SA/Rz 270/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Lechowska Sędziowie WSA Robert Sawuła /spr./ AWSA Jolanta Ewa Wojtyna Protokolant: sekr. sądowy Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi J.P.-C. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. na rzecz skarżącej J.P.-C. kwotę 80 zł /słownie: osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. SA/Rz 270/03 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi J.P.-C. jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dn[...]. Nr [...]utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta P. z dn.[...]r. Nr [...] o nałożeniu na skarżącą grzywny w celu przymuszenia w wysokości 2000 zł oraz kosztów upomnienia w wysokości 68 zł. Przedmiotem obowiązku był nakaz wykonania robót budowlanych, zawarty w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta P. z dn.[...]r.Nr [...] Obowiązki te J.P.-C. miała wykonać w terminie 6 miesięcy od dnia uzyskania przez decyzję waloru ostateczności. W aktach sprawy brak jest dowodu, by od powyższej decyzji wnoszono odwołanie. J.P.-C. zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta P. w dn.[...] r. o "przesunięcie terminu zalegalizowania garażu", z treści podania wynika, że chodziło o zmianę decyzji poprzez wydłużenie terminu do wykonania nakazanych robót budowlanych. Akta nie zawierają dowodu, by organ podanie to rozpoznał. W dn.[...] r. zobowiązanej doręczono pisemne upomnienie wzywające do wykonania obowiązku, zawartego w decyzji z dn.[...]r.. Akta organu I instancji zawierają tytuł wykonawczy z dn.[...] r. sporządzony przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P., opatrzony klauzulą skierowania go do egzekucji oraz postanowienie z tej samej daty o nałożeniu na J.P.-C. grzywny w celu przymuszenia w kwocie 2000 zł oraz opłaty egzekucyjnej w wysokości 68 zł, z tytułu wydania przedmiotowego postanowienia. Akta nie zawierają dowodu doręczenia postanowienia i tytułu wykonawczego. Na postanowieniu o nałożeniu grzywny znajduje się pieczęć mająca dokumentować sposób doręczania tegoż postanowienia, nie jest jednak czytelnie wypełniona, ani opatrzona podpisem. J.P.-C. w dn.[...]r. wniosła za pośrednictwem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. adresowane do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. podanie oznaczone jako zażalenie na "postanowienie z dn.[...]. L.dz.[...], a otrzymane w dn.[...]r. oraz tytuł wykonawczy dotyczące powyższego", powołując się jednocześnie w uzasadnieniu na fakt zastosowania zbyt uciążliwego środka. Zobowiązana wywodziła brak środków finansowych na wykonanie nakazanych robót budowlanych, choroby występujące w rodzinie oraz fakt wykonania zleconych robót przez swego męża. Organ I instancji przyznał fakt złożenia pisma potraktowanego, jako zażalenie w terminie. W kolejnym piśmie procesowym z dn.[...]r. J.P.-C. kwestionowała potrzebę wybudowania wentylacji grawitacyjnej budynku garażowego, organ II instancji wyjaśnił iż źródłem tego obowiązku jest ostateczna decyzja administracyjna (k.44 akt administracyjnych). Opisanym na wstępie postanowieniem z dn.[...]r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. W podstawie prawnej powołano się na dyspozycję art.138 § 1 pkt 1 oraz art.144 kodeksu postępowania administracyjnego (ustawa z dn.14.06.1960r. - tekst jednol. Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz.1071 ze zm.). Wywodząc o źródle obowiązku, a to ostatecznej decyzji organu I instancji wskazano, że wobec upływu terminu wykonania nakazanych robót organ I instancji prawidłowo przystąpił do egzekucji obowiązku. Zdaniem organu II instancji przesłano "zobowiązanemu" tytuł wykonawczy wraz z klauzulą skierowania do egzekucji administracyjnej, po uprzednim doręczeniu upomnienia oraz postanowienie o zastosowaniu środka egzekucyjnego. Argumenty zobowiązanej dotyczące braku środków finansowych oraz wniosku o zwolnienie i umorzenie grzywny zostały potraktowane przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. jako niemożliwe do uwzględnienia. Zdaniem organu zażaleniowego wysokość grzywny ustalono uznaniowo stosownie do ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i ustawy - prawo budowlane. Odwołując się do treści § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dn.4.07.1990r. w sprawie opłat za czynności egzekucyjne oraz sposobu przeprowadzania publicznej licytacji i trybu postępowania przy przechowywaniu i egzekucyjnej sprzedaży niektórych ruchomości (tu powołano Dz.U. Nr 7, poz.281 ze zm.) wskazano, że opłata za wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia wynosi 10 % od kwoty grzywny, nie więcej jednak niż 68 zł. Powołując się na dyspozycję art.59 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ zażaleniowy stwierdził, że brak jest podstaw prawnych do umorzenia postępowania egzekucyjnego. Skargę na powyższe postanowienie do Naczelnego Sądu Administracyjnego -Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie wniosła J.P.-C. Skarżąca wskazuje, że starała się zgodnie ze sztuką budowlaną wykonać obowiązki nałożone na nią decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dn.[....]r. ale uważa, że niektóre jej postanowienia są niezgodne z prawem. W szczególności zarzut taki podnosi wobec nakazu wykonania wentylacji grawitacyjnej wywiewnej. Wybudowanie 12 m pionowej wentylacji, zdaniem skarżącej groziłoby niebezpieczeństwem. Zdaniem skarżącej wybudowała ona wentylację wywiewną ponad poziom budynku, nie uwzględniając samowolnie wybudowanego pokoju przez jej siostrę – S.K. Co do kanału znajdującego się w garażu, to skarżąca zamurowała go. Podnosi także, że nie udostępniono jej projektu budowlanego, wnosi o zaniechanie ukarania jej grzywną w celu przymuszenia, oczekując nadto wydania decyzji zgodnej z prawem budowlanym. W kolejnym piśmie procesowym z dn.l0.04.2003r. skarżąca jeszcze raz podniosła, że nie udostępniono jej żadnego z egzemplarzy projektu budowlanego, a obowiązki nałożone na nią decyzją starała się wykonać najlepiej, jak potrafiła. Nadto poinformowała sąd o fakcie sprzedaży samochodu w 2002r. i zamiarze użytkowania budynku nie jako garażowy, ale jako gospodarczy. Powtarzając treść skargi J.P.-C. wywodziła wadliwość tytułu wykonawczego oraz zarzucała organowi I instancji tendencyjność w wydanych rozstrzygnięciach w sprawie. W kolejnym piśmie procesowym z dn.l5.11.2004r. skarżąca domagała się, by sąd przeprowadził dowód z dokumentów, a to protokołu z odbioru technicznego garażu, inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej oraz orzeczenia technicznego o prawidłowości wykonanych robót i możliwości użytkowania budynku albowiem, jej zdaniem, umożliwi to ocenę zgodności z prawem budowlanym orzeczonego obowiązku. Dodatkowo wywodziła, że nie udostępniano jej dokumentów w sprawie. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. wniósł o jej oddalenie, uznając że zarzuty skarżącej były przedmiotem oceny na etapie złożonego zażalenia. Dodatkowo powody wszczęcia postępowania egzekucyjnego miały być skarżącej wyniszczone w piśmie z dn.8.01.2003r.. Podczas rozprawy sądowej skarżąca podnosiła, że źle zrozumiała treść decyzji nakładającej na nią obowiązki, decyzja w tym zakresie ma być niewykonalna, a postępowanie organów tendencyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: W niniejszej sprawie skarga została złożona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r., dlatego też z mocy art.97 § 1 ustawy z dn.30.08.2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1271 ze zm., zwana dalej Pwsa) podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn.30.08.2002r., Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm., zwana dalej Ppsa). Ta reguła intertemporalna ma zastosowanie w niniejszej sprawie. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie z przyczyn, które sąd wziął pod uwagę z urzędu. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na nieprecyzyjne wskazanie podstawy prawnej wydanego postanowienia oraz na posługiwanie się przez organ zażaleniowy nieaktualnym tekstem ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a przez oba orzekające organy egzekucyjne przywołanie nieobowiązującego aktu normatywnego w aspekcie kosztów postępowania egzekucyjnego. Organ odwoławczy w podstawie prawnej powołał jedynie przepisy art.138 § 1 pkt 1 i art.144 ustawy z dn. 14.06.1960r. - kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednol. Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz.1071 ze zm., zwany dalej k.p.a.), nie wskazując wszakże daty tej ustawy. W uzasadnieniu organ powołał ustawę o postępowaniu egzekucyjnym w administracji błędnie przywołując tekst jednolity tej ustawy. Powinno powołać się, tak jak uczynił to organ I instancji, tekst jednolity opublikowany w Dz.U. Nr 110 z 2002r., poz.968 ze zm.. Podobnie błędnie przywołano nieaktualny w dacie orzekania przez organ II instancji publikator ustawy - prawo budowlane. Prawidłowo należało powołać tekst jednolity prawa budowlanego zawarty w Dz.U. Nr 106 z 2000r., poz.1126 ze zm. Na marginesie tych uwag należy wskazać, że o fakcie jednorazowości grzywny w celu przymuszenia w razie realizowania obowiązków wynikających z przepisów prawa budowlanego przesądza wyłącznie treść art.121 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nie zaś samo prawo budowlane. Organy obu instancji błędnie powołały nieobowiązujące w dacie orzekania przez nie rozporządzenie Ministra Finansów z dn.4.07.1990r. w sprawie opłat za czynności egzekucyjne oraz sposobu przeprowadzania publicznej licytacji i trybu postępowania przy przechowywaniu i egzekucyjnej sprzedaży niektórych ruchomości (Dz.U. Nr 47, poz.281 ze zm.). Organ II instancji błędnie powołał numer Dziennika Ustaw, bo akt ten był ogłoszony nie w Dz.U. Nr 7, jak napisano w uzasadnieniu postanowienia drugiej instancji, a w Dz.U. Nr 47. Rzecz jednak nie ma większego znaczenia, skoro akt ten utracił moc w związku z art.14 ustawy z dn.6.09.2001r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 125, poz.1368). W myśl cytowanego przepisu dotychczasowe przepisy wykonawcze (tj. przepisy wykonawcze do ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) zachowują moc do czasu wydania nowych przepisów wykonawczych, jeżeli nie są sprzeczne z niniejszą ustawą (tj. z ustawą z dn.6.09.2001r.), nie dłużej jednak niż przez 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy. Cyt. rozporządzenie Ministra Finansów z dn.4.07.1990r. w części odnoszącej się do opłat za czynności egzekucyjne utraciło jednak moc z chwilą wejścia w życie ustawy z dn.6.09.2001r., bo ta nowela wprowadziła do samej ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji konstrukcje dotyczące opłat za czynności egzekucyjne organów. Obowiązujący w dacie orzekania przez organy obu instancji art.64a § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stanowi, że "organ egzekucyjny w egzekucji obowiązków o charakterze pieniężnym pobiera opłaty za dokonane czynności egzekucyjne..." a wysokość tej opłaty w odniesieniu do wydanego postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia wynosi 10% kwoty nałożonej grzywny, nie więcej jednak niż 68 zł (pkt 1 cyt. przepisu). Wysokość tej opłaty jest ustalona w samej ustawie egzekucyjnej. Powołując nieobowiązujący akt normatywny, choć wysokość samej opłaty z tytułu wydania postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia była prawidłowa, organy obu instancji naruszyły zasadę pogłębiania kultury prawnej obywateli, wynikającą z art.8 k.p.a. w zw. z art.18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (zwana dalej u.p.e.). Tę wyjątkową niefrasobliwość organu II instancji w powoływaniu przepisów prawa widać także w uzasadnieniu postanowienia, gdzie posługiwano się terminem "zobowiązani" w sytuacji, gdy obowiązek spoczywa na J.P.-C. Same powyższe uchybienia nie stanowiłyby dostatecznej przesłanki do uwzględnienia skargi, zdaniem jednak sądu zaskarżone postanowienie narusza przepisy o postępowaniu administracyjnym w takim stopniu, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Postępowanie egzekucyjne w administracji może zostać wszczęte w razie, gdy zobowiązany uchyla się od wykonania obowiązku, sytuacja taka uprawnia wierzyciela do podjęcia czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych (art.6 u.p.e.). W aktach administracyjnych brak jest jakiegokolwiek dowodu, z którego wynikałoby jakie prace zostały wykonane przez zobowiązaną, a jakie pozostały do wykonania. W samym podaniu J.P.-C. z dn.27.11.2002r. określonym jako zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. oraz tytuł wykonawczy skarżąca podnosiła, że "prace te zostały już w pełni wykonane", a wnosząca podanie ubiega się o umorzenie grzywny i zwolnienie jej z wszelkich kosztów. Brak wyjaśnienia tej okoliczności dyskwalifikuje postanowienie organu II instancji. Kwestia ta nie jest jednoznacznie wyjaśniona przez organ zażaleniowy, albowiem z treści samej skargi wynikałoby z kolei, że skarżąca kwestionuje wykonanie jednego z punktów decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. odnośnie wykonania wentylacji grawitacyjnej wywiewnej. Sąd nie może jednak okoliczności tej przyjąć za pewną, skoro ustaleń w tym zakresie nie poczynił orzekający w sprawie organ zażaleniowy. Kolejna kwestia, która nakazuje uwzględnić skargę jest związana z kwalifikacją podania skarżącej z dn.27.11.2002r.. Organ II instancji, jak i organ egzekucyjny przyjęły, że jest to wyłącznie zażalenie na postanowienie z dn.18.11.2002r. w sprawie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Z oznaczenia tego podania wynika jednakże, że wnosząca kwestionuje także sam tytuł wykonawczy, zaś jako pierwszy argument uzasadniający jego wniesienie podaje "zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego". Powołanie tego ostatniego elementu wskazywałoby, że podanie jest także zarzutem w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Akta sprawy nie dają dowodu, by organy wyjaśniały rzeczywistą intencję wnoszącej podania. Ocena charakteru prawnego wniesionego środka tym bardziej jest uzasadniona, skoro skarżąca na rozprawie powoływała się na niewykonalność obowiązku, a jest to jedna z przesłanek do wnoszenia zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym (art.33 pkt 5 u.p.e.) W razie, gdyby podanie stanowiło także zarzut w sprawie prowadzenia egzekucji właściwym do jego rozpoznania byłby organ egzekucyjny (art.34 § 1 u.p.e.). Powoływanie się w tym podaniu na fakt wykonania obowiązku także wskazywałoby raczej na charakter zarzutu, a nie tak jak formalnie oznaczono podanie - zażalenia na postanowienie w przedmiocie nałożenia grzywny. Z tej przyczyny, bezkrytyczne przyjęcie przez organ II instancji charakteru podania jako zażalenia ocenić należy jako przedwczesne. Wreszcie sprawą o charakterze formalnym, wymagającym jednak ustaleń ze strony organu II instancji jest wyjaśnienie daty doręczenia tytułu wykonawczego i postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Akta nie zawierają zwrotnego potwierdzenia odbioru tych pism procesowych, sama skarżąca wyjaśniła, że otrzymała je w dn.21.11.2002r. Nie jest jednak wystarczające to oświadczenie, albowiem rzeczą organów administracji publicznej jest dostarczanie pism procesowych za pokwitowaniem (art.39 k.p.a. w zw. z art.18 u.p.e.). Daje to pewność, że uprawniony podmiot skorzystał ze środka zaskarżenia w przepisanym terminie. W przeciwnym przypadku organ rozpatrywałby środek zaskarżenia spóźniony, a tym samym istniałaby obawa rażącego naruszenia prawa. Rozważania organu II instancji odnośnie wniosku o umorzenie grzywny w aspekcie jego uwzględnienia są bezprzedmiotowe. Właściwym do umorzenia grzywny, w razie wykonania obowiązku jest organ egzekucyjny (art.125 § 2 u.p.e.), którym w tym przypadku nie jest Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. Reasumując: organ II instancji poczyni niezbędne kroki celem ustalenia daty doręczenia tytułu wykonawczego i postanowienia o zastosowaniu środka egzekucyjnego, wyjaśni także z udziałem skarżącej charakter prawny złożonego podania (czy jest to wyłącznie zażalenie, czy także zarzut, czy wyłącznie zarzut wobec prowadzonej egzekucji?). W zależności od tych ustaleń podejmie odpowiednie rozstrzygnięcie w sprawie. Organ ten winien także ustalić, czy na skutek woli strony przebudowy budynku (o czym napomykał organ egzekucyjny w piśmie z dn.[...]r., k.38 akt administracyjnych) i chęci wykorzystywania go jako budynku gospodarczego, a nie jako garażu (o czym w pismach procesowych kierowanych do sądu sygnalizowała skarżąca) nie zachodzi przypadek uzasadniający uchylenie w części decyzji będącej źródłem obowiązku. Sąd zwraca ponadto uwagę organowi II instancji, że błędnie uzależniał nadanie biegu zażaleniu od uiszczenia opłaty skarbowej, pouczając w piśmie z dn.16.12.2002r., że nieuiszczenie opłaty skarbowej skutkować będzie zwrotem zażalenia. Powołanie się w tym względzie na art.261 § 2 k.p.a. jest nietrafne, albowiem z mocy art.261 § 4 pkt 2 k.p.a. organ powinien jednak załatwić podanie mimo nieuiszczenia opłaty skarbowej, jeżeli wniesienie podania stanowi czynność, dla której jest ustanowiony termin zawity. Termin do wniesienia zażalenia czy zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym jest terminem zawitym. Uznając zatem, że zaskarżone postanowienie zapadło z naruszeniem przepisów o postępowaniu administracyjnym, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa) sąd postanowił go, uchylić. Opatrzenie wyroku klauzulą nakazu nie wykonywania postanowienia w okresie do uprawomocnienia się wyroku znajduje uzasadnienie w dyspozycji art.152 Ppsa. Zwrot wpisu uzasadnia treść art.97 § 2 Pwsa w zw. z art.200 § 2 Ppsa.