SA/Rz 2719/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Śliwa /spr./ Sędzia NSA Anna Lechowska Asesor WSA Joanna Zdrzałka Protokolant ref.-staż. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi S. C., L. M. i T. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2001 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu skargę oddala . do wyroku z dnia 11 maja 2004 r. Decyzją z dnia [...] października 2001 r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania S. C., L. M. oraz T. R. od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2001 r., Nr [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pod nazwą "Modernizacja i zagospodarowanie terenu tymczasowej giełdy samochodowej w Z." na wniosek "A." Spółka z o.o. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu aktu podano, że "A." Spółka z o.o. zwróciło się do Wójta Gminy o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla określonej wyżej inwestycji. Wójt Gminy przedmiotową decyzją wniosek uwzględnił. Odwołanie od decyzji złożyli S. C., L. M. i T. R. Kwestionują oni ustalone przez organ orzekający I instancji warunki zabudowy i zagospodarowania. Podnieśli, iż w sprawie dopuszczono się naruszenia art. 41 ust. 2 pkt. 3, 5, art. 3 pkt.2 , a nadto art. 42 ust. 1 pkt. 4 i 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. Nr 15 z 1999 r., poz. 139 z późn. zm.) oraz ustaleń Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy. Organ II instancji uznał, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Organ orzekający I instancji wydał decyzję po prowadzeniu postępowania administracyjnego zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa procesowego i w oparciu o prawidłowo zastosowane przepisy prawa materialnego. Podniesione zarzuty i wnioski, w świetle zebranego materiału dowodowego, nie zasługują na uwzględnienie. Wydając zaskarżoną decyzję Wójt Gminy uwzględnił elementy i warunki zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym uchwałą Rady Gminy Nr [...] z dnia 21 lipca 1993 r. opublikowaną w Dz. Urz. Woj. [...] z 1993 r., nr 7, poz. 84 do którego przestrzegania zobowiązuje organ orzekający art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Określona w ww. planie zagospodarowania przestrzennego, forma wykorzystania przedmiotowego terenu, dopuszcza określoną w zaskarżonej decyzji modernizację dotychczasowej giełdy samochodowej. Wskazane wyżej warunki zabudowy są zgodne w pełni wymogami określonymi w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Zarzut odwołujących się, w którym podnoszą, iż w granicach terenu objętego inwestycją znajdują się również inne działki, a mianowicie 11/2 i 13/6, które nie zostały objęte decyzją, należy uznać za nietrafny. Działka o nr ewid. 11/2 to droga, której właścicielem wg wypisu z ewidencji gruntu jest Skarb Państwa a zarządzającym Zakłady [...] z siedzibą w R., ul. [...], nie jest objęta postępowaniem. Natomiast działka nr 13/6 nie figuruje na wyrysie z mapy ewidencji gruntów dla celów projektowych. Zarzuty odwołujących się w zakresie uchybień dotyczących uzgodnień decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie ochrony środowiska oraz braku udziału stron (odwołujących się), w postępowaniu w tym zakresie, należy uznać za nietrafne na tym etapie postępowania, gdyż uzgodnienia w tym zakresie mogą być kwestionowane w odrębnym postępowaniu, po jego ewentualnym wznowieniu. Dla oceny prawa odwołujących do bycia stroną w tym zakresie, nie bez znaczenia pozostaje fakt, iż rozstrzygnięcia w zakresie ochrony środowiska podjęte zostały przez kompetentne organy w ciągu 2000 r., a jak wynika z treści aktu notarialnego Rep. [...], T. R. i S. C., w okresie późniejszym, tj. w dniu 13 grudnia 2000 r., nabyli nieruchomości w terenie objętym przedmiotową inwestycją. Kwestionowane warunki techniczne dotyczące rozwiązań komunikacyjnych, parkingów, związanych z przewidywaną ilością samochodów i rozwiązania w tym zakresie będą przedmiotem postępowania na etapie rozpoznawania wniosku o uzyskanie pozwolenia na budowę. Powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżyli S. C., L. M. i T. R. domagając się jej uchylenia i zasądzenia na ich rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi zarzucono, że zaskarżona decyzja narusza prawo poprzez fakt, że : 1. Działka o nr ewid. 11/2 nie została objęta przedmiotem postępowania, chociaż znajduje się na terenie objętym inwestycją. Stanowi to naruszenie art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, w świetle określenia w decyzji Wójta Gminy z dnia [...] sierpnia 2001 r. przedmiotu, jaki ona obejmuje, oraz w związku z art. 3 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane. Konieczność wyjaśnienia sprawy nieobjęcia wydaną decyzją części działki nr 11/2 była poruszona w uzasadnieniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2001 r., Nr [...] uchylającą decyzję Wójta Gminy z dnia [...] grudnia 2000 r., Nr [...] ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu przedmiotowej inwestycji. 2. W zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie ustosunkowało się do zarzutu, że decyzja Wójta Gminy z dnia [...] sierpnia 2001 r. nie określa wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Dotyczy to nie tylko zapewnienia ochrony przed hałasem osobom, których budynki mieszkalne położone są przy drodze dojazdowej do giełdy i nie-przekroczenia stężeń zanieczyszczeń powietrza, ale również zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia, estetyki i ochrony środowiska przyrodniczego, a także ochrony prawa własności. Skarżący od kilku lat czynią starania w celu wyegzekwowania zaprzestania działalności giełdy samochodowej, która narusza wiele przepisów prawnych (w szczególności w zakresie ochrony przeciwpożarowej, ochrony środowiska naturalnego, prawa budowlanego, prawa podatkowego, prawa rolnego i inne). Działalność giełdy czyni uciążliwym korzystanie przez skarżących z ich nieruchomości (hałas, spaliny, odpady, załatwianie potrzeb fizjologicznych przez klientów i kontrahentów giełdy w pobliżu domostw skarżących, brak poczucia bezpieczeństwa, względy estetyki, itp.). 3. Samorządowe Kolegium Odwoławcze błędnie przyjęło, że warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji będą przedmiotem postępowania na etapie rozpoznawania wniosku o uzyskanie pozwolenia na budowę. Wbrew wyraźnemu brzmieniu art. 42 ust. 1 pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja Wójta Gminy z dnia [...] sierpnia 2001 r. nie określa wyczerpująco warunków obsługi w zakresie infrastruktury technicznej, a kwestią rozwiązań komunikacyjnych nie zajmuje się w ogóle, ograniczając się do lakonicznego stwierdzenia "Wjazd i wyjazdy na drogę gminną- istniejące". Decyzja ta nie uwzględnia istniejącego problemu rzeczywistej liczby samochodów znajdujących się w czasie giełdy na jej terenie i na dzikich parkingach wokół niej, a także na drodze dojazdowej do giełdy. Sformułowanie użyte w decyzji "Ograniczyć uciążliwość na drogach dojazdowych poprzez odpowiednią organizację ruchu" nie można uznać za wyczerpujące rozwiązanie problemu. Negatywne oddziaływanie na zdrowie mieszkańców takiego stanu rzeczy zostało wskazane w odwołaniu od decyzji Wójta Gminy z dnia [...] sierpnia 2001 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Ustosunkowując się do zarzutów skargi podano, że są one niezasadne. Po pierwsze, zakres przedmiotowy postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu określony jest wnioskiem inwestora i nie musi obejmować wszystkich działek znajdujących się w obszarze istniejącej inwestycji. W tym, więc sensie Kolegium nie podziela zarzutu odnoszącego się do opuszczenia działek nr 11/2 i 13/6. Po drugie, decyzja mając na względzie oddziaływanie inwestycji dla nieruchomości sąsiednich ustaliła zakres ochrony, a organ rozstrzygający dokonał stosownych uzgodnień. Kolegium wskazało możliwy tryb kwestionowania tych rozstrzygnięć. Zdaniem Kolegium nie może to być elementem postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Po trzecie, Kolegium twierdzi, że zarzut dotyczący obsługi w zakresie komunikacji jest nietrafny, gdyż decyzja takie warunki określa wskazując na obsługę z istniejących dróg. Poza sporem pozostaje zaś fakt, że w decyzji skarżonej nie można rozstrzygnąć, co do sposobu i ilości samochodów korzystających z dróg gminnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że z mocy przepisu art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tak więc niniejsza sprawa, mimo złożenia jej do Naczelnego Sądu Administracyjnego zostanie rozpoznana w trybie wskazanej ustawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. Nr 15 z 1999 r., poz. 139 z późn. zm.) oraz ustalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...]. Zgodnie z art. 41 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą, ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu następuje na wniosek zainteresowanego. Wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu powinien zawierać określenie elementów wymienionych w ust. 2 powołanego przepisu. Wymogi, jakie winna spełniać sama decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określa przepis art. 42 ust. 1 ustawy. Zalicza do niech konieczność określenia rodzaju inwestycji, warunków wynikających z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeśli dla danego obszaru plan został uchwalony, warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wynikających z przepisów szczególnych, warunków obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, linii rozgraniczających teren inwestycji wyznaczonych na mapie w stosownej skali, określenie okresu ważności decyzji. Zasadą wyrażoną w art. 43 ustawy jest niemożność odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z zastrzeżeniem art. 2 ust. 2. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli zaskarżonej we wskazanym wyżej zakresie Sąd uznał, że nie narusza ona prawa. Objęte kontrolą zamierzenie dotyczy inwestycji pod nazwą "Modernizacja i zagospodarowanie terenu tymczasowej giełdy samochodowej w Z." usytuowanej na działkach 126/3, 17/4, 132/1, 14/5, 13/4 i 9/4 położonej w Z. gmina [...]. Wniosek złożony przez inwestora "A." Sp. z o.o. spełnia wymogi określone w przepisie art. 41 ust. 2 ustawy. Poza sporem pozostaje, że przedmiotowa inwestycja jest położona na obszarze oznaczonym w Miejscowym Planie Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Gminy - uchwalonego przez Radę Gminy uchwałą Nr [...] z dnia 21 lipca 1993 r. ogłoszoną w Dz. Urz. Województwa [...] z 1993 r., Nr 7, poz. 84 -symbolem A5-RO, który zgodnie z zapisem w części opisowej Planu stanowi obszar rolno-osadniczy z wydzielonym terenem oznaczonym symbolem KS - tereny urządzeń komunikacji samochodowej. Istniejące usługi ponadgminne : giełda samochodowa, Zakład Doświadczalny [...], oczyszczalnia ścieków przeznacza się do zachowania. Wskazane wyżej zapisy Planu Zagospodarowania Przestrzennego przesądzają o zgodności zamierzenia inwestycyjnego z tymże Planem. Nie można również stwierdzić, by zamierzenie inwestycyjne było sprzeczne z przepisami prawa. Wskazać należy, że postanowieniem z dnia [...] października 2000 r., Nr [...] Miejski Inspektor Sanitarny uzgodnił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji pod względem sanitarnym z pewnymi zastrzeżeniami. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2000 r., Nr [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny wskazane w poprzednim zdaniu postanowienie Miejskiego Inspektora Sanitarnego utrzymał w mocy. Zastrzeżenia wskazane w postanowieniu organu I instancji zostały uwzględnione w zaskarżonej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu pod inwestycję. Postanowieniem z dnia [...] października 2000 r., Nr [...] Starosta [...] uzgodnił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji pod względem ochrony środowiska z pewnymi zastrzeżeniami. Zastrzeżenia wskazane w postanowieniu organu zostały uwzględnione w zaskarżonej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu pod inwestycję. Objęta niniejszą kontrolą sądową decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określa rodzaj inwestycji, warunki, wynikające z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wynikające z przepisów szczególnych, warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczone na mapie w stosownej skali oraz okres ważności decyzji. W związku ze wskazanym wyżej stanem faktycznym sprawy stwierdzić należy, że wobec zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami prawa i ustaleniami Planu Zagospodarowania Przestrzennego organy - zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 43 ustawy - nie mogły odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pod nazwą "Modernizacja i zagospodarowanie terenu tymczasowej giełdy samochodowej w Z." usytuowanej na działkach 126/3, 17/4, 132/1, 14/5, 13/4 i 9/4 położonej w Z. gmina [...]. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, iż nie zasługują one na uwzględnienie. Pierwszy z zarzutów dotyczący naruszenia przepisu art. 39 ust. 1 ustawy poprzez nieobjęcie postępowaniem działki nr 11/2 położonej w Z. jest niezasadny w świetle brzmienia przepisu art. 41 ust. 1 tej ustawy. Ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu następuje na wniosek zainteresowanego, tak, więc działki tej wobec braku takowego wniosku organy nie mogły objąć przedmiotem postępowania. Na marginesie należy jednak również zauważyć, że działka oznaczona numerem 11/2 w świetle znajdującej się w aktach administracyjnych mapy z naniesionymi na niej liniami rozgraniczającymi inwestycji znajduje się poza terenem planowanej inwestycji. Niezasadny jest również zarzut dotyczący naruszenia decyzją przepisu art. 42 ust. 1 pkt 5 ustawy z uwagi na brak zapewnienia ochrony interesów osób trzecich. Odnosząc się do tej części zarzutów wskazać należy, że znajdują one oparcie w uregulowaniu zawartym w przepisie art. 3 i art. 42 ust. 1 pkt 5 ustawy, które to przepisy chronią interesy osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Powołana ustawa nie zawiera doprecyzowania ochrony osób trzecich, wobec czego pomocniczo należy sięgać do uregulowań zawartych w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a w szczególności do art. 5 ust. 1 i 2 . Stosownie do tych przepisów obiekt budowlany należy projektować, budować i utrzymywać zgodnie z przepisami i w sposób zapewniający m.in. ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich. Ochrona ta obejmuje przede wszystkim zapewnienie dostępu do drogi publicznej ochronę przed pozbawieniem możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności, dopływu światła do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, ochronę przed zanieczyszczeniem i.t.p. Tak pojmowanego interesu skarżących decyzja nie narusza. Na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę interesy skarżących będą szczegółowo rozważane w aspekcie przepisów prawa budowlanego i aktów wykonawczych do tej ustawy. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ma na celu wytyczenie podstawowych kierunków planowanej inwestycji, w sposób wiążący projektanta jak również organ wydający pozwolenie na budowę (wyrok SN z 3 września 1997 r., sygn. III RN 35/97 , OSN IAPUS nr 4/98 , poz. 107). Ochrona interesów osób trzecich w przedmiotowym procesie inwestycyjnym będącym na etapie postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest należyta. O takim stanowisku Sądu stanowi stwierdzenie, że decyzja uwzględnia wymagania wynikające z przepisów szczególnych, poprzedzona została stosownymi uzgodnieniami, a warunki zawarte w postanowieniach uzgadniających zawarte zostały w treści decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Mówiąc o zabezpieczeniu interesów osób trzecich należy zacytować w tym miejscu część ustaleń zawartych w punkcie 2 decyzji organu I instancji, gdzie stwierdza się między innymi, że inwestycja nie może spowodować uciążliwości dla sąsiednich nieruchomości poprzez przekroczenie dopuszczalnych stężeń zanieczyszczeń powietrza, przekroczenia dopuszczalnych wartości natężenia hałasu, zanieczyszczenia powierzchni ziemi oraz wód powierzchniowych i podziemnych. W tym celu należy spełnić warunki zawarte w ocenie oddziaływania na środowisko. Należy zapewnić ochronę przed hałasem mieszkańcom budynków przy drodze dojazdowej do giełdy. Prowadzić właściwie gospodarkę odpadową poprzez ich segregację i przekazywanie do utylizacji. Przed pozwoleniem na budowę należy uzyskać warunki od jednostek uprawnionych do usuwania i utylizacji odpadów. W pracach projektowych jak również w trakcie realizacji tej inwestycji należy uwzględnić wszystkie założenia techniczno - technologiczne oraz wszystkie pozostałe zalecenia i wnioski zawarte w "ocenie oddziaływania na środowisko". Kierując się troską o interesy osób trzecich wskazano, że należy zachować zgodne z przepisami odległości pomiędzy istniejącą zabudową, uzbrojeniem terenu oraz od granic własności. Na wykonanie przyłączy przechodzących przez teren nie będący własnością inwestora należy uzyskać pisemną zgodę właściciela terenu. Należy zapewnić dojazd do działek graniczących z terenem objętym opracowaniem od strony północnej poprzez przełożenie drogi dojazdowej (dz. nr 14/5) wzdłuż zachodniej i północnej granicy terenu zajętego przez inwestycję. Punkt 6 decyzji wskazuje na warunki dotyczące ochrony środowiska. Odnosząc się do trzeciego z zarzutów podniesionych w skardze Sąd przychyla się do stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie można ograniczyć liczby samochodów korzystających z drogi gminnej. Określenie sposobu obsługi planowanej inwestycji w zakresie komunikacji zawarte w decyzji jest wystarczające. Problem niezgodnego z przepisami Prawa o ruchu drogowym parkowania samochodów pozostaje poza sferą zainteresowania organów w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Mając na uwadze powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja prawa nie narusza, stąd też skarga na nią nie zasługuje na uwzględnienie, dlatego na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji wyroku.