SA/Rz 2756/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marian Ekiert /spr./ Sędzia WSA Zbigniew Czarnik AWSA Jolanta Ewa Wojtyna Protokolant: st. ref. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...].10.2001 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie o wznowienie postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatowego [...] z dnia [...].09.2001 r. nr [...] II. zasądza od Wojewody [...]na rzecz skarżącego M. B. tytułem kosztów postępowania sądowego kwotę 10 zł /słownie: dziesięć/. Po rozpatrzeniu wniosku M. B. działając na podstawie art. 105 w zw. z art. 28 K.p.a. oraz w oparciu o art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 ustawy – Prawo budowlane Starosta Powiatowy [...] decyzją z dnia [...].09.2001 r. nr [...] umorzył postępowanie w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia [...].07.2001 r. mocą której udzielono A. P. zam. [...] pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zbiornika na ścieki oraz przyłączy: wodociągowego, kanalizacyjnego, energetycznego napowietrznego na dz. nr 395/1 w W. Występując z przedmiotowym wnioskiem M. B. wskazał jako jego podstawę prawną art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. wywodząc, że jest właścicielem nieruchomości sąsiadującej z działką, na której ma być realizowana inwestycja. W tej sytuacji posiada on status strony i bez swojej winy nie brał udziału w tym postępowaniu. Analizując tę problematykę i opierając się o zgromadzony w sprawie materiał organ ustalił, że w aktach sprawy znajduje się ostateczna decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...].08.2001 r. nr [...] wydana w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej inwestycji wraz z załącznikiem graficznym, na którym literami ABCDA i kolorem czerwonym oznaczono linie rozgraniczające teren inwestycji zgodnie z art. 42 ust. 1 pkt 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Wypełnia to wymogi określone w przepisach Prawa budowlanego w odniesieniu do projektu zagospodarowania działki. Zgodnie zaś z § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /t. jedn. z 1999 r. Dz.Ust. Nr 15 poz. 140 z późn. zm./ działkę budowlaną stanowi wydzielona część terenu, przeznaczona pod zabudowę, na której znajduje się już budynek lub w odniesieniu do której wydano decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Ze zgromadzonego w sprawie materiału wynika, że w postępowaniu o pozwolenie na budowę uczestniczyli wszyscy właściciele nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji określonym w ramach linii rozgraniczających zgodnie z ustaleniami wynikającymi z ustaleń przyjętych przy wydaniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu i definicji zawartej w warunkach technicznych. M. B. jest właścicielem działki sąsiadującej ewidencyjnie z dz.nr 395/1, ale nie graniczy ona z działką budowlaną w ścisłym tego słowa znaczeniu w liniach rozgraniczających teren inwestycji. Granica nieruchomości należącej do M. B. oddalona jest od lica projektowanego budynku o około 30,5 m. Działki graniczą z sobą w innej części niż znajduje się zaprojektowany budynek, przy czym rozdzielający pas gruntu jest już zabudowany budynkiem gospodarczym. Zgodnie z powszechnym akceptowanym w orzecznictwie poglądem, status strony w postępowaniu administracyjnym przysługuje określonemu podmiotowi o tyle, o ile wynik sprawy dotyka jego interesu, znajdującego oparcie w konkretnym przepisie prawa materialnego. Uprawnienia i obowiązki określonych podmiotów uczestniczących w procesie inwestycyjnym regulują przepisy Prawa budowlanego, wśród których ochrona interesów osób trzecich przewidziana jest przede wszystkim w art. 5 ust. 1 pkt 6, zaś ust. 2 scharakteryzowano przedmiot tej ochrony. Analiza odległości i możliwości oddziaływania projektowanego budynku mieszkalnego wraz z uzbrojeniem terenu na nieruchomość, której właścicielem jest M. B. wykazała, że to zamierzenie inwestycyjne nie będzie miało wpływu na interes właściciela, obejmujący w szczególności zapewnienie dostępu do drogi publicznej, ochronę przed pozbawieniem możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej, cieplnej, pozbawieniem dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, czy ochronę przed uciążliwością hałasu, promieniowania, zanieczyszczenia powietrza, wody i gleby. W świetle powyższych wywodów w ocenie organu uprawnionym jest stwierdzenie, że M. B. nie posiada dającego się obiektywnie stwierdzić interesu prawnego w tej sprawie. Ustalenie zaś, że osoba wnosząca podanie o wznowienie postępowania nie ma legitymacji procesowej skutkować musi wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego. Decyzję tę zaskarżył odwołaniem skierowanym do Wojewody [...] M. B. wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W motywach odwołania podniósł on zarzut naruszenia art. 8, 9, 10 i 151 § 1 K.p.a., ze szczególnym uwzględnieniem art. 10 K.p.a., wobec nie spełnienia przez organ powinności zapewnienia stronom postępowania czynnego udziału w każdym jego stadium, a przed wydaniem decyzji umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego, tym bardziej że pomimo jego starań organ uniemożliwił mu wgląd w akta sprawy, a także odmówił udzielenia wyjaśnień. Kolejnym w jego ocenie istotnym uchybieniem jest naruszeniem art. 151 § 1 K.p.a., który wyraźnie przewiduje jakiej treści rozstrzygnięcia mogą zapaść w wyniku wznowionego postępowania. Wydanie zaś w takiej sytuacji rozstrzygnięcia opartego o art. 105 K.p.a. świadczyć może jedynie o całkowicie błędnych przesłankach na jakich organ oparł się. Po rozpatrzeniu tegoż odwołania Wojewoda działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. decyzją z dnia [...].10.2001 r. nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W motywach swojej decyzji organ odwoławczy w pełni podzielił stanowisko Starosty [...] i powołał się w tym względzie na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę stronami są właściciele /użytkownicy wieczyści/ nieruchomości bezpośrednio przylegających do terenu inwestycji. Należy przy tym jednak podkreślić, że postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę dotyczy działki budowlanej, której pojęcie w rozumieniu § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14.12.1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie zawsze pokrywa się z działką ewidencyjną. Oznacza to, że fakt sąsiedztwa z działką ewidencyjną nie zawsze stanowi o posiadaniu w sprawie statusu strony. O tym, czy ktoś ma interes prawny w postępowaniu decydują przede wszystkim przepisy prawa materialnego. W ustawie z dnia 7.07.1994 r. – Prawo budowlane ustalone zostały normy materialno – prawne uzasadniające uznanie danego podmiotu za stronę w postępowaniu administracyjnym. Stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 Prawa budowlanego, obiekt budowlany należy tak projektować, aby zapewnić ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich, która obejmuje m.innymi ochronę o której wspomniał organ I instancji. Spełnienie powyższych warunków należy do obowiązków projektanta na mocy art. 20 Prawa budowlanego, a sprawdzenie projektu budowlanego pod kątem zgodności z tym przepisem dokonuje organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. W rozstrzyganej sprawie zważywszy na kształt działki inwestora, lokalizację na tej działce projektowanego budynku i przyłączy, funkcję budynku projektowanego oraz istniejącą zabudowę nie występują żadne z opisanych wyżej uciążliwości, które odnosiłyby się do M. B. W żaden bowiem sposób nie zostały naruszone przepisy techniczno – budowlane. Uprawnia to zatem twierdzenie, że M. B. nie jest stroną tego postępowania. W myśl art. 147 K.p.a. wznowienie postępowania z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 4 następuje tylko na żądanie strony. Skoro M. B. nie legitymuje się takim statusem, to postępowanie podlega umorzeniu. Odnosząc się zaś do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 151 § 1 K.p.a. Wojewoda stwierdza, że przepis ten dotyczy rozstrzygnięcia merytorycznego zapadającego po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego, a w niniejszej sprawie postępowanie zostało umorzone z przyczyn formalnych. Także i tę decyzję zaskarżył skargą skierowaną do Naczelnego Sądu Administracyjnego M. B. wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do rozpoznania temu ostatnio wymienionemu organowi, przy zachowaniu zasad wynikających z kodeksu postępowania administracyjnego oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przypisanych. W motywach skargi skarżący wywodzi, iż swój interes prawny w badanej sprawie wyprowadza on z art. 5 § 2 Prawa budowlanego, który w procesie budowlanym nakazuje chronić uzasadniony interes osób trzecich w wymienionych tam przykładowo kwestiach. W związku z tym kwestionuje on ustalenia organów obydwu instancji co do braku uciążliwości jego się tyczących w związku z realizacją przedmiotowej inwestycji, wskazując przykładowo na ograniczenia odnoszące się do drogi publicznej łączącej się z szosą relacji L. – J., co implikowało wystąpienie ze skargą grupy mieszkańców. W toku postępowania, sygnalizował on już poprzednio, że nie udostępniono mu akt, przez co uniemożliwiono mu ochronę swoich interesów. Kwestionuje on ponadto ustalenia dotyczące rzekomego braku po jego stronie interesu prawnego i to w oparciu o ten przepis prawa, z którego interes ten wywodzi, co w jego ocenie popada w kolizję z prawem, gdyż jako współwłaściciel nieruchomości oznaczonej jako dz.nr 396, graniczącej bezpośrednio z nieruchomością oznaczoną nr 395/1, objętą planowaną inwestycją ma w świetle art. 28 K.p.a. interes prawny w sprawie i powinien w niej uczestniczyć jako strona, tak jak to miało miejsce w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Stanowisko takie wielokrotnie prezentował Naczelny Sąd Administracyjny w swoich rozstrzygnięciach w analogicznych sprawach, a tytułem przykładu przytoczyć tu można wyrok z dnia 1.12.1998r. sygn.akt IV SA 2214/97, w którego uzasadnieniu zawarto tezę "W przypadku wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę obiektu budowlanego interes prawny w składaniu takiego wniosku, oprócz inwestora i innych osób mogących także wykazać się prawem do dysponowania nieruchomością objętą procesem inwestycyjnym, mają także właściciele i użytkownicy wieczyści sąsiednich nieruchomości. Oni bowiem jako tzw. "osoby trzecie" uprawnieni są do żądania, zarówno od inwestora jak i od organu prowadzącego postępowanie, zapewnienia im ochrony uzasadnionych interesów, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 i ust. 2 Prawa budowlanego". Jeżeli tak to uzasadniony jest zarzut naruszenia art. 9 jak i 10 K.p.a., skoro nie zapewniono stronom postępowania czynnego udziału w każdym jego stadium, a przed wydaniem decyzji nie umożliwiono mu wypowiedzenia się co do materiału dowodowego zebranego w aktach sprawy. Znamiennym przy tym jest, że zarzut ten dotyczy nie tylko postępowania prowadzonego w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, ale także niezgodnych jego zdaniem z prawem decyzji organu I i II instancji zapadłych w sprawie o wznowienie postępowania. W żadnych z nich bowiem organy nie uczyniły zadość wymaganiom określonym w art. 9 i 10 K.p.a. Jest to zatem naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i stanowi wystarczającą przesłankę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Niezależnie od tego skarżący podnosi, że organy obydwu instancji rozstrzygając sprawę rażąco naruszyły art. 151 K.p.a. oraz art. 105 K.p.a. Art. 151 K.p.a. wyraźnie przewiduje jakiego typu rozstrzygnięcia mogą zapaść w wyniku wznowionego postępowania. Rozstrzygniecie sprawy w tym przypadku z powołaniem się na art. 105 K.p.a. świadczy o całkowicie błędnie przyjętych przesłankach na których oparł się organ. Stanowi to jaskrawy przykład nadużycia instytucji "umorzenia postępowania" i w tej sytuacji zakwalifikować je należy jako rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, skutkujące nieważnością zaskarżonych orzeczeń. Zgodnie bowiem z art. 105 K.p.a. organ umarza postępowanie administracyjne w prowadzonej sprawie, gdy z jakichkolwiek przyczyn stało się ono bezprzedmiotowe, a nie w przypadku gdy w ocenie organu zachodzi niespełnienie przesłanek podmiotowych. Uniemożliwienie zaś skarżącemu zapoznania się z materiałem dowodowym uniemożliwia mu praktycznie podniesienie zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dodając, że zarzut dotyczący drogi L. – J. jest zupełnie chybiony, albowiem droga ta oznaczona nr 372 jest własnością Gminy [...], łączy się z drogą krajową nr 408 i przylega do działki inwestora nr 395/1. Z drogi tej z racji jej charakteru korzystać może każdy, albowiem jest ona powszechnie dostępna. Tego rodzaju uprawnienia przynależne każdemu nie dają tytułu do interwencji kierowanych do urzędu i nie mają wpływu na podejmowane rozstrzygnięcia w sprawie o pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego usytuowanego na działce inwestora. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie przede wszystkim z przyczyn natury formalnej, które to uchybienie dobitnie akcentował skarżący, zarówno w odwołaniu od decyzji organu I instancji jak i w skardze skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego na decyzję Wojewody [...]. W badanej sprawie mamy do czynienia z kontrolą legalności aktów administracyjnych wydanych w ramach postępowania o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia [...].07.2001 r. nr [...] stanowiącej o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu pozwolenia na budowę dla inwestycji p.n. "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wg projekt W – 0115, zbiornika na ścieki oraz przyłączy: wodociągowego, kanalizacyjnego, energetycznego, napowietrznego" na terenie obejmującym nieruchomość oznaczoną jako dz.nr 395/1 w W. Zgodnie z art. 147 K.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. W przypadkach zaś gdy z żądaniem wznowienia postępowania wystąpił podmiot nie będący stroną wydaje się decyzję o odmowie wznowienia postępowania /art. 149 § 3 K.p.a./. W sytuacji gdy dochodzi do wznowienia postępowania, to wyrazem tego jest postanowienie o jego wznowieniu, które jest aktem procesowym, nie rozstrzygającym sprawy, a jedynie otwierającym to postępowanie. Ono właśnie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia i do rozstrzygnięcia o istocie sprawy /art. 149 § 2 K.p.a./. W jego wyniku zgodnie z art. 151 § 1 K.p.a. organ wydaje decyzję bądź to o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej w razie braku podstaw do jej uchylenia /art. 145 § 1 K.p.a. w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a./, bądź decyzję uchylającą decyzję dotychczasową, gdy takie podstawy istnieją /art. 145 § 1 K.p.a./ i rozstrzygającą o istocie sprawy /art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a./. Powołany przepis prawa nie przewiduje natomiast możliwości umorzenia postępowania wznowieniowego, bez cofnięcia żądania, tylko dlatego że z żądaniem wystąpił podmiot nie będący stroną postępowania, czy też gdy wydana uprzednio decyzja jest zgodna z prawem. Umorzenie postępowania może bowiem mieć miejsce stosownie do zapisu zawartego w art. 105 § 1 K.p.a. wówczas gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, chyba że zachodzą przesłanki określone w art. 105 § 2 /żądanie strony/. Z tą ostatnią sytuacją w badanej sprawie nie mamy do czynienia, a zatem brak było podstaw do umorzenia postępowania. Umorzenie postępowania w takim wypadku skutkuje tym, że w dalszym ciągu pozostaje nie załatwionym wniosek strony dotyczący właśnie wznowienia postępowania. Podobne stanowisko zaprezentował już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3.11.1998 r. sygn. akt I SA 782/97 /Lex nr 44533/. Może się jednak zdarzyć, tak jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie, że dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania ujawni się jako sporna problematyka statusu podmiotu na żądanie którego postępowanie zostało już wznowione. Nie niweczy to jednak już wszczętego postępowania, nawet w przypadku gdyby w grę wchodziła uprzednio dokonana wadliwa ocena tej kwestii ze strony organu. W takiej sytuacji gdyby okazało się, że żądanie pochodziło od podmiotu nie będącego stroną, to konsekwentnie zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. należało odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej, gdyż brak jest podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 K.p.a.. Ustalenie zatem, że żądanie wznowienia postępowania pochodzi od podmiotu nie mającego przymiotu strony, nie uzasadnia umorzenia postępowania wznowieniowego, albowiem w takiej sytuacji brak jest podstaw do stwierdzenia, że stało się ono bezprzedmiotowe. Wszak stanowiłoby to o braku rozpoznania żądania dotyczącego wznowienia postępowania, co jest nie tylko nie do przyjęcia, ale wręcz niedopuszczalne z punktu widzenia obowiązującego porządku prawnego. Tak również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14.01.1998 r. sygn.akt I SA 782/97 /Lex nr 44533/. Jeżeli zaś tak, to w pełni uprawniona jest konstatacja, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia ich uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.Ust. Nr 153 poz. 1270/, zwanej dalej w skrócie p.s.a., przy uwzględnieniu zapisu zawartego w art. 135 p.s.a. i w zw. z a 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.Ust. Nr 153 poz. 1271 z późn. zm./. Innym natomiast zagadnieniem pozostaje kwestia, czy w okolicznościach sprawy skarżącemu przysługuje w niej status strony i ocena tej problematyki na tym etapie postępowania przez Sąd byłaby co najmniej przedwczesna. Nie mniej jednak właśnie w tym miejscu podkreślić należy, iż na uwzględnienie zasługuje kolejny natury procesowej zarzut podniesiony przez skarżącego dotyczący naruszenia art. 10 K.p.a. Stosownie bowiem do wyrażonej w niej zasady w ramach postępowania administracyjnego, a do tej kategorii zaliczyć należy również postępowanie wznowieniowe stronie należy umożliwić czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, czemu w ramach badanej sprawy nie uczyniono zadość i co niewątpliwie mogło również mieć wpływ na wynik sprawy. Orzeczenie o kosztach postępowania sądowego znajduje swoje uzasadnienie w art. 200 p.s.a.