SA/Rz 2844/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marian Ekiert Sędziowie NSA Maria Zarębska-Kobak AWSA Jolanta Ewa Wojtyna /spr./ Protokolant po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi B. H., G. K. i B. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2001 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. oddala skargę B. L.; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących B. H. i G. K. kwoty po 10 zł /słownie: dziesięć złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. SA/Rz 2844/01 U z a s a d n i e n i e Burmistrz Miasta J. decyzją [...] z dnia [...] sierpnia 2001 roku, po ponownym rozpatrzeniu wniosku Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych Oddziału [...] ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na przebudowie istniejącego skrzyżowania dróg krajowych nr 28 i 73 w J., zlokalizowanego na terenie dziełek oznaczonych nr ewid. 38/4,155 i 2640/2 oraz budowie infrastruktury technicznej związanej z funkcjonowaniem tego skrzyżowania. Podstawę prawną decyzji stanowią: Art. 1 ust. 2, art. 39 ust. 1, art. 40 ust. 1, 3 i 4 pkt 2, art. 42 i 46 ustawy z 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym, art. 104 k.p.a., oraz ustalenia Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta J. uchwalonego przez Radę Miejską uchwałą nr [...] z 24 września 1991 roku opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] nr 20 poz. 166 z 6 grudnia 1991 roku oraz uzgodnienia z Powiatowym Inspektorem Sanitarnym i Starostą. Warunki wynikające z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są następujące: - zgodnie z w/w planem działka oznaczona nr ewid. 38/4 leży w kompleksie terenów oznaczonych symbolem 03Zt2/2 – projektowane podniesienie kategorii ulicy S. na Z2/2. Minimalna szerokość w liniach rozgraniczających 40 m. Dwie jezdnie po 7 m z pasem rozdziału zieleni 4-5 m. Minimalna odległość linii zabudowy od krawężnika jezdni 40 m., - działka oznaczona nr ewid. 155 leży w kompleksie terenów oznaczonych symbolem 025Z2/1 – ulica, minimalna szerokość w liniach rozgraniczających 20 m, minimalna odległość linii zabudowy od krawężnika jezdni 30 m Szerokość jezdni 7 m, - działka oznaczona nr ewid. 2460/2 leży w kompleksie terenów oznaczonych symbolem 02Zt2/2 – projektowane podniesienie kategorii ulicy A. i B. Minimalna szerokość w liniach rozgraniczających 40 m. Dwie jezdnie po 7 m z pasem rozdziału zieleni 4-5 m. Linia minimalna zabudowy od krawężnika jezdni 40 m. Termin ważności decyzji przypada na dzień 31 grudnia 2004 roku. Odwołanie od decyzji wniosły B. H., G. K. i B. L., wnosząc o uznanie ich za strony postępowania, bowiem mieszkając na terenie przyległym bezpośrednio do przedmiotowego skrzyżowania, narażone są na negatywne skutki związane z jego eksploatacją. Decyzją [...] z dnia [...].10.2001 Samorządowe Kolegium Odwoławcze umorzyło postępowanie odwoławcze w stosunku do B. H. i G. K. Podstawę prawną decyzji stanowią przepis art. 17 pkt 1, art. 105 § 1 i art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że stosownie do przepisu art. 28 k.p.a. stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Oznacza to, że stroną postępowania może być osoba, której interes prawny opiera się na przepisach prawa materialnego. Natomiast zgodnie z przepisem art. 105 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego występuje wtedy, gdy wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu w/w przepisu art. 28 k.p.a. Materialnoprawną podstawą decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu są przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku. Istotą takiej decyzji jest konkretyzacja postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez ustalenie w sposób wiążący, na danym terenie rodzaju inwestycji. Taka decyzja wkracza w sferę praw i obowiązków właściciela nieruchomości objętej inwestycją, ale może również wkraczać w tę sferę w stosunku do właścicieli działek sąsiednich. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie wskazuje, że B. H. i G. K. są współwłaścicielkami działki nr 131, która nie leży w granicach terenu objętego wnioskiem, ani też nie przylega do niego. Biorąc to pod uwagę organ uznał, że osobom tym nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., dlatego nie posiadają legitymacji do uczestniczenia w tym postępowaniu, ani do złożenia odwołania. Odnośnie natomiast B. L. brała ona udział w postępowaniu przed organem I instancji, a odwołanie od tej decyzji wniesione wraz z J. L. jest przedmiotem odrębnego postępowania. Skargę do NSA na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosły: B. H., G. K. i B. L., zarzucając: 1/ jako współwłaścicielki działki 131 położonej przy ul. K. w dniu 23.08.2001 wniosły pismo do Burmistrza Miasta żądając uznania ich za strony postępowania. Zostało ono potraktowane jako odwołanie od decyzji. Zatem sprawa uznania ich za strony postępowania powinna być rozpatrzona i zakończona decyzją organu I instancji z możliwością odwołania się od niej. W rzeczywistości Kolegium rozpatrzyło ich sprawę w I instancji, 2/ zgłaszają uwagi i zastrzeżenia w przedmiocie dowolnego wyznaczenia przez wnioskodawcę granic inwestycji. MPOZP wyznacza teren zamierzenia inwestycyjnego i oznacza go symbolami 03Zt2/2, 025Z2/1, I 02Zt2/2. Tylko taki wyznaczony w uchwale teren powinien być przedmiotem opracowania w obszarze tym są działki 38/4,155 i 2640/2, które są przedmiotem opracowania, a działka 131 nie jest nim objęta. Ta sytuacja powoduje nieporozumienia w środowisku, 3/ za uznaniem ich za strony postępowania przemawia też fakt, że od 60 lat zamieszkują w pobliżu przedmiotowego miejsca, co naraża je na negatywne skutki związane z eksploatacją skrzyżowania, w wyniku przebudowy ulicy na przestrzeni lat, ich dom znalazł się poniżej drogi, Końcowo dodają, że liczą na korzystna ofertę ze strony Zarządu Miasta w sprawie ewentualnego wykupu lub zamiany ich nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 17 grudnia 2004 roku pełnomocnik B. L. złożył do akt sprawy pismo Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych z dnia 14 lutego 2003 roku i kserokopię uchwały Rady Miasta z 1 grudnia 2003 roku na dowód, że działka skarżących znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie przebiegu drogi krajowej i planowanego skrzyżowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do przepisu art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153 poz. 1271 ze zm./ sprawy, w których skargi zostały wniesione przed dniem 1 stycznia 2004 roku do Naczelnego Sądu Administracyjnego i postępowanie nie zostało zakończone /a do takich należy niniejsza sprawa/ podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sady administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dokonując w ramach postępowania sądowo – administracyjnego kontroli zaskarżonego aktu, Sąd bada jego zgodność z przepisami prawa materialnego i przepisami postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. W związku z tym, usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy jej wydawaniu organy naruszyły prawo. Przedmiotem postępowania sądowo administracyjnego jest w niniejszej sprawie dopuszczenie do postępowania w charakterze strony B. H. i G. K. Osoby te w piśmie z dnia 23 sierpnia 2001 roku, potraktowanym przez organ odwoławczy jako odwołanie od decyzji Burmistrza Miasta z dnia [...] sierpnia 2001 roku, wniosły o uznanie ich za strony postępowania, uzasadniając swoje stanowisko negatywnym oddziaływaniem na środowisko inwestycji, której decyzja dotyczy, usytuowanej w pobliżu miejsca ich zamieszkania. Organ odwoławczy rozpatrując to odwołanie wskazał na przepis art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Organ wskazał też, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wkracza, w rozumieniu w/w przepisu w sferę praw i obowiązków właściciela /użytkownika wieczystego/ nieruchomości objętej inwestycją oraz nieruchomości sąsiednich. W ocenie organu, materiał dowodowy zgromadzony w sprawie wskazuje, że teren objęty wnioskiem nie obejmuje nieruchomości odwołujących, a również nie sąsiaduje z nią. W związku z tym organ uznał, że B. H. i G. K. nie przysługuje przymiot strony, co w konsekwencji oznacza, że nie posiadają ona również legitymacji do uczestniczenia w tym postępowaniu i do złożenia odwołania od decyzji. Należy w tym miejscu podnieść, że skarżące podniosły dodatkowo zarzut zamieszkania na terenie bezpośrednio przyległym do przedmiotowego skrzyżowania, wskazując na uciążliwość inwestycji i narażenie na wszystkie negatywne skutki związane z jego eksploatacją. Stwierdzić należy, że Rozporządzenie Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 roku w sprawie określenia inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko, w § 2 wymienia inwestycje mogące pogorszyć jego stan. W pkt 8 tego przepisu wymienia inwestycje infrastrukturalne, którymi są m. in. wymienione pod literą "l" drogi krajowe. Akta administracyjne wskazują, że przedmiotem decyzji organu I instancji jest przebudowa skrzyżowania dróg krajowych nr 28 i 73 w J. Zaliczenie przedmiotowej inwestycji do kategorii mogących pogorszyć stan środowiska wymagało uzgodnienia jej ze Starostą i Powiatowym Inspektorem Sanitarnym oraz opracowania "oceny oddziaływania na środowisko". Takie wymogi wynikają z przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 7 lipca 1994 roku i zostały w sprawie spełnione, niemniej organ nie ustosunkował się do zarzutu odwołujących dotyczącego negatywnego oddziaływania inwestycji poza teren wyznaczony pod inwestycję. Jeżeli należy ona do kategorii inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska, to nie można wykluczyć, że oddziaływanie jej nie ogranicza się tylko działek bezpośrednio przeznaczonych pod inwestycję i przyległych do nich, ale może też obejmować szerszy teren. Należało zatem rozważyć, czy inwestycja może mieć ujemny wpływ na warunki bytowe odwołujących, tak pod względem zanieczyszczenia powietrza, hałasu, czy też innych zagrożeń. Należy też dodać, że działki położone w pobliżu przedmiotowego skrzyżowania, m. in. nr 131, stanowiąca współwłasność skarżących, objęte są obecnie zmianą w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego, uchwaloną przez Radę Miejską w dniu 1 grudnia 2003 roku, a teren oznaczony symbolem UC przeznaczony jest na usługi komercyjne. Zasady postępowania administracyjnego zawarte w przepisach art. 7, 10 i 77 k.p.a. zobowiązują organy administracji państwowej do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli /art. 7 k.p.a./. Organy te są też obowiązane zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań /art. 10 k.p.a./ Skoro więc skarżące domagają się dopuszczenia ich do udziału w sprawie, przedstawiając na poparcie swoich zarzutów argumenty, obowiązkiem organu było odniesienie się do nich, dokonując również w tym aspekcie oceny zgromadzonego materiału dowodowego /art. 77 k.p.a./. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ ustali, czy oddziaływanie przedmiotowej inwestycji wykracza poza zakres działki inwestora, w szczególności, czy jej ewentualna uciążliwość sięga do nieruchomości o nr 131, stanowiącej współwłasność skarżących. Tak poczynione ustalenia pozwolą na dokonanie oceny, czy skarżące B. H. i G. K. mają interes prawny, by uczestniczyć w postępowaniu administracyjnym na prawach strony. Uchylając zaskarżoną decyzję z wymienionych powodów, Sąd jednocześnie oddalił skargę B. L., bowiem skarżąca ma przymiot strony w sprawie toczącej się przed tut. Sądem do sygn. SA/Rz 2843/01, dotyczącej tej samej inwestycji, objętej tą samą decyzją Burmistrza Gminy. W sprawie tej B. L., wraz mężem J. L. wywodzą swoje prawo do uczestniczenia w sprawie w charakterze stron z faktu, ze na terenie objętym planowaną inwestycją są właścicielami lokalu użytkowego. Sąd uznał w tej sytuacji, że B. L. nie ma interesu prawnego do uczestniczenia w przedmiotowym postępowaniu. Gdyby w ponownym postępowaniu organ uznał, że skarżącym należy przyznać przymiot strony zaistniała by sytuacja, że B. L. występowała by w zakresie tej samej rozpoznawanej sprawy, z dwóch powodów w charakterze strony, co jest niedopuszczalne. Gdyby z kolei organ uznał, że skarżące nie są stronami postępowania, to sytuacja B. L. nie ulegnie zmianie, bowiem wzięła ona udział w postępowaniu, wnosząc odwołanie od decyzji organu I instancji i skargę do NSA od decyzji organu II instancji. Sąd z urzędu zauważa, że sprawa niniejsza winna być rozpatrywana łącznie ze sprawą SA/Rz 2843/01. Wskazując na powyższe Sąd uznał skargę B. H. i G K. za uzasadnioną i uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie przepisu art. 145 § 1 ust 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z 2002 r./, o kosztach orzekając na podstawie przepisu art. 200 tej ustawy, a w stosunku do B. L., z przyczyn wskazanych wyżej – skargę oddalił stosownie do przepisu art. 151 wymienionej ustawy.