SA/Rz 2873/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Ryszard Bryk /spr./ asesor WSA Magdalena Józefczyk Protokolant ref. stażysta Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi S. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2001 r. Nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].02.2000 r., Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku nie może być wykonana. SA/Rz 2873/01 U Z A S A D N I E N I E Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].02.2000 r., Nr [...] wydaną na podstawie art. 40 i 54 ustawy z dnia 24.10.1974 r. – Prawo budowlane /Dz. U. Nr 38, poz. 229/ w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7.07.1994 r. – Prawo budowlane /Dz. U. Nr 89, poz. 414 z późn. zm./ nakazał S. B. wykonać określone w tej decyzji roboty budowlane w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami samowolnie wybudowanego garażu położonego na działce ewidencyjnej nr 940 przy ul. B. w J. w terminie do dnia 30.12.2000 r. Wskazany organ po przeprowadzeniu dowodu z oględzin garażu /1.09.1998 r./ ustalił, że garaż ma wymiary 3,10 x 5,0 m, a jego konstrukcja jest następująca: - konstrukcja ścian – szkielet stalowy, - konstrukcja dachu – stalowa, - obudowa ścian z desek, - dach – deski przykryte papą. Garaż umiejscowiony jest w narożu działki nr 940, a dwie ściany tego garażu znajdują się z granicy z sąsiednimi działkami. Dach garażu jest dwuspadowy, a wody opadowe z jednej połaci dachu odprowadzane są na działkę sąsiednią. Przedmiotowy garaż zlokalizowany jest na działce budowlanej, w terenie zabudowanym budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi oraz obiektami towarzyszącymi. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek M. B. Wymieniona zamieszkuje w J. przy ul. B. od dnia 7.10.1992 i wówczas istniał już przedmiotowy garaż. W toku postępowania administracyjnego Kierownik Urzędu Rejonowego w J. postanowieniem z dnia [...].09.1998 r. zobowiązał S. B. do przedłożenia szeregu dokumentów i opracowań w celu ewentualnej legalizacji samowoli budowlanej. Inwestor spełnił nałożony nań obowiązek. Z przedłożonej dokumentacji budowlanej wynika, że należy w istniejącym garażu wykonać pewne roboty budowlane w celu przystosowania obiektu do stanu zgodnego z przepisami. Między innymi należy wykonać dach o spadku w kierunku działki inwestora, aby wody opadowe z dachu odprowadzane były na jego działkę oraz wykonać niepalną obudowę ścian z blach stalowej fałdowej. Odnośnie powołanej podstawy prawnej decyzji wyjaśnił, że skoro obiekt budowlany został wybudowany przez 1.01.1995 r., zatem zgodnie z art. 103 ust. 2 prawa budowlanego z 1994 r. do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, czyli przepisy prawa budowlanego z 1974 r. Przytoczył treść art. 37 ust. 1 i art. 40 prawa budowlanego z 1974 r. i stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniały przesłanki implikujące rozbiórkę obiektu, zatem zastosowanie art. 40 w/w prawa było uzasadnione. Na skutek odwołania E. B., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].03.2000 r., [...] uchylił powyższą decyzję organu I instancji z dnia [...].02.2000 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Rozstrzygnięcie wydał na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. W motywach decyzji stwierdził, że obiekt budowlany wybudowany przed 1995 r. może być legalizowany jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 prawa budowlanego z 1974 r. W rozpatrywanej sprawie stan techniczny garażu wskazuje na niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia ze względu na naruszenie przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki /Dz. U. Nr 17, poz. 62 z 1980 r./. Projekt budowlany opracowany przez W. C. przewiduje wykonanie robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę, co wyklucza możliwość doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami. W takiej sytuacji organ I instancji nie mógł na podstawie art. 40 i 54 prawa budowlanego z 1974 r. nakazać wykonanie robót wymagających pozwolenia lub zgłoszenia właściwemu organowi. Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi S. B., wyrokiem z dnia 6.06.2001 r., sygn. akt SA/Rz 571/00 uchylił decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].03.2000 r. Sąd dopatrzył się m. innymi naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...].11.2001 r., Nr [...] /przedmiot obecnej skargi/ uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].02.2000 r., Nr [...] i nakazał S. B. dokonać rozbiórki garażu zlokalizowanego na działce nr 940 w J. przy ul. B. Powołaną decyzję wydał na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy prawo budowlane z 1974 r. /Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm./. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ przytoczył, że w dniu 30.10.2001 r. przeprowadził rozprawę administracyjną i podczas rozprawy stwierdzono, że przedmiotowy garaż jest w takim samym stanie jak przed wydaniem decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].02.2000 r. W porównaniu do opisu garażu przez organ I instancji, organ odwoławczy uzupełnił ten opis i dodał, że garaż posadowiony jest na podmurówce, obiekt nie ma rynien i rur spustowych. Zlokalizowany jest w narożu działki nr 940 i w odległości od ogrodzenia z działką nr 939 – 20 cm, a od ogrodzenia z działką nr 941/4 – 10 cm. Natomiast odległość garażu do budynku mieszkalnego drewnianego usytuowanego na działce 941/4 – wynosi 5,60 m. Odległość garażu od pozostałych budynków mieszkalnych na działkach sąsiednich wynosi ponad 15 m. Autor dokumentacji budowlanej /W. C./ podał, że istnieje możliwość doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, a konkretnie z przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14.12.1994 r. /Dz. U. z 1995 r., Nr 10, poz. 46/. Przepisy tego rozporządzenia nie mają zastosowania do obiektu wybudowanego samowolnie przez 1.01.1995 r. Do takich obiektów stosuje się przepisy rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3.07.1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki /Dz. U. Nr 17, poz. 62 z późn. zm./. Przepis § 156 ust. 2 rozporządzenia z 1980 r. podaje odległości jakie powinny dzielić garaże dla samochodów osobowych od budynków sąsiednich na terenach zabudowy jednorodzinnej, liczone od ścian garaży nie mających otworów okiennych lub drzwiowych. Dla rozpatrywanego przypadku w obecnym stanie faktycznym odległość garażu od najbliżej zlokalizowanego budynku powinna wynosić 15 m, natomiast odległość od drewnianego budynku mieszkalnego położonego na działce nr 941/4 wynosi 5,60 m. Wykonanie robót budowlanych wykazanych w przedłożonym przez inwestora opracowaniu nie wyeliminuje kolizji z przepisami prawa, bowiem rozporządzenie dla garaży z materiałów niepalnych podaje minimalną odległość od budynków sąsiednich 10 m, co przekracza obecną odległość od najbliżej zlokalizowanego budynku o 4,40 m. Okoliczność, że budynek mieszkalny znajdujący się na działce nr 941/1 nie jest użytkowany od 1995 r. /tak stwierdził inwestor/, nie jest równoznaczne z przeznaczeniem tego obiektu przez jego właściciela do rozbiórki. Przedstawione fakty wskazują, że nie ma możliwości zalegalizowania istniejącej samowoli. W skardze wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego /wpłynęła do Sądu w dniu 13.12.2001 r./ skarżący S. B. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i tytułem wprowadzenia przytoczył, że garaż wybudował przy końcu 1979 r., a może na początku 1980 r., który usytuowany jest w narożu jego działki nr 940 przy ulicy B. w J. Konstrukcja garażu jest stalowa, ściany i dach są z desek, dach pokryty jest papą. Garaż nikomu nie przeszkadzał, nie przeszkadzał też początkowo M. B., która w 1992 r. zamieszkała w budynku nr 26, położonym na sąsiedniej działce nr 939 przy ul. B. w J. Następnie opisał przebieg dotychczasowego postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Zarzucił, że powołanie się organu odwoławczego na przepisy rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3.07.1980 r. jest błędne, gdyż przepisy te zaczęły obowiązywać od 1.01.1981 r., a wtedy garaż już istniał. W okresie budowy garażu obowiązywało zarządzenie nr 130 i wedle tego zarządzenia garaże z materiałów niepalnych /mające maximum 6 boksów/ na terenach budownictwa jednorodzinnego mogły być budowane w granicy działki, w odległości dowolnej od budynków zlokalizowanych na tej samej działce. Od budynków na działkach sąsiednich odległości te powinny wynosić co najmniej: 1/ 3 m – jeżeli garaż zwrócony jest do sąsiedniego budynku ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych, 2/ 8 m – jeżeli wyjazdy /wrota/ z garażu skierowane są na ścianę sąsiedniego budynku posiadającą otwory, 3/ 10 m – w przypadkach nie wymienionych w pkt 1 i 2. W tym przypadku odległości budynku na sąsiedniej działce od ścian bez otworów jego garażu wynosi 5,60 m. Ściana garażu z bramą nie jest skierowana na budynek mieszkalny stojący na sąsiedniej działce. Budynek mieszkalny na działce sąsiedniej nie jest użytkowany i wymaga kapitalnego remontu. Właściciele tego budynku wybudowali obok nowy murowany budynek i nim mieszkają. Przypuszczalnie ten drewniany budynek w najbliższym czasie zostanie rozebrany. Odpowiadając na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wyjaśnić, iż z dniem 1.01.2004 r. zostały zniesione ośrodki zamiejscowe Naczelnego Sądu Administracyjnego, a w ich miejsce utworzono wojewódzkie sądy administracyjne, które orzekają w pierwszej instancji /art. 85 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm., nazwanej niżej przepisami wprowadzającymi oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych Dz. U. Nr 153, poz. 1269/. Art. 97 § 1 przepisów wprowadzających stanowi, że sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1.01.2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270/, nazwanej niżej skrótem p.s.a. Powołany przepis odnosi się więc do przedmiotowej sprawy. Przechodząc do istoty sprawy należy uwypuklić fakt, że przedmiotowy garaż został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę przed 1.01.1995 r. i jest to fakt niesporny. Takiej sytuacji organ odwoławczy mając na uwadze treść art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7.07.1994 r. – Prawo budowlane /tekst jednolity Dz. U. z 2000, Nr 106, poz. 1126 z późn. zm./, trafnie przyjął, iż do przedmiotowej sprawy mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24.10.1974 r. – Prawo budowlane /Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm./, cytowanej niżej jako prawo budowlane z 1974 r. Art. 37 ust. 1 prawa budowlanego z 1974 r. stanowi, że obiekty budowlane lub ich części będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy rejonowy organ rządowej administracji ogólnej stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1/ znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę lub 2/ powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Organ odwoławczy nakazał rozbiórkę garażu na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego z 1974 r., bowiem usytuowanie tego garażu w stosunku do budynku mieszkalnego drewnianego na działce sąsiedniej koliduje z treścią § 156 ust. 2 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3.07.1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki /Dz. U. Nr 17, poz. 62 z późn. zm./ i z tego powodu nie ma możliwości zalegalizowania popełnionej samowoli budowlanej. Organ odwoławczy jednakże nie zwrócił uwagi na tekst art. 37 ust. 1 prawa budowlanego z 1974 r., w którym zamieszczony jest zwrot cytuję: "wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy". Pod rządem prawa budowlanego z 1974 r. obowiązywały dwa akty prawne dotyczące warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane, a mianowicie: 1/ rozporządzenie Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 11.06.1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego /Dz. U. Nr 26, poz. 157/ i wydane na jego podstawie zarządzenie o takim samym tytule /Dziennik Urzędowy Budownictwa Nr 10, poz. 44 z późn. zm./. wskazane akty prawne obowiązywały do dnia 1.01.1981 r., co wynika z § 285 pkt 1 i 2 i § 286 powołanego już rozporządzenia z dnia 3.07.1980 r. 2/ rozporządzenie z dnia 3.07.1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki /obowiązywało od 1.01.1981 r. do dnia 1.04.1995 r. /art. 107 ust. 1 prawa budowlanego z 1994 r./. Skoro art. 37 ust. 1 prawa budowlanego z 1974 r. nakazywał stosować przepisy m. innymi o warunkach technicznych jakie obowiązywały w okresie budowy obiektu, zatem na organie odwoławczym, który w przedmiotowej sprawie wydał decyzję reformatoryjną spoczywał obowiązek /art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 140 K.p.a./ ustalenia w jakim czasie garaż był budowany. W protokole z przesłuchania S. B. /skarżącego/ z dnia 21.08.1998 r. zanotowano jego wypowiedź o treści: "Garaż usytuowany przy granicy działki sąsiedniej nr ewid. Gr. 939 istnieje od 18 lat" /K. 4 akt administracyjnych/. Biorąc pod uwagę datę wypowiedzi skarżącego /21.08.1998 r./ wynika, że budowę garażu zakończył w roku 1980 i wówczas obowiązywało określone wcześniej zarządzenie Nr 130. Taką samą wypowiedź złożył w toku oględzin obiektu w dniu 1.09.1998 r. /protokół z oględzin z dnia 1.09.1998 r. – K. 6 akt administracyjnych/. Poza wypowiedzią skarżącego na ten temat, organy nie zajmowały się kwestią czy garaż został wybudowany przed, czy po 1.01.1981 r. Stosownie do art. 86 K.p.a. przesłuchanie strony jest dowodem w sprawie, przeto organ odwoławczy zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. powinien w uzasadnieniu decyzji podać z jakich przyczyn nie dał wiary wyjaśnieniom skarżącego z dnia 21.08.1998 r. dotyczących daty zakończenia budowy garażu. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na ten temat nie wypowiedział się, przeto zachodzi sprzeczność pomiędzy ustaleniami faktycznymi tego organu, a wyjaśnieniami skarżącego w zakresie zakończenia budowy garażu. Powyższy organ stosując przepisy o warunkach technicznych z dnia 3.07.1980 r., tym samym przyjął, iż budowa garażu była zakończona po 1.01.1981 r., na co nie ma żadnych dowodów, przeciwnie istnieje dowód przeciwstawny w postaci wyjaśnień skarżącego. Oznacza to, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem w/w przepisów postępowania oraz art. 37 ust. 1 prawa budowlanego z 1974 r. Organ I instancji, wydając decyzję z dnia [...].02.2000 r., Nr [...] również nie zajmował się kwestią dotyczącą daty zakończenia budowy garażu /przed czy po 1.01.1981 r./, zatem przedwcześnie uznał, iż nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego z 1974 r. W aktach sprawy administracyjnej znajduje się wyciąg z tekstu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i część graficzna planu /K. 7 i 8/, ale nie podano daty uchwalenia planu, przeto nie wiadomo czy plan ten obowiązywał w okresie budowy garażu, co ma także istotne znaczenie w związku z treścią art. 37 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego z 1974 r. Trzeba też nadmienić, iż Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku kasacyjnego z dnia 6.06.2001 r., sygn. akt SA/Rz 571/00 /K. 27 akt administracyjnych/, nie wskazał konkretnej oceny prawnej, w szczególności nie wypowiedział się jakie przepisy techniczne powinny być stosowane /zarządzenie Nr 130, czy też rozporządzenie z 3.07.1980 r./. Z przedstawionych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera a i c, art. 135 i art. 152 p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 przepisów wprowadzających, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Z art. 209 p.s.a. wynika, że wniosek strony o zwrot kosztów, sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę, czyli orzeka o kosztach na wniosek strony. Jeżeli strona najpóźniej przed zamknięciem rozprawy bezpośrednio poprzedzającej wydanie orzeczenia nie zgłosił wniosku o przyznanie należnych kosztów, to wówczas traci uprawnienie do żądania zwrotu kosztów /art. 210 § 1 p.s.a./. Oznacza to, że jeżeli strona wniosku takiego nie złoży, to wówczas Sąd nie zamieszcza w wyroku orzeczenia o kosztach sądowych. Skarżący w pisemnej skardze nie zamieścił wniosku o przyznanie mu zwrotu kosztów. Pomimo prawidłowego zawiadomienia o terminie rozprawy, nie zgłosił się na rozprawę sądową /19.05.2004 r./, wobec czego Sąd nie miał możliwości pouczenia skarżącego o skutkach niezgłoszenia wniosku o przyznanie kosztów. Stosownie do art. 140 § 1 p.s.a., stronie działającej bez adwokata lub radcy prawnego, obecnej przy ogłoszeniu wyroku, przewodniczący udziela wskazówek co do sposobu i terminu wniesienia środka odwoławczego. Zdaniem Sądu in merito przepis ten należy odpowiednio stosować do pouczenia o skutkach niezgłoszenia wniosku o przyznanie kosztów, czyli nie ma obowiązku pisemnego pouczenia strony, która pomimo prawidłowego zawiadomienia nie zgłosiła się na rozprawę sądową. Warto też przytoczyć, że art. 97 § 2 przepisów wprowadzających tyczy się wyłącznie wysokości wpisów sądowych i wysokości innych kosztów sądowych /np. kosztów adwokackich/, czyli nie dotyczy zasad zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy należy uwzględnić n/w wskazówki: - uzupełnić postępowanie wyjaśniające w ustalenia daty zakończenia budowy garażu /przed, czy po 1.01.1981 r./, - ustalić jaki plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego obowiązywał w okresie budowy garażu /podać numer i datę uchwały zatwierdzającej projekt planu/, przytoczyć jego ustalenia dotyczące terenu, na którym położony jest garaż i dołączyć do akt wyciąg z tekstu planu i rysunek z uwidocznieniem działki, na której stoi garaż, - w zależności od poczynionych ustaleń organy ocenią jakie przepisy techniczne powinny być stosowane /zarządzenia Nr 130, czy rozporządzenia z 3.07.1980 r./ oraz czy zachodzą podstawy do stosowania lub wykluczenia przesłanek z art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 prawa budowlanego z 1974 roku, - w zależności od rozstrzygnięcia wskazanej alternatywy podejmą odpowiednie dalsze czynności i wydadzą decyzję odpowiadającą ustaleniom faktycznym i stanowi prawnemu.