SA/Rz 2880/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia deleg. NSA Ludwik Żukowski /spr./ Sędzia NSA Ryszard Bryk Asesor WSA Joanna Zdrzałka Protokolant ref. stażysta Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. L. na decyzję wydaną z upoważnienia Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] listopada 2001 r. Nr [...] w przedmiocie uprawnień kombatanckich I Stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] lipca 2001 Nr [...], wydanej z upoważnienia Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych. II Zasądza od Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych kwotę 10 /dziesięć/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym na rzecz skarżącej M. L. SA/Rz 2880/01 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] lipca 2001r. ([...]), wydaną z upoważnienia Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w pkt 1 na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 157 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 158 § 1 k.p.a. stwierdzono nieważność decyzji wydanej z upoważnienia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej (zaświadczenia) z dnia [...] grudnia 1991 r. o przyznaniu M. L. uprawnień należnych wdowie po kombatancie T. L., który uzyskał je z tytułu walki zbrojnej o utrwalenie władzy ludowej; w pkt 2 tejże decyzji na podstawie art. 22 ust. 2 i art. 20 ust. 3 w zw. z art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz.U. z 1997 r. Nr 142, poz. 950 zpóźn. zm.) odmówiono M. L. uprawnień przysługujących wdowie po kombatancie. Rozstrzygnięcie uzasadniono następująco: dnia 12 października 2000 r. wszczęte zostało postępowanie w przedmiocie posiadanych przez M. L. uprawnień przysługujących wdowie po kombatancie, które uzyskała ona na podstawie wydanego z upoważnienia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej zaświadczenia z dnia 11 grudnia 1991 r. Ponieważ na podstawie tegoż zaświadczenia M. L. korzystała ze szczególnych uprawnień wdowy po kombatancie to temu właśnie zaświadczeniu należało przypisać wywołanie takich samych skutków prawnych jak decyzji administracyjnej orzekającej w tej sprawie. Zaświadczenie, o jakim mowa, można zatem było uznać za ułomną decyzję administracyjną. W toku postępowania ustalono, że decyzja wydana z upoważnienia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej nosiła datę [...] grudnia 1991 r. W myśl art. 32 ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego w pierwotnym brzmieniu tj. wedle tekstu ogłoszonego w Dz.U. z 1991 r. Nr 17, poz.75 (w uzasadnieniu powołano się enigmatycznie na ustawę bez jej bliższego określenia) do czasu zorganizowania Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych jego kompetencje miał wykonywać Minister Pracy i Polityki Socjalnej. Urząd do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych powołano na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 czerwca 1991r. w sprawie szczegółowego zakresu działania i organizacji Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych (Dz. U. nr 58, poz. 24). W tym stanie rzeczy Kierownik Urzędu stwierdził, że istnieje przesłanka uzasadniająca wszczęcie postępowania z przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. tzn. wydania decyzji przez organ niewłaściwy rzeczowo. W myśl art.22 ust. 1 powołanej wcześniej ustawy o spełnieniu warunków, o których mowa w art. 21 tejże ustawy orzeka Kierownik Urzędu lub osoby przez niego upoważnione na podstawie wniosku osoby zainteresowanej. Stwierdzić zatem należało, że decyzja z dnia [...] grudnia 1991 r. wydana została przez organ niewłaściwy rzeczowo, były zatem podstawy do stwierdzenia jej nieważności zgodnie z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.; tak też orzeczono w pkt 1 decyzji. Dalej stwierdzono, iż M. L. ubiegała się o przyznanie uprawnień wdowy po kombatancie. W trakcie postępowania ustalono, że mąż M. L. - T. L. uzyskał uprawnienia kombatanckie wyłącznie z tytułu udziału w walkach o utrwalenie władzy ludowej podczas służby w organach Milicji Obywatelskiej. Nie prowadził żadnej działalności kombatanckiej, ani równorzędnej z nią. Zatem na podstawie art. 25 ust. 2 pkt 2 cyt. wcześniej ustawy należało pozbawić uprawnień kombatanckich osoby, które na mocy dotychczasowych przepisów uzyskały uprawnienia wyłącznie z tytułu działalności w charakterze uczestników walk o ustanowienie i utrwalenie władzy ludowej w latach 1944-1956. Ponieważ uprawnienia wdowy po kombatancie nie mają charakteru samoistnego lecz pochodny i są bezpośrednio związane z istnieniem uprawnień przysługujących samemu kombatantowi orzeczono w pkt 2 opisywanej decyzji o odmowie przyznania M. L. uprawnień przysługujących wdowie po kombatancie. Od opisanej decyzji z dnia 9 lipca 2001 r. M. L. złożyła w trybie art. 127 § 3 k.p.a. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu swego wniosku starała się wykazać brak merytorycznej poprawności kwestionowanej decyzji. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy decyzją z dnia [...] listopada 2001r. ([...]), wydaną z upoważnienia Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych utrzymana została w mocy wcześniejsza decyzja tego organu z dnia [...] lipca 2001 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji i odmowie przyznania uprawnień przysługujących wdowie pozostałej po kombatancie i innej osobie uprawnionej. Uzasadnienie wskazanej decyzji dotyczące pkt 1 rozstrzygnięcia wcześniejszej decyzji z dnia [...] lipca 2001 r. zawierało dosłowne powtórzenie dotychczasowej argumentacji. Rozbudowano zaś motywy przemawiające za trafnością pkt 2 wskazanej wcześniej decyzji dotyczące zasadności odmowy przyznania M. L. uprawnień przysługujących wdowie po kombatancie. Opisaną decyzję z dnia [...] listopada 2001 r. zaskarżyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego w Rzeszowie M. L. z wnioskiem o jej uchylenie oraz dopuszczenie dowodu z dokumentu stwierdzającego nadanie jej zmarłemu małżonkowi Odznaki Grunwaldzkiej przez Naczelnego Dowódcę Wojska Polskiego za "uczestnictwo w walce zbrojnej z Niemcami w latach 1939-1945". W obszernym uzasadnieniu swego wniosku skarżąca wskazała na błędną interpretację przepisów, na podstawie których pozbawiona została uprawnień wdowy po kombatancie, za chybione uznała również kwestionowanie wcześniejszego zaświadczenia, które stanowiło źródło jej uprawnień. W odpowiedzi na skargę wniesiono ojej oddalenie zaś dla poparcia tego wniosku podniesiono te same okoliczności co w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Do zarzutów skargi się nie odniesiono bowiem zarzuty podniesione w skardze nie mają wpływu na wynik sprawy w świetle obowiązujących przepisów zaś stanowisko Kierownika Urzędu zostało zajęte po bardzo wnikliwym przeanalizowaniu materiału dowodowego czemu dano wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga M. L. na decyzję z dnia [...] listopada 2001 r., wydaną z upoważnienia Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych (zwanego dalej Kierownikiem Urzędu) wniesiona została do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego w Rzeszowie w dniu 13 grudnia 2001 r. czyli pod rządami już nieobowiązującej od 1 stycznia 2004 r. ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.). Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zwanej dalej w skrócie p.s.a.). Z przepisów art. 134 § 1 p.s.a . w zw. z art. 1 § 2 p.s.a . wynika, iż Sąd dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej doń decyzji rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to prawo i powinność Sądu do dokonania wszechstronnej oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji niezależnie od treści i rozmiarów zarzutów podniesionych w skardze. Uwaga ta jest w konkretnym przypadku zasadna bowiem, o czym będzie dalej mowa, zarzuty podniesione w skardze dotyczące braku podstaw do pozbawienia skarżącej uprawnień należnych wdowie po kombatancie nie mają kluczowego znaczenia i z tej przyczyny nie były roztrząsane przez Sąd. Zasadnicze znaczenie w sprawie należy przypisać decyzji Kierownika Urzędu z dnia [...] lipca 2001 r., której rozstrzygnięcie zostało sformułowane w dwu punktach. W punkcie pierwszym tej decyzji Kierownik Urzędu, powołując się na przepisy procesowe tj. art., art. 156 § 1 pkt 1 157 § 1 oraz 158 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.), stwierdził nieważność decyzji wydanej z upoważnienia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej (zaświadczenia) z dnia [...] grudnia 1991r. o przyznaniu skarżącej uprawnień przysługujących wdowie po kombatancie zaś w punkcie drugim tejże decyzji, powołując przepisy materialnoprawne tj. art. 22 ust. 2 i art. 20 ust. 3 w zw. z art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (opublikowanej wówczas w Dz. U. z 1997 r. Nr 142, poz. 950 z późn. zm.) odmówił skarżącej przyznania uprawnień przysługujących wdowie po kombatancie. Zatem w jednej decyzji zostały rozstrzygnięte dwie odrębne sprawy: pierwsza, to stwierdzenie nieważności bliżej nieznanej decyzji z dnia [...] grudnia 1991 r., która w formie zaświadczenia była źródłem uprawnień skarżącej jako wdowy po kombatancie i druga zawierająca merytoryczne rozstrzygnięcie o pozbawieniu skarżącej uprawnień wdowy po kombatancie. W uzasadnieniu omawianej decyzji odnośnie jej pierwszego punktu wskazano, iż na podstawie art. 32 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego w jej pierwotnym tekście ogłoszonym w Dz. U. Nr 17, poz. 75 (nie było o tym wzmianki w uzasadnieniu) do czasu zorganizowania Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych kompetencje tego Urzędu określone w ustawie wykonuje Minister Pracy i Polityki Socjalnej. Najprawdopodobniej w dniu w dniu [...] grudnia 1991 r. wydana została z upoważnienia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej decyzja (nazwana w uzasadnieniu zaświadczeniem lub decyzją ułomną), na podstawie której skarżąca zyskała uprawnienia wdowy po kombatancie. Dalej wskazano, iż Urząd do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych został utworzony na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 czerwca 1991 r. (Dz. U. Nr 58, poz. 247). Na tle tych informacji podanych w uzasadnieniu omawianej decyzji zabrakło dwu istotnych dla sprawy rzeczy: po pierwsze, w aktach sprawy nie ma wielokrotnie przywoływanej przez organ decyzji (zaświadczenia) Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia [...] grudnia 1991 r., po wtóre, w żadnym miejscu uzasadnienia nie podano z jaką datą powołane wcześniej rozporządzenia Rady Ministrów weszło w życie. Te uchybienia nie mają jednak istotnego znaczenia dla osądu zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Kluczowy problem sprowadza się do dylematu, czy w jednej decyzji można rozstrzygnąć o stwierdzeniu nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. i jednocześnie orzec merytorycznie o pozbawieniu strony oznaczonych praw, czyli wydać decyzję merytoryczną. Rzecz ujmując inaczej, czy dopuszczalne jest w świetle obowiązujących regulacji k.p.a. połączenie w jedno dwu spraw tj. stwierdzenia nieważności decyzji z rozpoznaniem sprawy co do istoty. Niewątpliwie tak postąpił Kierownik Urzędu w decyzji z dnia [...] lipca 2001 r. skoro w jednej decyzji stwierdził nieważność prawdopodobnie istniejącej decyzji z dnia [...] grudnia 1991 r. oraz w tej samej decyzji orzekł co do istoty sprawy, czyli o pozbawieniu skarżącej uprawnień wdowy po kombatancie. Kierownik Urzędu ponownie rozpoznając sprawę na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. bezkrytycznie zaakceptował swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie. Nie jest do obronienia pogląd o dopuszczalności łączenia w jednej decyzji sprawy stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. z jednoczesnym rozstrzygnięciem innej sprawy co do istoty. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jednym z nadzwyczajnych postępowań administracyjnych, którego celem jest eliminacja z obrotu prawnego decyzji ostatecznej dotkniętej jedną z wad taksatywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Postępowanie to ma charakter samoistny, nie jest kolejną fazą wcześniejszego postępowania, jego wszczęcie rozpoczyna nowe postępowanie administracyjne w stosunku do postępowań prowadzonych w trybie zwykłym (instancyjnym). Przedmiotem postępowania rozpoznawczego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ustalenie istnienia jednej z wad decyzji wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., a także stwierdzenie, czy nie występują przesłanki negatywne wymienione w art. 156 § 2 k.p.a. Organ prowadzący postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest kompetentny do merytorycznego rozstrzygania innych spraw (zob. wyrok NSA z 28.05.1985 r., I SA 89/85, ONSA 1985, z. 1, poz. 30), gdzie Sąd stwierdził iż "w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności, organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., to znaczy nie może rozpatrywać sprawy co do istoty jak w postępowaniu odwoławczym. Dotychczasowe uwagi są podstawą konkluzji, iż w k.p.a. nie ma żadnego przepisu, który zezwalałby na połączenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z innym postępowaniem prowadzącym do wydania rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. W takim stanie rzeczy wielokrotnie już wymieniana decyzja Kierownika Urzędu z dnia [...] lipca 2001 r. orzekająca jednocześnie (w granicach tego samego postępowania) o stwierdzeniu nieważności decyzji (pkt 1 decyzji) oraz o pozbawieniu skarżącej uprawnień wdowy po kombatancie (pkt 2 decyzji) wydana została bez podstawy prawnej, czyli z naruszeniem pierwszego członu przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Oczywistej wadliwości decyzji z dnia [...] lipca 2001 r. nie dostrzegł ten sam organ ponownie rozpoznający sprawę w trybie art. 127 § 3 k.p.a. skoro decyzję tę utrzymał w mocy zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2001 r. Organ utrzymujący w mocy decyzję dotkniętą jedną z wad określonych wart. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. dopuszcza się w swym rozstrzygnięciu rażącego naruszenia prawa (drugi człon przepisu art. 156 § 1 pkt 2). Wyłożone dotychczas powody były podstawą do stwierdzenia przez Sąd nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2001 r. ([...]), wydanej z upoważnienia Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych oraz stwierdzenia nieważności decyzji tegoż organu z dnia [...] listopada 2001 r. ([...]) utrzymującej w mocy wcześniej opisaną decyzję. Rozstrzygnięcie Sądu znajduje podstawę w art. 145 § 1 pkt 2 p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.s.a. Skutkiem orzeczenia Sądu jest wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] listopada 2001 r. co oznacza, że w konkretnym przypadku nie było podstaw zadośćuczynienia wymogowi określonemu w art. 152 p.s.a. Orzeczenie o kosztach postępowania znajduje oparcie w art. 200 p.s.a.