SA/Rz 2991/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Józefczyk Sędzia WSA Robert Sawuła AWSA Jolanta Ewa Wojtyna Protokolant ref. staż. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2001 Nr [...] w przedmiocie oddania nieruchomości w zarząd uchyla zaskarżoną decyzję SA/Rz 2991/01 U z a s a d n i e n i e Decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2001 r. Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego /tekst jedn. Dz. U. z 2000 roku nr 98 poz. 1071/ po rozpatrzeniu odwołania Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej od decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] września 2001 roku odmawiającej oddania w trwały zarząd nieruchomości Skarbu Państwa położonej we wsi S. gmina R., oznaczonej w operacie ewidencji gruntów jako działka nr 1/8 o pow. 4,92 ha, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Z uzasadnienia decyzji i akt sprawy wynika, że w latach 1995 – 1998 w Urzędzie Rejonowym w J. toczyło się postępowanie w sprawie przekazania Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa nieruchomości oznaczonej w operacie ewidencji gruntów jako działka nr ½ o powierzchni 13,58 ha położonej w wsi S. Działka uległa podziałowi na dwie części, z których działkę nr 1/7 o powierzchni 8.66 ha przekazano w/w Agencji. Druga część – oznaczona jako działka 1/8, będąca przedmiotem niniejszej sprawy jest gruntem przeznaczonym w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego na powierzchniową eksploatację surowców mineralnych. Decyzja odmawiająca oddania jej w trwały zarząd Okręgowej Dyrekcji Gospodarki Wodnej uchylona została przez Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie wyrokiem z dnia 22 lutego 2000 roku sygn. akt: SA/Rz 2355/98. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził, że Okręgowa Dyrekcja Gospodarki Wodnej spełnia wszelkie wymogi do przekazania jej przedmiotowej nieruchomości w trwały zarząd, o ile uzyskane kruszywo z działki 1/8 będzie przeznaczone na cele związane z jej działalnością. Po ewentualnym udowodnieniu wskazanej okoliczności rolą organu będzie sformułowanie decyzji o ustanowieniu trwałego zarządu w taki sposób, by spełniała wymogi przewidziane w art. 45 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W okolicznościach określonych w art. 46 ust. 2 ustawy organ będzie mógł z urzędu wydać decyzję o wygaśnięciu trwałego zarządu. Rozpatrując ponownie sprawę, decyzją nr [...] z dnia [...] września 2001 Starosta [...], na podstawie art. 4 pkt 9 i 10, art. 9 a, art. 11 ust. 1, art. 12, art. 13 ust. 1, art. 18, art. 43 ust. 1, 2, 4 i 5, art. 45 ust. 1, art. 207 ust. 1, art. 210 i art. 233 ustawy z 21 sierpnia 1997 o gospodarce nieruchomościami oraz art. 104 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., odmówił oddania w trwały zarząd nieruchomości 1/8 Regionalnemu Zarządowi Gospodarki Wodnej. W uzasadnieniu podniesiono, że podkreślany przez RZGW fakt długotrwałego władania nieruchomością jest okolicznością która nie obliguje organu do oddania mu tej nieruchomości w zarząd. Złoża żwiru na działce 1/8 nigdy nie były eksploatowane przez RZGW ani przez jej poprzedniczkę prawną, żwir pochodzący z tej działki nigdy nie był użytkowany do realizacji zadań statutowych tej jednostki. Aktualnie obowiązujące przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowią, że oddanie nieruchomości w trwały zarząd następuje na cele związane z działalnością państwowej jednostki organizacyjnej, co oznacza, ze żwir możliwy do wydobycia z działki powinien być w całości użyty na potrzeby RZGWE. W toku postępowania strona nie uprawdopodobniła, że żwir będzie użyty na realizację jej zadań, a faktyczną przyczyną ubiegania się o nieruchomość jest zamiar sfinalizowania postanowień umowy dzierżawy zawartej w 1995 r przez ODGW z osobą fizyczną. Od decyzji odwołał się Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej. Zarzucił, że Starosta odmawiając oddania w trwały zarząd działki wpisanej do Kw [...] nie rozpatrzył wnikliwie sprawy, w szczególności: - nie zasługuje na uznanie twierdzenie organu I instancji /pkt 31 decyzji/, że odwołujący się nie jest następcą prawnym po Okręgowej Dyrekcji Gospodarki Wodnej, bowiem zgodnie z § 6 Rozporządzenia Ministra Środowiska z 29 listopada 1999 RZGW wstępuje w prawa ODGW, - decyzja nie uwzględnia orzeczenia NSA, stwierdzającego, że ówczesna ODGW spełniała wszelkie przesłanki ustawowe do oddania spornej nieruchomości w trwały zarząd w dniu wejścia w życie ustawy z 21 sierpnia 1997 o gospodarce nieruchomościami, - przewlekle i biurokratycznie prowadzone postępowanie, niechęć organu do spełnienia zapisów i orzeczeń sądowych nie może mieć negatywnego wpływu na prawa odwołującego, - twierdzenie organu I instancji, że zmiana ustawy pozbawia Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej uprawnień do ubiegania się o oddanie nieruchomości w trwały zarząd sprzeczne jest z art. 210 ustawy z nowym brzmieniem nadanym ustawa z 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy, która w art. 1 pkt 84 do pojęcia użytkowanie nakazuje stosować przepisy dotyczące trwałego zarządu, - naruszono przepisy proceduralne /art. 67 i 79 k.p.a./ poprzez dokonanie oględzin nieruchomości w dniu 16 marca 2001 roku bez udziału strony, która została pozbawiona możliwości składania stosownych wyjaśnień i uwag, -kwestionowanie uprawnień Kierownika Inspektoratu w P. do reprezentowania RZGW w toczącym się postępowaniu jest bezzasadne wobec złożonych pełnomocnictw, - kwestionowanie ustaleń NSA w zakresie pozostawienia spornej nieruchomości w dyspozycji ODGW jest bezpodstawne, skoro NSA ustalił na podstawie dokumentów, że posiadanie nieruchomości przez ODGW pozostaje poza sporem. Wojewoda zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję Starosty i w uzasadnieniu podniósł, że tryb i zasady oddawania nieruchomości w trwały zarząd regulują przepisy rozdziału 5 ustawy z 21 sierpnia 1997 r., uprawniając do korzystania z nieruchomości zgodnie z wymaganiami prawidłowej gospodarki, ale w celu prowadzenia działalności należącej do zakresu działania danej jednostki organizacyjnej, określonego w przepisach powołujących daną jednostkę organizacyjną lub jej statucie. Sposób korzystania z nieruchomości wyznacza przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego. Działka 1/8 zgodnie z MPZP /kontur PE/ stanowi obszar eksploatacji powierzchniowej surowców mineralnych /piaski, kruszywa, gliny/. W toku postępowania ODGW, a następnie RZGW wielokrotnie podkreślały niezbędność nieruchomości dla realizacji zadań statutowych, bowiem na części działki prowadzona jest plantacja wikliny, a część jest wydzierżawiona w celu pozyskania dodatkowych funduszy na realizację zadań tej jednostki. Umowa dzierżawy zawarta w 1995 roku pomiędzy ODGW, a osobą fizyczną ma na celu pozyskanie żwiru, który zostanie przeznaczony na utwardzanie placów składowych budów i dróg dojazdowych oraz na odbudowę brzegów rzek i potoków administrowanych przez RZGW. Z Regulaminu Organizacyjnego nie wynika, aby RZGW był jednostką uprawnioną do eksploatowania żwiru w myśl przepisów ustawy z 4 lutego 1994 r. prawo geologiczne i górnicze i posiadał wyodrębnione organizacyjnie i technicznie środki służące do bezpośredniego wydobywania żwiru. Nie jest zatem spełniona przesłanka nabycia nieruchomości w zarząd określona w art. 43 ust. 2 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W prawie do korzystania z nieruchomości oddanej w trwały zarząd zawarte jest uprawnienie do rozporządzania nieruchomością w ograniczonym zakresie, a w szczególności do oddania jej w najem, dzierżawę i użyczenie /art. 43 ust. 2 pkt 3/. W toku postępowania RZGW i jego poprzedniczka prawna w żaden sposób nie uprawdopodobnili, że żwir pochodzący z działki 1/8 wydzierżawionej w 1995 roku osobie fizycznej w celu eksploatacji kruszywa, zostanie w całości zużyty na potrzeby tej jednostki. Wyklucza to również analiza treści zawartej umowy dzierżawy. Postanowienia umowy wskazują, że RZGW nie zamierza pozyskiwać z działki 1/8 żwiru, lecz środki finansowe na realizację robót w zakresie gospodarki wodnej. Potwierdza to notatka służbowa z dnia 16.03.2001 r., z której wynika, że nieruchomość od wielu lat nie była wykorzystywana dla realizacji zadań ODGW. W tej sytuacji organ I instancji prawidłowo wskazał, że oddanie działki w trwały zarząd RZGW byłoby niezgodne z zasadami prawidłowej gospodarki nieruchomością. Nietrafny jest zarzut, że w sprawie mają zastosowanie przepis art. 210 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z nim – grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub gminy będące w dniu 5 grudnia 1990 roku w użytkowaniu osób prawnych lub jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej pozostają nadal w użytkowaniu tych osób i jednostek. Do użytkowania tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące. trwałego zarządu. Przepis ten miałby zastosowanie, w sprawie, gdyby RZGW przed terminem określonym w tym przepisie dysponował dokumentami o przekazaniu mu przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie. Z akt sprawy wynika, że ODGW /RZGW/ są posiadaczami nieruchomości i nie legitymują się żadnymi dokumentami o oddaniu im nieruchomości. Trafny jest natomiast zarzut odnoszący się do pełnomocnictwa udzielonego Kierownikowi Inspektoratu w P., jest ono prawidłowe i spełnia wymogi art. 33 k.p.a. Odnośnie zarzutu dotyczącego pominięcia RZGW w oględzinach nieruchomości, Wojewoda stwierdził, że uchybienie to nie miało istotnego wpływu na rozstrzygnięcie, a strona, zapoznając się z aktami miała możliwość podniesienia tego zarzutu przed wydaniem decyzji. Skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuca: - rażące naruszenie art. 210 ustawy o gospodarce gruntami z 7 stycznia 2000 roku /Dz. U. Nr 6 z 2000 r./, - naruszenie art. 67 i 79 k.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącemu udziału w sprawie podczas dokonywania oględzin nieruchomości, - naruszenie art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie udziału w każdym stadium postępowania administracyjnego, - organ II instancji nie stwierdził naruszenia prawa mimo, że skarżący władał w dniu 5 grudnia 1990 roku nieruchomością, co w świetle art. 210 w zw. z art. 43 ustawy z 7 stycznia 2000 roku jest wystarczającą przesłanką do określenia w decyzji prawa dalszego korzystania nieruchomości w formie użytkowania, do której stosuje się przepisy dotyczące trwałego zarządu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, z przyczyn, które były podstawą zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – przepisy wprowadzające ustawę –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153 poz. 1271 ze zm./ sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 roku i postępowanie nie zostało zakończone /a do takich należy niniejsza sprawa/ podlegają rozpoznaniu przez właściwe sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dokonując w ramach postępowania sądowo – administracyjnego kontroli zaskarżonego aktu, Sad bada jego zgodność z przepisami prawa materialnego i przepisami postępowania, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Przedmiotem oceny w badanej sprawie pozostaje legalność decyzji Wojewody [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] odmawiającą Regionalnemu Zarządowi Gospodarki Wodnej oddania w trwały zarząd nieruchomości Skarbu Państwa. W badanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie wypowiedział się wcześniej w wyroku z dnia 22 lutego 2000 roku, rozpoznając sprawę ze skargi poprzedniczki prawnej obecnego skarżącego - Okręgowej Dyrekcji Gospodarki Wodnej. Uchylając tym wyrokiem decyzję Wojewody [...] w przedmiocie odmowy oddania gruntu Skarbu Państwa w trwały zarząd, Sąd stwierdził, że skarżąca spełnia wszelkie wymogi do przekazania jej przedmiotowej nieruchomości w trwały zarząd, o ile uzyskane z działki 1/8 kruszywo będzie przeznaczone na cele związane z jej działalnością. W dalszym ciągu uzasadnienia Sąd stwierdził, że przy kolejnym rozpatrzeniu sprawy, po ewentualnym udowodnieniu wskazanej okoliczności rolą organu będzie sformułowanie decyzji o ustanowieniu trwałego zarządu w taki sposób, by spełniała ona wymogi art. 45 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, natomiast w okolicznościach określonych w art. 46 ust. 2 ustawy organ będzie mógł z urzędu wydać decyzję o wygaśnięciu trwałego zarządu. W świetle tego orzeczenia, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy należało przede wszystkim wyjaśnić sposób wykorzystania przez skarżącego działki 1/8. Tymczasem, akta sprawy wskazują, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy przez Starostę zostały naruszone przepisy postępowania, w szczególności art. 79 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, strona powinna być zawiadamiana o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na 7 dni przed terminem. W dniu 16 marca 2001 roku zostały dokonane oględziny działki 1/8 . Z czynności tej sporządzono notatkę służbową, znajdującą się w aktach sprawy na karcie 391, z której wynika obecność pracowników Referatu Gospodarki Nieruchomościami Nierolnymi, natomiast brak jest zawiadomienia o czynności dla Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej. Tym samym pozbawiono stronę możliwości wypowiedzenia się i złożenia wyjaśnień, co jest jednym z zarzutów skargi. Odpowiadając na ten zarzut, Wojewoda, w odpowiedzi na skargę stanął na stanowisku, że stan zagospodarowania nieruchomości jest tylko jedną z wielu okoliczności wymagających wyjaśnienia i nie ma on istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, dlatego nie poinformowano strony o terminie oględzin i nie sporządzono protokołu, a jedynie notatkę z czynności. Sąd nie podziela słuszności tego poglądu. Przepis art. 79 k.p.a. gwarantuje stronie czynny udział w postępowaniu i nakłada na organ administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o czynnościach podejmowanych w sprawie. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego jest w tej kwestii jednoznaczne. Por. Wyrok I.SA 1282/84 – ONSA 1985 Nr 2 poz.5 - "organ administracji państwowej nie może pozbawić strony udziału w postępowaniu administracyjnym, na przykład z uzasadnieniem, że jej udział w przeprowadzeniu dowodu nie jest konieczny". Również w wyroku II SA 2015/85 - ONSA 1986 nr 1 poz. 13, N.S.A. wypowiedział się, że zachowanie wymagań art. 79 i 81 k.p.a., niezależnie od wagi i treści przeprowadzonego dowodu, jest bezwzględnym obowiązkiem organu administracji państwowej. Naruszenie tego obowiązku stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, mającym wpływ na wynik sprawy. O uczestniczeniu w czynności przeprowadzenia oględzin przedmiotu sporu decyduje strona, a organ nie jest upoważniony do oceny, czy udział strony w tej czynności jest celowy, czy też nie. Skoro przeprowadzenie oględzin nieruchomości miało na celu ustalenie, w jaki sposób jest ona eksploatowana, to niewątpliwie stanowi to sedno sprawy. W tej sytuacji pominięcie skarżącego w tej czynności stanowi istotne uchybienie postępowania naruszające zasadę prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. i zasady wysłuchania stron wyrażonej w art. 10 k.p.a. Organy administracji publicznej zobowiązane są bowiem prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa , a te obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania. W sprawie nie zachodziła sytuacja, która upoważniała by organ administracji do odstąpienia od tych zasad. Należy też zaznaczyć, że organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyraził pogląd, że skarżący nie zamierza pozyskiwać żwiru z działki 1/8, a jedynie środki finansowe na realizację robót w zakresie gospodarki wodnej, co zdaniem organu potwierdza notatka służbowa z dnia 16 marca 2001 r. Skoro więc organ powołuje się na ten dowód , nie może jednocześnie twierdzić, że nie ma on znaczenia w sprawie. Organ prowadząc ponownie postępowanie w sprawie uwzględni treść uzasadnienia wyroku NSA z dnia 22 lutego 2000 r. sygn. akt SA/Rz 2355/98, albowiem jest nim związany zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto wszystkie czynności przeprowadzi z udziałem stron postępowania. Mając to wszystko na uwadze, Sąd uznał skargę za uzasadnioną, bowiem zaskarżona decyzja narusza prawo i na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c orzekł jak w sentencji.