SA/Rz 34/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Sawuła Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik AWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Protokolant: sekr. sądowy Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. K. i H. K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2002 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego skargę oddala SA/Rz 34/03 UZASADNIENIE Postanowieniem z [...] grudnia 2002r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nr [...] po rozpatrzeniu zażalenia H. K. i J. K. uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2002r. znak: [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku H. K., B. K. i J. K. o wydanie decyzji o rozbiórce budynku mieszkalnego na działce nr 1413 w D. W uzasadnieniu wyjaśniono, że od 1999r. prowadzone jest postępowanie w sprawie legalizacji budynku wybudowanego niezgodnie z udzielonym pozwoleniem T. i Z. M., w celu doprowadzenia stanu istniejącego do zgodnego z prawem na podstawie art. 51 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994r. Starosta Powiatu [...] decyzją z [...] kwietnia 2001r. udzielił T. i Z. M. pozwolenia na użytkowania obiektu, która to decyzja została przez Wojewodę [...] uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Do momentu rozpatrywania niniejszej sprawy, postępowanie toczące się przed Starostą nie zostało zakończone, co Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zakwalifikował jako przyczynę zawieszenia postępowania wszczętego wnioskiem H. i J. K. z 27.08.2002r o wydanie nakazu rozbiórki. Organ wyjaśnił, że sankcjonowanie prawa na podstawie procedury określonej przepisami art. 50 i 51 Prawa budowlanego z 1994r. oznacza, że organ prowadzący postępowanie, oceniając stan faktyczny i prawny wykluczył przesłanki uzasadniające zastosowanie art. 48 tego prawa. Budynek, objęty wnioskiem o wydanie decyzji w trybie art. 48 Prawa budowlanego z 1994r. został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę, a wiec zaistniały okoliczności, wyłączające zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego z 1994r. Wobec tego postępowania toczącego się o pozwolenie na użytkowanie nie można było potraktować, jako zagadnienie wstępne, uzasadniające przerwanie biegu postępowania. Skoro w rozpoznawanej sprawie zachodzą okoliczności wykluczające stosowanie art. 48 Prawa budowlanego z 1994r., to wnioskodawcom należy wydać decyzje odmawiającą uwzględnienia ich żądania. Organ nie odniósł się do zarzutów merytorycznych zawartych w zażaleniu, gdyż zawieszenie postępowania jest czynnością dokonaną na podstawie prawa proceduralnego. Skarżące H. K. i J. K. wniosły skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2002r. nr [...], którym jak stwierdziły została uchylona decyzja organu I instancji, a sprawę przekazano do ponownego rozpoznania i wniosły o jego unieważnienie oraz wydanie orzeczenia uwzględniającego słuszny interes skarżących. Skarżące zakwestionowały zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., gdyż z treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że WINB nie miał wątpliwości, co do stanu faktycznego, gdyż nie zalecił przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a dodatkowo przesądził o treści przyszłego rozstrzygnięcia, sugerując wydanie decyzji odmawiającej uwzględnienia wniosku. Skarżące powołując się na orzecznictwo NSA wskazały, że organ II instancji winien był orzec merytorycznie, a nie uchylać decyzję i przekazywać sprawę do ponownego rozpoznania. Zaskarżonym postanowieniem zostały też naruszone art. 7, 21, 32 i 45 Konstytucji oraz ogólne zasady postępowania z powodu ograniczenia uprawnień strony w postępowaniu dowodowym tj. art. 7 k.p.a. Skarżące zarzuciły ponadto przewlekłość prowadzonego postępowania wobec sprawców samowoli i przeniesie jej skutków na skarżące, które swoją inwestycję realizowały zgodnie z przepisami prawa. Organy prowadzące postępowanie wykazały się nieznajomością prawa budowlanego, bo przy stwierdzeniu, że T. i Z. M. budowę zrealizowali niezgodnie z pozwoleniem na budowę, którego w istocie jest brak, na co wskazują dokonane odstępstwa od pierwotnego projektu winien zostać orzeczony nakaz rozbiórki. Skarżące celem zrozumienia treści Prawa budowlanego poleciły organom orzekającym w sprawie lekturę komentarza do prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi wskazując na argumentacją zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Z mocy art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.w.u.p., sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone (a do takich należy niniejsza sprawa), podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Art. 1 wspomnianej ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), zwanej dalej w skrócie u.s.a. stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola ta sprawowana jest, co do zasady pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270), zwana dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§1). Według art. 135 tej ustawy Sąd stosuje przewidziane prawem, środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Poddawszy takiej właśnie kontroli zaskarżone postanowienie, Sąd nie stwierdził przypadków naruszenia prawa wymienionych w art. 145 P.p.s.a., powodujących konieczność wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego. Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którym zostało uchylone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2002r. znak: [...], zawieszające postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku H. K., J. K., B. K. o wydanie decyzji o rozbiórce budynku mieszkalnego na działce nr 1413 w D. przy ul. S. W motywach uzasadnienia organ wskazał, że nie zachodzą przesłanki do zawieszenia postępowania, o których mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Aktualnie toczy się równolegle postępowanie z wniosku inwestorów to jest T. i Z. M. o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Wydana w tej sprawie decyzja została uchylona przez Wojewodę, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia i nie została jeszcze wydana decyzja przez organ I instancji. W tej sytuacji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że postępowanie toczące się w organie rozpatrującym wniosek o pozwolenie na użytkowanie nie może być potraktowane jako zagadnienie wstępne, uzasadniające przerwanie biegu postępowania Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowi przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., stosownie do którego organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W oparciu więc o ten przepis, zawieszenie postępowania administracyjnego będzie dopuszczalne, gdy wystąpią łącznie następujące przesłanki: 1) postępowanie administracyjne jest w toku, 2) rozstrzygniecie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, przy czy organ orzekający o zawieszeniu postępowania musi wykazać istnienie związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym, 3) zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Sąd uznał, że organ II instancji prawidłowo przyjął brak przesłanek do zawieszenia postępowania, już choćby nawet i z tej okoliczności, że dla przeprowadzenia postępowania o wydanie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego prowadzonego w trybie art. 48 Prawa budowlanego, jaki i postępowania w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego z 1994r. jest ten sam organ, co wynika z art. 83 ust. 1 tej ustawy. Od 11 lipca 2003r. powiatowy inspektor nadzoru budowlanego jest również właściwy do wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu po nowelizacji prawa budowlanego dokonanej ustawą z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy –Prawo budowlane oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 80, poz. 718 ze zm.). Kompetencje powiatowych inspektorów nadzoru budowlanego zostały więc zwiększone o wydawanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu (art. 83 ust.1 Pr. budowlanego). Analizując istotę obydwu tych postępowań należałoby dojść do wniosku, że decyzja kończąca postępowanie w sprawie o wydanie nakazu rozbiórki, będzie miała wpływ na zakres przedmiotowy postępowania o wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu. Dlatego też zaskarżone postanowienie, mocą którego zostało uchylone postanowienie o zawieszeniu postępowania w przedmiocie wydania nakazu rozbiórki nie zostało wydane z naruszeniem prawa. Należy również zauważyć, że przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie, a nie decyzja administracyjna w rozumieniu art. 104 k.p.a., którą organ załatwia sprawę co do istoty w całości lub w części, albo w inny sposób kończy sprawę w danej instancji. Z tego też względu nieuzasadnione są zarzuty skargi odnośnie faktu, że przedmiotem zaskarżenia jest decyzja administracyjna i wywodzić z tego obowiązek organu do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Z przepisu art. 123 § 2 k.p.a. wynika, że postanowienia dotyczą poszczególnych kwestii proceduralnych powstałych do rozstrzygnięcia w toku prowadzonego postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy, chyba że przepisy kodeksu postępowania stanowią inaczej. Zaskarżone postanowienie jest typowym postanowieniem proceduralnym, nie rozstrzygającym w żaden sposób o istocie sprawy. Z tego też względu argumenty zawarte w skardze odnośnie wadliwego zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., tak co do potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części wobec, zdaniem skarżących, niespornego stanu faktycznego i z tej przyczyny przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji Sąd uznał za nieuzasadnione. Zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. można uznać za słuszny, ale jedynie w kontekście przepisu art. 144 k.p.a. W myśl tego przepisu w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 11 Kodeksu postępowania administracyjnego pt. "Zażalenia", do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Odesłanie do "odpowiedniego" stosowania oznacza, że niezbędne jest przy ocenie zastosowania przepisów dotyczących odwołań uwzględnienia indywidualnych cech właściwych zażaleniu i postępowania zażaleniowego, a następnie treści zapadłego rozstrzygnięcia. Skoro organ przyjął, że nie zachodzą okoliczności do zawieszenia postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., to sentencja zaskarżonego postanowienia winna ograniczyć się do uchylenia postanowienia o zwieszeniu postępowania. Nie budzi bowiem żadnych wątpliwości, że takie postanowienie obliguje organ I instancji do dalszego prowadzenia sprawy, co do jej meritum, skutkujące wydaniem decyzji administracyjnej. Wykazany błąd redakcyjny sentencji zaskarżonego postanowienia nie miał jednak wpływu na prawidłowość zaskarżonego postanowienia. Mając na uwadze przedstawiony stan sprawy Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a skargę oddalił.