SA/Rz 343/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ryszard Bryk /spr./ Sędziowie NSA Marian Ekiert WSA Robert Sawuła Protokolant: sekr. sądowy Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi H. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2003 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej H. B. kwotę 10 zł /słownie: dziesięć złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. SA/Rz 343/03 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...].08.2002 r., Nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego udzielił M. i J. B. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budynku mieszkalnym usytuowanym na działce nr 438/5 położonej w S. Jednocześnie zobowiązał w/w inwestorów do: 1/ uzyskania klauzuli ostateczności decyzji przed rozpoczęciem robót budowlanych, 2/ powierzenia kierownictwa budowy osobie posiadającej stosowne uprawnienia budowlane do pełnienia samodzielnych funkcji w budownictwie, 3/ prowadzenia dziennika budowy, o wydanie którego występuje inwestor, 4/ zawiadomienia organu nadzoru budowlanego o zamierzonym terminie rozpoczęcia robót, co najmniej na 7 dni przed rozpoczęciem budowy dołączając na piśmie oświadczenie kierownika budowy stwierdzające przyjęcie kierowania daną budową, 5/ po zakończeniu budowy uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu. Wskazaną decyzję organ I instancji wydał na podstawie art. 51 ust. 1a ustawy z dnia 7.07.1994 r. – Prawo budowlane /Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126/ oraz art. 104 k.p.a. Od tej decyzji wniosła odwołanie H. B. i podniosła, że nie zgadza się z tą decyzją i wnosi o powtórne rozpatrzenie sprawy. Ponadto zarzuciła, że fundamenty pod garaż wybudowano niezgodnie z pozwoleniem na budowę, w granicy z jej działką i na przyłączu elektrycznym. Mur oporowy wzdłuż drogi gminnej postawiono w kolizji z przewodem oświetlenia drogowego na długości 5 m. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją reformatoryjną z dnia [...].01.2003 r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i jednocześnie udzielił M. i J. B. pozwolenia na wznowienie wstrzymanych robót budowlanych, realizowanych na działce nr ewid. 438/5, położonej w S. oraz dodał, że obiekty należy realizować zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Starosty Powiatowego [...] z dnia [...].03.1999 r., Nr [...]. Wydanie decyzji reformatoryjnej motywował tym, że organ I instancji nałożył na inwestorów 5 obowiązków, które wynikają wprost z przepisów prawa budowlanego, zatem w tym zakresie zaskarżona decyzja narusza obowiązujący porządek prawny i wywołuje skutki mogące spowodować nieważność takiej decyzji. Z tego względu zachodziła konieczność wydania decyzji z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Zarzut podniesiony w odwołaniu dotyczący budowy garażu nie jest związany z przedmiotową sprawą, bowiem budowa garażu jest objęta odrębnym postępowaniem i w tej sprawie organ I instancji decyzją z dnia [...].05.2002 r. Nr [...] nakazał M. i J. B. zaniechania prowadzenia dalszych robót przy tym obiekcie /garażu/. Co się tyczy muru ogrodzeniowego nazwanego przez odwołującą się murem oporowym wyjaśnił, że kwestia kolizji tego muru z kablem oświetlenia drogowego nie podlega ingerencji nadzoru budowlanego, gdyż mur ten nie przylega do drogi-ulicy lub placu o charakterze publicznym /brak w tym przedmiocie stosownej uchwały Rady Gminy zaliczającej wspomnianą drogę do dróg publicznych, stosownie do przepisów ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych/. Z tego względu na budowę muru ogrodzeniowego nie było wymagane pozwolenie na budowę, ani zgłoszenie zamiaru budowy. Co się tyczy istoty sprawy wyjaśnił, że z dokumentacji dowodowej dołączonej do akt odwoławczych wynika, że organ I instancji po uprzednim przeprowadzeniu kontroli w terenie w zakresie sprawdzenia legalności budynku mieszkalnego i garażu prowadzonej przez M. i J. B. na działce nr 438/5 położonej w S. stwierdził, że realizacja powołanych obiektów uchybia przepisom i odbiega od warunków pozwolenia na budowę z dnia [...].03.1999 r., Nr [...], wydanego przez Starostę, sprostowanego postanowieniem z dnia [...].03.1999 r. W związku z powyższym organ I instancji wstrzymał roboty budowlane przy budowie budynku mieszkalnego, jak również garażu /ostateczne postanowienie organu I instancji z dnia [...].04.2002 r., Nr [...]. Następnie organ I instancji, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7.07.1994 r. – Prawo budowlane /tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 z późn. zm./, decyzją z dnia [...].05.2002 r., Nr [...] nakazał M. i J. B. dostarczyć organowi do dnia 30.06.2002 r. oświadczenia osoby uprawnionej stwierdzającego prawidłowość wykonania robót budowlanych realizowanych w budynku mieszkalnym, bowiem inwestorzy nie prowadzili dziennika budowy oraz zapisów co do rodzaju wbudowanych materiałów budowlanych w poszczególne elementy w/w obiektu, a także wariantów zastosowanej konstrukcji nośnej ścian i stropów. Nie był również powołany kierownik budowy. Inwestorzy spełnili w/w obowiązek. L. S. legitymujący się stosownymi uprawnieniami stwierdził, że budynek mieszkalny w stanie surowym został wybudowany zgodnie z dokumentacją techniczną i przy użyciu materiałów w niej określonych sztuką budowlaną i Polskimi Normami, a jego stan nie stwarza zagrożenia bezpieczeństwa dla użytkowników obiektu, jak i innych osób przebywających w jego otoczeniu. Jednocześnie w/w zadeklarował się pełnić obowiązki kierownika budowy nad budynkiem mieszkalnym. Zrealizowanie przez inwestorów nałożonych nań obowiązków uzasadnia udzielenie im pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. W skardze wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodka Zamiejscowego w Rzeszowie, skarżąca H. B. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].08.2002 r., Nr [...] lub o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i zarzuciła naruszenie prawa materialnego /przepisów prawa budowlanego/ oraz przepisów postępowania /k.p.a./. W części opisowej skargi przedstawiła przebieg dotychczasowego postępowania administracyjnego w odniesieniu do budowy budynku mieszkalnego, garażu, bezodpływowego zbiornika na nieczystości płynne, ogrodzenia murowanego, nazwanego przez skarżącą murem oporowym. W porównaniu do opisu zawartego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dodała m. innymi, że Starosta decyzją z dnia [...].07.2002 r., Nr [...] na podstawie art. 36a prawa budowlanego z 1994 r. uchylił swoją decyzję z dnia [...].03.1999 r., Nr [...] w sprawie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, bezodpływowego osadnika na ścieki sanitarno-bytowe, przyłącza wodociągowego i energetycznego na działkach nr 438/5, 2550/5 i 2652/3 położonych w S. i jest to decyzja ostateczna, zatem pozwolenie na budowę przestało obowiązywać. Rozwijając zasygnalizowane zarzuty stwierdziła, że zaskarżona decyzja dotknięta jest wadami określonymi w art. 156 § 1 pkt 3 i 5 k.p.a. Paralela osnowy decyzji organów I i II instancji prowadzi do wniosku, że organ odwoławczy rozszerzył zakres rozstrzygnięcia także w stosunku do garażu, za czym przemawia użyte pojęcie "robót budowlanych". Natomiast losy garażu zostały rozstrzygnięte odrębną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].05.2002 r., Nr [...]. W rozstrzygnięciu organ II instancji nakazał realizację pozwolenia na wznowienie robót budowlanych zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Starosty Powiatowego z dnia [...].03.1999 r., Nr [...]. Decyzja ta została uchylona, zatem zatwierdzony nią projekt budowlany nie powinien stanowić podstawy realizacji obiektu budowlanego. Organy naruszyły również art. 7 i 77 k.p.a. W osnowie decyzji i w załączniku graficznym pozwolenia na budowę z 1999 r. określono i wskazano odległości obiektów od granicy działki inwestorów. Z protokołu z oględzin z dnia 5.04.2002 r. sporządzonego przez organ I instancji wynika, że odległość budynku mieszkalnego do granicy działki wynosi 3,80 m. Organy oceniając orzeczenie techniczne stwierdzające prawidłowość realizacji inwestycji, na poruszoną kwestię w ogóle nie zwróciły uwagi, co może spowodować, że inwestorzy w ścianie budynku od granicy z jej działką mogą zrealizować otwory okienne lub drzwiowe. Nie zwróciły też uwagi na zmianę przez inwestorów lokalizacji zbiornika bezodpływowego. Zmieniona lokalizacja spowodowała naruszenie odległości między tym zbiornikiem, a studnią kopaną. Pominęły sprawę przez inwestorów studni głębinowej i odprowadzania ścieków do rzeki. W podstawie prawnej decyzji organ odwoławczy nie powołał przepisów prawa materialnego. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga H. B. zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy podkreślić, iż organ odwoławczy ponownie rozpatruje i rozstrzyga sprawę indywidualną w granicach objętych zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji, czyli nie może rozszerzać zakresu rozstrzygnięcia pod względem przedmiotowym i podmiotowym /zob. Barbara Adamiak – Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, W-wa 1996 r., str. 586/. Wskazany zakaz wynika z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego /art. 15 k.p.a./. Zaskarżone rozstrzygnięcie organu odwoławczego narusza ten zakaz i wynika to z porównania osnowy decyzji organu I instancji z rozstrzygnięciem organu II instancji. Rozstrzygnięcie zawarte w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].08.2002 r., Nr [...] /K. 19 akt I instancji/ brzmi następująco: "udzielam Państwu M. i J. B. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budynku mieszkalnym usytuowanym na działce nr 438/5 w miejscowości S.". Przedstawione rozstrzygnięcie dotyczy tylko jednego obiektu budowlanego, a konkretnie tylko budynku mieszkalnego. Natomiast osnowa decyzji organu odwoławczego z dnia [...].01.2003 r., Nr [...] jest sformułowana w sposób następujący: "orzekam uchylić zaskarżoną decyzję w całości. Jednocześnie postanawiam udzielić Państwu M. i J. B. pozwolenia na wznowienie wstrzymanych robót budowlanych, realizowanych na działce nr ewid. 438/5, położonej w S. Obiekty należy realizować z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Starosty Powiatowego nr [...] z dnia [...] marca 1999 r.". Tekst przytoczonego rozstrzygnięcia nawiązuje do postanowienia w sprawie wstrzymania robót budowlanych, zaś w zdaniu 3 wyraźnie mówi się o obiektach budowlanych wymienionych w pozwoleniu na budowę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia [...].04.2002 r., Nr [...] /K. 5 akt I instancji/ wstrzymał roboty budowlane prowadzone przez M. i J. B. przy budowie budynku mieszkalnego i garażu zlokalizowanych na działce nr 438/5 w miejscowości S. Zestawienie tekstów rozstrzygnięć zawartych w tym postanowieniu i w zaskarżonej decyzji z dnia [...].01.2003 r. prowadzi do jednoznacznej konkluzji, iż przedmiotem rozstrzygnięcia organu odwoławczego są dwa obiekty budowlane tj. budynek mieszkalny i garaż. Oznacza to, że organ odwoławczy rozszerzył zakres rozstrzygnięcia pod względem przedmiotowym i taka z reguły wada stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2. Jednakże pomiędzy rozstrzygnięciem, a uzasadnieniem zaskarżonej decyzji istnieje wyraźna sprzeczność. Otóż w uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, iż budowa garażu nie jest przedmiotem sprawy, gdyż była objęta odrębnym postępowaniem, w którym zapadła ostateczna decyzja. Na karcie 13 akt I instancji znajduje się decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].05.2002 r., Nr [...] nakazująca M. i J. B. zaniechania dalszych robót budowlanych przy budowie garażu usytuowanego na działce nr 438/5 w miejscowości S. /wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane – tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 z późn. zm./. Na podstawie uzasadnienia decyzji można przyjąć, iż intencją organu odwoławczego było rozstrzygnięcie sprawy wyłącznie w stosunku do budynku mieszkalnego, zaś zasygnalizowana sprzeczność jest skutkiem wadliwie zredagowanego rozstrzygnięcia. Niemniej jednak przy wykonywaniu decyzji decydujące znaczenie ma jej osnowa, a nie uzasadnienie. W takiej sytuacji zdaniem Sądu /przy sprzeczności rozstrzygnięcia z uzasadnieniem decyzji/, nie zachodzi rażące naruszenie prawa, czy też naruszenie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., ale taka wada procesowa stanowi samoistną podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji, bo ma istotny wpływ na wynik sprawy. Z decyzji Nr [...] Starosty Powiatowego z dnia [...].03.1999 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia M. i J. B. pozwolenia na budowę /K. 15 i 16 akt II instancji/ wynika, iż projektowany budynek mieszkalny miał być usytuowany od granicy z działką skarżącej w odległości 4 m. Ze szkicu sytuacyjnego dołączonego do protokołu oględzin z dnia 5.04.2002 r. /K. 4 akt I instancji/ wynika, iż odległość ta wynosi 3,80 m. Na rozprawie sądowej uczestnik J. B. wyjaśnił, że w ścianie budynku mieszkalnego od strony działki skarżącej istnieje jeden otwór okienny, ale odległość do granicy działki skarżącej wynosi 4 m, co potwierdził geodeta w wykonanej inwentaryzacji powykonawczej. W powyższym protokole zaznaczono, iż inwestorzy przedstawili organowi I instancji inwentaryzację powykonawczą, ale tego dokumentu nie ma w przekazanych Sądowi aktach administracyjnych. W oświadczeniu L. S. z dnia 12.06.2002 r. /K. 18 akt I instancji/ dotyczącego prawidłowości wykonanych robót budowlanych w budynku mieszkalnym, nie ma żadnej wzmianki na temat zachowania odległości do granicy działki skarżącej. Na ten temat nie ma również wzmianki w uzasadnieniach decyzji I i II instancji, tudzież w odpowiedzi na skargę. Niewyjaśnienie poruszonej kwestii stanowi naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a., co również mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Okoliczność, iż działka skarżącej graniczy z działką inwestorów nie była kwestionowana przez tych ostatnich, ale w aktach administracyjnych nie ma dokumentu stwierdzającego, że skarżąca jest właścicielką lub użytkownikiem wieczystym tej działki. W aktach administracyjnych II instancji /K. 12/ znajduje się kserokopia wyrysu z mapy ewidencji gruntów w skali 1:2880, według stanu ewidencyjnego na dzień 1.10.1998 r. oraz wypis z rejestru gruntów /K. 13/, według stanu na dzień 29.09.1998 r. Z dokumentów tych wynika, że działka inwestorów nr 438/5 graniczy: od wschodu z działką nr 438/6 /własność C. B./, od zachodu z działkami nr, nr 438/3 i 438/9 /własność E. i S. P./, od północy z drogą /działka nr 2652/3 – własność Gminy [...] i od południa z działką nr 439/4 /własność inwestorów/. Jak to już podano, przedmiotowy stan rzeczy pochodzi z 1998 roku, czyli nie jest aktualny na dzień wydania decyzji w I i II instancji /[...].08.2002 r., [...].01.2003 r./. Udokumentowanie tej kwestii miało istotne znaczenie w sprawie, bowiem stronami postępowania w sprawie związanej z realizacją inwestycji powinni być: inwestor, właściciel lub dysponent terenu inwestycji oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy sąsiednich nieruchomości. Zarzuty skarżącej podniesione w skardze dotyczące zbiornika bezodpływowego, studni głębinowej, odprowadzania ścieków do rzeki wykraczają poza przedmiot sprawy. Jak to już wyjaśniono przedmiotem sprawy jest tylko sam budynek mieszkalny, co zresztą podkreśliła skarżąca w skardze na stronie 3. Oznacza to, iż poruszone kwestie mogą być przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego. Poruszona w skardze okoliczność dotycząca wydania przez Starostę decyzji z dnia [...].07.2002 r., Nr [...] w przedmiocie uchylenia pozwolenia na budowę z dnia [...].03.1999 r., Nr [...], aczkolwiek nie została uwypuklona w uzasadnieniu decyzji, to jednakże nie ma ona zasadniczego znaczenia w sprawie. Wprawdzie uchylenie pozwolenia na budowę w trybie art. 36a ust. 2 prawa budowlanego wyłącza taką decyzję z obrotu prawnego z dniem jej ostateczności, ale okoliczność taka nie daje podstaw prawnych do przypisania inwestorom samowoli budowlanej i nie wyklucza możliwości wydania decyzji o wznowieniu robót budowlanych na podstawie art. 51 ust. 1a w/w prawa budowlanego /zob. uzasadnienie uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26.11.2001 r., sygn. akt OPS 9/01 – ONSA Nr 2/2002 r., poz. 59/. Projekt budowlany, który stanowił integralną część pozwolenia na budowę, które następnie zostało uchylone, może mimo tego stanowić podstawę do realizacji inwestycji po wydaniu pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, wszakże pod warunkiem, że jest zgodny z przepisami prawa budowlanego, a nie zachodzi potrzeba opracowania projektu zamiennego, ale na ten temat powinien wypowiedzieć się organ nadzoru budowlanego w sprawie o wydanie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Ma natomiast rację skarżąca, że wydanie decyzji reformatoryjnej obliguje organ odwoławczy do wskazania w podstawie prawnej decyzji przepisów prawa materialnego. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy takich przepisów nie wskazał, lecz tego rodzaju uchybienie, nie może być w tym przypadku potraktowane jako wydanie decyzji bez podstawy prawnej, bo w rzeczywistości taka podstawa wynikała z art. 51 ust. 1a prawa budowlanego z 1994 roku. W tym przypadku omówione uchybienie samo przez się nie miało wpływu na wynik sprawy. Ze względu na uchybienia, które miały wpływ na wynik sprawy /co zaznaczono w niniejszym uzasadnieniu/, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera c ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270/, cytowanej niżej skrótem p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm./, nazwanej dalej przepisami wprowadzającymi, uchylił zaskarżoną decyzję /punkt I wyroku/. Na podstawie art. 152 p.s.a. stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, czyli nie mogą być wykonane roboty budowlane w budynku mieszkalnym, jak również przy budowie garażu. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł po myśli art. 97 § 2 przepisów wprowadzających. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy należy uwzględnić n/w wskazówki: 1/ wyjaśnić jaka jest rzeczywista odległość ściany budynku mieszkalnego do granicy z działką skarżącej. Do wyjaśnienia tej kwestii należy wykorzystać geodezyjną dokumentację powykonawczą, jeżeli taką organ dysponuje, w przeciwnym przypadku należy nałożyć na inwestorów obowiązek przedłożenia takiego dokumentu, 2/ przeprowadzić dowód z akt Starosty Nr [...] na okoliczność, czy faktycznie organ ten decyzją ostateczną dnia [...].07.2002 r. uchylił w trybie art. 36a ust. 2 prawa budowlanego z 1994 r. pozwolenie na budowę z dnia [...].03.1999 r. Nr [...], a jeżeli tak czy w stosunku do budowy budynku mieszkalnego dopatrzył się istotnych odstępstw od warunków pozwolenia na budowę i konkretnie jakich. Gdyby w tych aktach była geodezyjna dokumentacja powykonawcza określająca odległość o jakiej mowa w pkt 1, to wówczas należy z niej skorzystać, 3/ przeprowadzić dowód z aktualnego wypisu z rejestru gruntów lub z wypisu z księgi wieczystej na okoliczność czy skarżąca H. B. jest właścicielką lub użytkownikiem nieruchomości graniczącej z terenem inwestycji, 4/ stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16.04.2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane /Dz. U. Nr 93, poz. 888 – należy stosować przepisy prawa materialnego /budowlanego/ obowiązujące w dacie wydania ponownego rozstrzygnięcia, Z uwagi na nowe brzmienie art. 51 w/w prawa, organ odwoławczy rozważy czy zmieniony stan prawny da się pogodzić z przedmiotem rozstrzygnięcia organu I instancji, 5/ zakres rozstrzygnięcia organu odwoławczego powinien być dostosowany do zakresu rozstrzygnięcia organu I instancji.