SA/Rz 357/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marian Ekiert /spr./ Sędzia NSA Jerzy Solarski AWSA Joanna Zdrzałka Protokolant: ref. st. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. K. i H. K. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...].01.2002 r. Nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania Oddalono skargę. Działając na podstawie art. 98 § 1 i art. 97 § 1 pkt 4 oraz 123 kpa Starosta [...] postanowieniem z dnia [...].11.2001 r. nr [...] odmówił zawieszenia postępowania w sprawie wydania pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego zlokalizowanego na dz.nr 1413 położonej w D. przy ul. [...]. W motywach tegoż postanowienia organ podniósł, iż już uprzednio w sprawie z wniosku T. i Z. M. o wydanie pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego posadowionego na opisanej wyżej działce, decyzją z dnia [...].09.2001 r. odmówił zawieszenia postępowania. Na skutek odwołania J. i H. K. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...].10.2001 r. nr [...] uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W dalszym postępowaniu ustalono, że decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego określająca czynności jakie winien wykonać inwestor w celu doprowadzenia przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z prawem jest ostateczna w administracyjnym toku instancji, a zaskarżenie jej do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie wstrzymało jej wykonania, co wynika z art. 201 § 1 i 2 kpa. Dodać należy, iż w przedmiotowej sprawie ani Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ani Sąd nie wstrzymał wykonania tej decyzji. Organ dysponuje także dokumentami świadczącymi o tym, że postępowanie prokuratorskie dotyczące tej sprawy zostało umorzone, a dodać należy iż to ostanie postępowanie nie stanowi zagadnienia wstępnego dla rozstrzygnięcia w postępowaniu administracyjnym sprawy o udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku. Postanowienie to zaskarżyli zażaleniem skierowanym do Wojewody H. K., J. K. i B. K. wnosząc o jego zmianę. W motywach zażalenia żalący się podnoszą, ze postępowanie w tej sprawie powinno zostać obligatoryjnie zawieszone na zasadzie wyrażonej w art. 97 § 1 pkt 4 kpa, albowiem jej rozstrzygnięcie uzależnione jest od rozstrzygnięć zapadłych w innych toczących się postępowaniach. Fakt, iż zaskarżenie decyzji skargą do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie powoduje wstrzymania jej wykonania nie ma w świetle art. 97 § 1 pkt 4 kpa znaczenia, gdyż przepis ten w jednaki sposób traktuje jako podstawę zawieszenia zarówno postępowanie prowadzone przez organ administracji jak i przez sąd. Podkreślić należy, że postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym ma określić kwestie mające dla niniejszej sprawy podstawowe znaczenie, a mianowicie czy możliwe jest doprowadzenie robót na budowie prowadzonej przez inwestora do stanu zgodnego z prawem. Toczące się zaś postępowanie karne ma rozstrzygnąć czy w trakcie budowy nie popełniono przestępstwa i czy przedstawiona przez inwestorów dokumentacja nie jest sfałszowana. Prowadzi to do uzasadnionego wniosku, że obydwa opisane wyżej postępowania mają na celu rozstrzygnięcie kwestii wstępnych, od których zależy rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Po rozpatrzeniu tegoż zażalenia Wojewoda działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa postanowieniem z dnia [...].01.2002 r. nr [...] utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu swojego postanowienia Wojewoda wywodzi, iż w warunkach rozpoznawanej sprawy, wniesienie skargi na decyzję organu nadzoru budowlanego w przedmiocie nałożenia na inwestora obowiązków, celem doprowadzenia wybudowanego budynku do stanu zgodnego z przepisami jak i rozstrzygnięcie przez Prokuraturę Rejonową w D. dotyczące złożenia fałszywych zeznań nie stanowi przeszkody dla organu architektoniczno – budowlanego do rozstrzygnięcia sprawy pozwolenia na użytkowanie wybudowanego na działce nr 1413 budynku mieszkalnego. Toczące się bowiem przed wymienionym organem postępowanie ma jednoznacznie i ostatecznie wskazać, czy zrealizowany budynek mieszkalny w sposób odstępujący od warunków pozwolenia na budowę z dnia [...].05.1988 r. nr [...] jest zdatny do użytku, a zatem czy spełnia warunki wymagane przepisami prawa, a w szczególności nie narusza praw osób trzecich, o których mowa w art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 7.07.1994 r. – Prawo budowlane. W świetle powyższych wywodów w ocenie organu II instancji w rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności określone w art. 97 § 1 pkt 4 kpa jako podstawy obligatoryjnego zawieszenia postępowania, gdyż nie występuje problem zagadnienia wstępnego { prejudycjalnego }, od którego zależy wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Postanowienie to zaskarżyły skargą skierowaną do Naczelnego Sądu Administracyjnego H. K. i J. K. wnosząc o jego uchylenie. Uzasadniając skargę skarżące wywodzą, iż decyzją z dnia [...].09.2001 r. nr [...] Starosta odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie wydania pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wybudowanego na dz.nr 1413. Organ ten przyjął m.innymi, że nie miało miejsca poświadczenie nieprawdy w dzienniku budowy i w inwentaryzacji budynku mieszkalnego należącego do Z. M., wykonanej przez A. S., albowiem postępowanie w tej sprawie zostało umorzone przez Prokuraturę Rejonową w D., co rodzi określone skutki prawne. Decyzja o umorzeniu postępowania też rodzi określone skutki prawne. Starosta " przeoczył ", iż decyzja o umorzeniu postępowania została uchylona przez Sąd Rejonowy w D. postanowieniem z dnia 3.10.2001 r. sygn.akt [...]. Skoro zatem powołano się na fikcję prawną naruszając w ten sposób przepisy prawa, to skarga w tej sprawie jest w pełni uzasadniona. Do skargi skarżące dołączyły kserokopię powołanego wyżej postanowienia Sądu Rejonowego w D. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, dodając że toczące się przed sądem powszechnym postępowanie w sprawie poświadczenia nieprawdy w dzienniku budowy nie stanowi przeszkody do prowadzenia postępowania w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku mieszkalnego. Postępowanie to bowiem prowadzone jest właśnie z powodu odstąpienia przez inwestora od warunków pozwolenia na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Z woli ustawodawcy wyrażonej w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych [ Dz.Ust. Nr 153 poz. 1269 ] Sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, Owa dyrektywa normatywna nakreśla również zakres sprawowanej kontroli w badanej sprawie, w której przedmiotem oceny pozostaje legalność postanowienia Wojewody [...] z dnia [...].01.2002 r. stanowiącego o utrzymaniu w mocy postanowienia Starosty [...] z dnia [...].11.2001 r. wydanego w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie wydania pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego posadowionego przez inwestorów na dz.nr 1413 położonej w D. Zawieszenia postępowania w tej sprawie domagały się skarżące upatrując podstawę prawną tego żądania w art. 97 § 1 pkt 4 kpa w związku z tym, iż uprzednio wydana w tym procesie inwestycyjnym przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzja w przedmiocie określenia czynności jakie winien wykonać inwestor w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem została przez nie zaskarżona do Naczelnego Sadu Administracyjnego, a rozstrzygnięcie tej sprawy w postępowaniu sądowo - administracyjnym stanowi zagadnienie wstępne dla wyniku postępowania administracyjnego w badanej sprawie. Za zawieszeniem postępowania administracyjnego w tej sprawie w ich ocenie przemawia także okoliczność, iż przed powszechnymi organami wymiaru sprawiedliwości toczy się postępowanie karne w sprawie poświadczenia nieprawdy w dzienniku budowy i inwentaryzacji budynku mieszkalnego należącego do Z. M., a Sąd Rejonowy w D. postanowieniem z dnia 3.10.2001 r. sygn.akt uchylił postanowienie Prokuratora Rejonowego w D. o umorzeniu postępowania w tej ostatniej sprawie. W ich ocenie okoliczność ta ma prejudycjalne znaczenie dla wyniku postępowania administracyjnego w sprawie o pozwolenie na użytkowanie przedmiotowego budynku. Ten ostatni zarzut został szczególnie wyeksponowany w skardze. Odnosząc się do tych kwestii na wstępie wypadnie zauważyć, iż zgodnie z utrwalonym w doktrynie i orzecznictwie poglądem, o zagadnieniu wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa można mówić wówczas gdy mamy do czynienia z problemem którego rozstrzygnięcie w innym postępowaniu przez inny organ lub sąd warunkuje wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego w rozstrzyganej sprawie. Skoro tak, to powołany wyżej przepis prawa nie będzie miał zastosowania w sytuacji gdy owo zagadnienie wstępne zostało już rozstrzygnięte. O rozstrzygnięciu tegoż zagadnienia stanowi wydanie decyzji ostatecznej, oznaczającej przecież zgodnie z art. 16 § 1 kpa ostateczne załatwienie sprawy i ustabilizowanie skutków prawnych z niej wynikających, a tej rangi decyzją była decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydana w sprawie zobowiązania inwestora do dokonania określonych czynności. Stąd też zakwestionowanie tej decyzji w drodze skargi przed sądem administracyjnym, która jest przecież szczególnym środkiem zaskarżenia w żaden sposób nie podważa zasady trwałości decyzji wyrażonej w powołanym już art. 16 § 1 kpa. W związku z tym tego typu akcja procesowa nie może stanowić podstawy dla zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Dopóki bowiem ta decyzja ostateczna nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego, dopóty zawieszenia postępowania w innej sprawie stanowiłoby o naruszeniu powołanych wyżej przepisów prawa. W przypadku zaś gdyby okazało się, że w wyniku orzeczenia sądowego decyzja ta już nie obowiązuje, to nic nie stoi na przeszkodzie aby w ramach znanej kodeksowi postępowania administracyjnego instytucji wznowienia postępowania wzruszyć mającą być wydaną decyzję w przedmiotowej sprawie której byt ewentualnie uzależniony był od istnienia poprzedniej decyzji. Z tych zatem względów zarzut dotyczący tej problematyki nie podważa legalności zaskarżonego w badanej sprawie postanowienia. Na uwzględnienie nie zasługuje także kolejny, jak zaznaczono wyżej głównie eksponowany w skardze zarzut, zgodnie z którym postępowanie administracyjne w sprawie pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego winno ulec zawieszeniu do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia w postępowaniu sądowym sprawy dotyczącej fałszowania dokumentacji budowlanej dotyczącej przedmiotowego budynku. Otóż z treści zapisu zawartego w art. 97 § 1 pkt 4 kpa wynika, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Oznacza to, że konieczność zawieszenia postępowania administracyjnego występuje tylko wówczas, gdy wydanie w nim rozstrzygnięcia nie jest możliwe bez wcześniejszego rozstrzygnięcia określonej kwestii w innym postępowaniu także przed sądem powszechnym. Kwestia ta bowiem w tym wypadku musi mieć bowiem znaczeniu prejudycjalne dla wyniku postępowania administracyjnego. Inaczej mówiąc pomiędzy rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a możliwością wydania orzeczenia w postępowaniu administracyjnym musi istnieć bezpośredni związek przyczynowy. O istnieniu takiego związku w badanej sprawie jak słusznie podnosi organ trudno mówić, gdyż postępowanie administracyjne którego bieg kwestionują skarżące dotyczy przecież pozwolenia na użytkowanie budynku w związku z odstępstwami od warunków określonych w pozwoleniu na budowę, których dopuścił się inwestor i ma ono na celu ustalenie czy istnieje możliwość dopuszczenia zgodnie z prawem przedmiotowego obiektu do użytkowania. Zaistnienie takiej możliwości nie jest uzależnione od tego czy dokumentacja związana z jego budową została sfałszowana, a toczące się postępowanie karne ma przecież na celu ustalenie czy ewentualnie jej autorzy nie dopuścili się fałszerstwa i wiąże się z ich odpowiedzialnością karną z tego tytułu. Poza tym także w tym miejscu powtórzyć wypadnie komentarz odnoszący się do możliwości wznowienia postępowania administracyjnego gdyby okazało się, iż wynik postępowania karnego jako nowa okoliczność w sprawie rzutować będzie na rozstrzygnięcie w postępowaniu administracyjnym. W tym stanie rzeczy działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [ Dz.Ust. Nr 153 poz. 1270 ], który w sprawie znajduje zastosowanie w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [ Dz.Ust. Nr 153 poz.1271 z późn.zm. ] należało orzec jak w sentencji.