SA/Rz 372/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Wolska /spr./ Sędziowie WSA Robert Sawuła AWSA Magdalena Józefczyk Protokolant: st.sekr.sąd.B.Krztoń po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2003 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego skargę oddala SA/Rz 372/03 U Z A S A D N I E N I E Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2003 r. /[...]/ wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania M. Z. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2002 r. /[...]/ nakazującej M. i Z. Z. rozbiórkę obiektu budowlanego o wymiarach 12,20 x 33,30 m, usytuowanego na działkach nr 525 i 526 w Ł., użytkowanego do celów związanych z produkcją jachtów, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji ostatecznej podano, że organ I instancji rozpatrywał sprawę budowy przedmiotowego obiektu budowlanego – wybudowanego w latach 1989 – 1990 bez wymaganego pozwolenia na budowę – i wydał nakaz jego rozbiórki na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane. W odwołaniu od tej decyzji M. Z., zarzucając naruszenie prawa, wnosiła o uchylenie kwestionowanej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Według twierdzeń odwołującej się przedmiotowy obiekt nie jest obiektem związanym z produkcją jachtów, został zbudowany wyłącznie jako szklarnia, co jest zgodne z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego terenu, na którym obiekt ten został zbudowany. Oświadczenie Z. Z., że przedmiotowy obiekt nigdy nie był użytkowany jako szklarnia jest niemiarodajne, bowiem z powodu choroby nie jest on zdolny do składania oświadczeń. Organ II instancji nie uwzględnił odwołania. Uznał, że po stwierdzeniu popełnienia samowoli budowlanej pod rządami Prawa budowlanego z 1974 roku organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie w celu ustalenia, czy nie zachodzą przesłanki określone w art. 37 tej ustawy, uzasadniające wydanie nakazu rozbiórki. W niniejszej sprawie występują wszystkie przesłanki wymienione w art. 37 ust. 1 w/w ustawy. Działka, na której znajduje się przedmiotowy obiekt zgodnie z obowiązującymi w okresie jego budowy ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego gminy M., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Gminnej Rady Narodowej w M. z dnia [...] stycznia 1988 r. /Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...] z [...].03.1988 r./ położona jest w terenie oznaczonym symbolem: "MRj – teren zabudowy zagrodowej z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W zakresie wyznaczonych terenów można wymieniać i uzupełniać istniejącą zabudowę, organizować nową". Ustalenia planu nie dopuszczają więc na tym terenie budowy obiektów produkcyjnych, w tym przypadku związanych z produkcją jachtów. Oświadczenie Z. Z. złożone do protokołu z rozprawy w dniu 28 czerwca 2002 r., iż przedmiotowy obiekt od 1992 r. nie był użytkowany jako szklarnia, lecz dla potrzeb produkcji jachtów nie jest jedynym dowodem, na podstawie którego wydano decyzję. Fakt ten potwierdzają dokonane oględziny i dokumentacja fotograficzna, znajdująca się w aktach sprawy. Nadto w opisie technicznym zleconej przez inwestora inwentaryzacji architektonicznej /wykonanej w lutym 2002 r. przez arch. P. S./ stwierdzono: "...wybudowana w końcu lat osiemdziesiątych szklarnia służyła do uprawy warzyw. Obecnie funkcjonuje jako pomieszczenie służące do przechowywania form do budowy kadłubów jak też gotowych jachtów". W piśmie Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska – Delegatura [...] z dnia 9 maja 2002 r. /[...]/ poinformowano Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że w obiekcie prowadzona jest działalność związana z produkcją jachtów /co potwierdzają kilkakrotne kontrole organów ochrony środowiska/. Zgromadzony materiał dowodowy jednoznacznie więc wskazuje, że przedmiotowy obiekt nie jest szklarnią, a obecne jego przeznaczenie jest sprzeczne z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego i wobec powyższego należało wydać nakaz rozbiórki. Zarzut M. Z., że dokonała zmiany sposobu użytkowania obiektu nie mógł zostać uwzględniony. Zmiana sposobu użytkowania następuje wówczas, jeżeli obiekt wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę /w którym określono jego przeznaczenie/ został "zaużytkowany" w inny sposób. Będący przedmiotem postępowania obiekt budowlany wybudowano samowolnie, w związku z czym żaden akt administracyjny nie określał jego przeznaczenia. Opisaną decyzję zaskarżyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego M. Z., wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z dnia [...] grudnia 2002 r., względnie uchylenie tych decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem skarżącej decyzja organu II instancji została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz procesowego. Powołanie w podstawie prawnej decyzji art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. jest prawnie niedopuszczalne i nie posiada żadnego uzasadnienia prawnego i faktycznego, w jej uzasadnieniu występują rażące niespójności i rozbieżności, nadto nie ustosunkowano się w nim do zasadniczych elementów odwołania, co stanowi naruszenie art. 7, 8, 77 i 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji raz organ stwierdza, że rozbiórce podlega obiekt "rzekomo do produkcji jachtów", a następnie odwołuje się do opracowanej inwentaryzacji budowlanej, w której stwierdzono, że "wybudowana w latach osiemdziesiątych szklarnia służyła do upraw warzyw, a obecnie funkcjonuje jako pomieszczenie służące do przechowywania form do budowy jachtów". Jest to oczywista niekonsekwencja organu i dowodzi, że ocenę dowodów w sprawie potraktowano "dowolnie i wybiórczo". Nadto nie przeprowadzono dodatkowego postępowania dowodowego w związku z zarzutem odwołania dotyczącym oświadczenia Z. Z., który z powodu choroby nie był zdolny do składania oświadczeń. Powoływanie się na oświadczenia służby ochrony środowiska nie ma żadnego znaczenia, gdyż nie ma dowodu – jednoznacznego dokumentu w sprawie dokonanych analiz emisji zanieczyszczeń powietrza. Taki stan sprawy powoduje, że powołanie się w zaskarżonej decyzji na przepisy art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. było wadliwe, ponieważ nie zachodzą żadne przesłanki z tych przepisów. Nie bez znaczenia jest również to, że organy orzekające o rozbiórce nie podjęły żadnych czynności /a taki obowiązek niewątpliwie mają/, które wynikają z dyspozycji art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., a co ma istotne znaczenie w sprawie. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga M. Z. została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i dlatego stosownie do przepisu art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm./ podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny – którym jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie – na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej /§ 1/, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej /§ 2/. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy /art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270/. Nadto Sąd stwierdza nieważność decyzji lub jej niezgodność z prawem, jeżeli zachodzą przyczyny określone w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego /art. 145 § 1 pkt 2 i 3 powyższej ustawy/. Oceniając zatem zaskarżoną decyzję w omówionym zakresie, Sąd nie stwierdził, aby przy jej wydaniu doszło do naruszenia prawa. W konsekwencji skarga podlegała oddaleniu w myśl art. 151 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przede wszystkim nie jest trafny zarzut skargi, jakoby organy nadzoru budowlanego naruszyły przepisy postępowania administracyjnego, tj. art. 7, 8, 77 i 107 § 3 k.p.a. Organy te – w ocenie Sądu – działając zgodnie ze swymi uprawnieniami, należycie wywiązały się z obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, wyczerpująco zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy sprawy. W szczególności nie można przypisać organom II instancji zaniedbania obowiązkom proceduralnym z tego powodu, że nie przeprowadził dodatkowego postępowania dowodowego w związku z zarzutem odwołania, iż Z. Z. z powodu choroby nie był zdolny do składania "oświadczeń". Zarzut ten nie został w żaden sposób uzasadniony w odwołaniu – ani następnie w skardze – w szczególności nie wyjaśniono powodów, oprócz wskazania ogólnie na "chorobę", które jakoby uniemożliwiają składanie przez Z. Z. oświadczeń woli mogących stanowić dowód w sprawie. Ten zarzut odwołania nie został nadto poparty żądaniem przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego, stąd też czynienie w skardze organowi I instancji zarzutu zaniechania w tym zakresie, nie może być skuteczne. Chybiony jest też pogląd skarżącej, iż oświadczenia służby ochrony środowiska nie mają żadnego znaczenia, a więc wartości dowodowej – gdyż w zebranym materiale dowodowym niniejszej sprawy brak jest dowodu dokumentującego dokonanie analizy emisji zanieczyszczeń powietrza. Dokumenty pochodzące od Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska – Delegatura [...] /np. pismo z dnia 17.08.2001 r., 23.04.2002 r. – K. 3 i 36 akt administracyjnych/ potwierdzają prowadzenie w przedmiotowym obiekcie budowlanym działalności związanej z produkcją jachtów i ta właśnie okoliczność /świadcząca o przeznaczeniu spornego obiektu/ ma zasadnicze znaczenie w sprawie. Dokonanej ocenie tych dowodów, jak również pozostałych dowodów zebranych w sprawie – znajdującej odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji – nie można zarzucić dowolności. Bezsporne w rozpoznawanej sprawie jest, że przedmiotowy obiekt budowlany został wybudowany bez pozwolenia na budowę w latach 1989 – 1990. W takiej sytuacji organy administracji obu instancji do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy prawidłowo przyjęły art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane /Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm./, gdyż umocowanie do stosowania przepisów tej ustawy wynika z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane /Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm./. W razie wzniesienia obiektu budowlanego bez pozwolenia, jak to się stało w rozpoznawanej sprawie, organ orzekający dysponował wyłącznie dwoma instrumentami prawnymi, tj. wydaniem nakazu przymusowej rozbiórki obiektu na podstawie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego albo legalizacją samowolnej budowy, przez wydanie zezwolenia na jej użytkowanie, na podstawie art. 42 Prawa budowlanego. Zastosowanie pierwszego z nich, tj. nakazu rozbiórki, jest obligatoryjne wówczas, gdy zachodzą przesłanki określone w art. 37 ust. 1 pkt 1 lub 2 Prawa budowlanego, czyli wtedy, gdy: obiekt został wzniesiony na terenie, który nie jest przeznaczony pod zabudowę lub jest przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę, bądź gdy obiekt ten powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Jeżeli w sprawie nie zostanie stwierdzone, że zachodzą wymienione wyżej okoliczności uzasadniające wydanie nakazu rozbiórki, wówczas organ orzekający nie ma podstaw do odmowy legalizacji. Z materiału dowodowego rozpoznawanej sprawy wynika, że przedmiotowy obiekt budowlany znajduje się, zgodnie z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego Gminy M., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Gminnej Rady Narodowej w M. z dnia [...] stycznia 1988 r. /Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...] z dnia [...].03.1988 r./ i obowiązującego w okresie jego budowy, na działce nr 525 i 526 położonej w terenie oznaczonym symbolem "MRj – teren zabudowy zagrodowej z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W zakresie wyznaczonych terenów można wymieniać i uzupełniać istniejąca zabudowę, organizować nową". Nie budzi zatem jakichkolwiek wątpliwości Sądu, że przedmiotowy obiekt budowlany został usytuowany – w trafnej ocenie organów orzekających w sprawie – na terenie, na którym budowa obiektów produkcyjnych /jest nim zarówno obiekt szklarniowy jak i obiekt użytkowany do produkcji jachtów/ nie jest dopuszczalna. W rezultacie więc znajduje się on na terenie nie przeznaczonym na taki cel. Oznacza to tym samym, że spełniona została przesłanka uzasadniająca wydanie nakazu rozbiórki spornego obiektu, o jakiej mowa w cyt. wyżej art. 37 ust. 1 ptk 1 Prawa budowlanego. Skoro więc w rozpoznawanej sprawie zachodziła przesłanka uzasadniająca wydanie nakazu rozbiórki spornego obiektu, to w konsekwencji zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji z dnia [...] grudnia 2002 r. odpowiadają prawu. Tym samym zawarte w skardze żądanie usunięcia tych decyzji z obrotu prawnego jest bezzasadne. Dlatego należało orzec, jak w sentencji, w myśl art. 151 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270/.