SA/Rz 381/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA /del/ Maria Zarębska-Kobak Sędziowie WSA Robert Sawuła AWSA Jolanta Ewa Wojtyna /Spr/ Protokolant ref. stażysta Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2004r. na rozprawie sprawy ze skargi E. S. i G. S na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] lutego 2002 Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego skargę oddala SA/Rz 381/02 U Z A S A D N I E N I E Przedmiotem skargi jest decyzja nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].02.2002 roku uchylająca w całości decyzję Nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. z dnia [...].12.2001 i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D. wszczął postępowanie w sprawie wybudowanego bez pozwolenia budynku warsztatowego położonego w D. przy ul. M. nr 27 na parceli o nr ewid. 694 i decyzją z dnia 21 grudnia 2001 roku nakazał właścicielce terenu B. J. dokonać przymusowej rozbiórki w/w budynku z powodu, iż znajduje się on na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod tego rodzaju zabudowę. W podstawie prawnej wskazał przepis art. 83 ust. 1, art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane /jednolity tekst Dz.U. Nr 106 poz. 1126 z póź.zm./, art. 37 ust. 1 pkt 1, art. 38 – ustawy z dnia 24 października 1974 Prawo budowlane / Dz. U. Nr 38 poz. 229 z póz. zm. / oraz art. 104 k.p.a. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wyjaśnił, że na działce położonej w D. przy ul. M. 27, podczas oględzin dokonanych w dniach 17 i 18 sierpnia 1998 roku stwierdzono istnienie wybudowanego w latach 1989 – 1994 bez pozwolenia na budowę budynku warsztatowego przeznaczonego na prowadzenie usług samochodowych, ślusarskich i spawalniczych oraz blacharstwo i lakiernictwo samochodowe prowadzoną przez synów właścicielki terenu – J. i B. J. Od decyzji odwołali się J. J. i B. J. podnosząc, że jest ona niezgodna ze stanem faktycznym i prawnym. Przytoczyli treść postanowienia Urzędu Wojewódzkiego w T. utrzymującego w mocy postanowienie Kierownika Urzędu Rejonowego w D. z dnia [...].09.1998r. /.../ zobowiązujące do dostarczenia dokumentacji dotyczącej samowolnie wybudowanych obiektów, a nadto zarzucili, że w sąsiedztwie prowadzonego warsztatu samochodowego znajdują się zakłady, których produkcja powoduje skażenie środowiska, co przemawia za zalegalizowaniem ich budynków warsztatowych. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 §2 k.p.a. / tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 /, po rozpatrzeniu odwołania J. J. i B. J., decyzja z dnia [...].02.2002 roku Nr [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję organu I instancji w i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu swojej decyzji przytoczył, że decyzja organu I instancji nie jest poparta materiałem dowodowym jednoznacznie wskazującym na obligatoryjne nakazanie rozbiórki obiektu. Nakaz rozbiórki wydawany na podstawie art. 37 ustawy prawo budowlane z 1974 roku powinien być traktowany jako “instrument ostateczny", a więc znajdujący zastosowanie dopiero wówczas, gdy poprzez nakazanie wykonania ewentualnych zmian lub przeróbek dostosowujących obiekt do stanu zgodnego z prawem, nie jest możliwe usankcjonowanie budowy. Analiza materiału dowodowego zebranego w niniejszej sprawie przez organ I instancji, jak i uzasadnienie jego decyzji prowadzi do wniosku, że rozstrzygając sprawę organ I instancji nie wykazał w sposób nie budzący wątpliwości, iż w rozpatrywanym przypadku jedynym możliwym rozstrzygnięciem jest nakaz rozbiórki. Organ I instancji odwołał się do ustaleń Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego miasta D. zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Miejskiej Rady Narodowej w D. z [...] grudnia 1986 roku oraz zmian zatwierdzonych uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w D. z [...] grudnia 1991r. Zapis planu dotyczący przedmiotowej nieruchomości: “Adaptacja czasowa istniejących zasad zagospodarowania. .Dopuszczenie rozbudowy istniejących zagród o dalsze budynki mieszkalne jednorodzinne uzależnione jest od pozytywnej opinii Sanepidu" dla właściwej interpretacji wymaga konfrontacji z zapisem części ogólnej planu, co jest niemożliwe ze względu na brak odpowiednich dokumentów. Z ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego musi jednoznacznie wynikać, że legalizacja obiektu jako warsztatu samochodowego jest niemożliwa. Organ II instancji zalecił, by przy ponownym rozpoznaniu organ I instancji uwzględnił ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w chwili obecnej, bowiem odwołujący się zarzucił, że na sąsiednich działkach powstały obiekty o podobnej funkcji. Jednoznaczne wykluczenie możliwości legalizacji przedmiotowego obiektu budowlanego o funkcji warsztatu samochodowego nie wyklucza rozpatrzenia możliwości legalizacji obiektu o funkcji mniej uciążliwej dopuszczonej ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nakaz bowiem wydany na podstawie art. 37 ust.1.pkt.1 ustawy Prawo budowlane będzie uzasadniony w przypadku wykazania, że legalizacja obiektu przeznaczonego do rozbiórki jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bez względu na sposób jego użytkowania. Przedmiotem decyzji organu I instancji jest budynek warsztatowy. Decyzja nie rozstrzyga losu garażu do niego przylegającego, który wraz z budynkiem warsztatowym był przedmiotem postanowienia wydanego w toku postępowania na podstawie art. 56 ustawy prawo budowlane z 1974 roku, przed wydaniem pierwszej decyzji. Decyzja organu I instancji, kończąca toczące się postępowanie, nie może swym zakresem obejmować tylko wybranych zagadnień, dlatego rozstrzygnięcie winno dotyczyć wszystkich obiektów . W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący E. S. i G. S. nie sprecyzowali kierunku weryfikacji zaskarżonej decyzji, wnosząc o obiektywne i zgodne z prawem rozpatrzenie skargi i opisując przebieg postępowania. Dodali też, że działalność prowadzona przez J.B. J. niezgodna jest z prawem i szkodliwa dla otoczenia. W odpowiedzi na skargę, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie z przyczyn, które legły u podstaw zaskarżonej decyzji. Nadto podniósł, że zarzuty skarżących znane były organowi i wzięte pod uwagę przy rozstrzyganiu sprawy. Skarga nie wnosi nowych okoliczności, które mogłyby mieć wpływ na sposób rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga jest nieuzasadniona. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne, na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271). Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z 2002r.) kontrola sądu administracyjnego sprowadza się do zbadania zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Decyzja będąca przedmiotem skargi została wydana w trybie art. 138 § 2 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy może uchylić decyzję w całości i sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Honorując zasadę wyrażoną w przytoczonym przepisie, zgodnie z którą postępowanie administracyjne winno zakończyć się na poziomie II instancji, uprawnienia organu odwoławczego do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania dotyczą sytuacji, gdy dla prawidłowego rozpoznania sprawy niezbędne jest przeprowadzenie w całości lub w znacznej części postępowania wyjaśniającego. Istota tego rodzaju decyzji odwoławczej polega na tym, że organ odwoławczy uchyla decyzję organu I instancji bez merytorycznego rozpoznania sprawy. Dopuszczalność decyzji kasacyjnej jest ograniczona przez to, że przepis art. 138 § 2 w zw. z art. 136 k.p.a. przyjmuje jako przesłankę wydania tego rodzaju decyzji określony zakres postępowania wyjaśniającego – kiedy rozstrzygnięcie sprawy wymaga takiego postępowania w całości lub w części. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem prawa procesowego, t.j. organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, lub postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale w rażący sposób naruszono przepisy procesowe przy uwzględnieniu art. 136 k.p.a. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych, niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w I instancji, poza wymienionymi, nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, bowiem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. / wyrok NSA z dnia 25, maja 1983 sygn. akt : II S.A. 403/83, ONSA 1983 nr 1 poz. 38, wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 1998 I SA/ Gd 166/97 niepublikowany/. Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej decyzji, zdaniem Sądu nie narusza ona prawa. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji i akt sprawy wynika, że przedmiotem postępowania jest stwierdzenie przez organ I instancji, że na działce o nr ewid.. 694 w D. przy ul. M. 27 został wybudowany budynek warsztatowy bez wymaganego pozwolenia na budowę, na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod tego rodzaju zabudowę, skutkujące w konsekwencji nakazem rozbiórki budynku. Należy podzielić stanowisko organu orzekającego, ze wobec niekwestionowanej samowoli budowlanej dokonanej przez skarżących w latach 1989 – 1994 nie zostały wyjaśnione istotne okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, a to – czy zachodzą przesłanki z art. 37 ust. 1 i 2 prawa budowlanego z 1974 roku do wydania nakazu rozbiórki, w myśl którego obiekty budowlane, lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany, lub jego część : - znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę, albo jest przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę, lub - powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Terenowy organ administracji ... może wydać decyzję o przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń obiektu budowlanego... wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami wymienionymi wyżej... Tylko i wyłącznie wymienione przesłanki dają organowi podstawę do wydania nakazu rozbiórki. Organ I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy winien wypowiedzieć się jednoznacznie, czy nakaz rozbiórki budynku jest zgodny z cyt. przepisem art. 37 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego. Ponowna decyzja winna jednoznacznie określić budynek, czy budynki mające podlegać przymusowej rozbiórce. Niezbędne jest również wypowiedzenie się odnośnie ewentualnej legalizacji obiektu budowlanego. Niedopełnienie przez właścicieli warsztatu samochodowego obowiązku określonego w art. 56 cyt. ustawy – Prawo budowlane, dostarczenia określonych dokumentów, nie może stanowić podstawy do wydania nakazu rozbiórki budynku. W tym stanie rzeczy należy podzielić stanowisko organu odwoławczego, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, tym samym, decyzja kasacyjna wydana w trybie art. 138 § 2 k.p.a. nie narusza prawa i z tych względów Sąd skargę oddalił stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. z 2002 roku Nr 153 poz. 1270/.