SA/Rz 400/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Lechowska /spr./ Sędziowie NSA Maria Zarębska-Kobak AWSA Magdalena Józefczyk Protokolant: sekr. sądowy Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2003 r. nr [...] w przedmiocie odmowy pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2002 r. Nr [...] oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2002 r. Nr [...] i poprzedzającej ją decyzji Zarządu Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2001 r. Nr [...]; II. stwierdza, że decyzje opisane w punkcie pierwszym wyroku nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego orzeczenia; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego K. K. kwotę 30 zł /słownie: trzydzieści złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. SA/Rz 400/03 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] stycznia 2003r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze - po rozpatrzeniu odwołania K. K. od decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2002 r., Nr [...] w sprawie odmowy przyznania pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości oznaczonej jako działka nr 2388/4 o pow. 0,0464 m2, położonej w L. przy ul. U. - utrzymało tę decyzję w mocy. Jako jej podstawę prawną Kolegium wskazało art. 138 §1 pkt 1 Kpa. Z uzasadnienia decyzji i akt postępowania wynika, że w dniu 10 sierpnia 2000r. K. K. zwrócił się do Burmistrza Miasta [...] z prośbą o dokonanie sprzedaży w trybie bezprzetargowym działki nr 2388/4 o pow. 0,0464m2, położonej w L. przy ul. U., przylegającej do nieruchomości będących jego własnością. W uzasadnieniu wniosku naprowadził, iż chce w ten sposób polepszyć zagospodarowanie swoich nieruchomości Nr 2387/4 i 2386/3. W pismach z dnia 15.09.2000 r., oraz 22.03.2001 r., ponowił to żądanie wyjaśniając, iż przedmiotowa działka była dzierżawiona przez K. S., którego jest następcą prawnym. Wniosek o sprzedaż tej działki złożyła też W. G. powołując się na fakt wywłaszczenia jej z tej działki w związku z budową ulicy. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2001 r. Nr [...] Zarząd Miasta [...] odmówił K. K. przyznania prawa pierwszeństwa w nabyciu opisanej wyżej nieruchomości. Decyzja ta na skutek jego odwołania została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2002r. Nr [...] a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Kolejną decyzją z dnia [...] grudnia 2002r. o Nr [...] Burmistrz Miasta ponownie odmówił K. K. pierwszeństwa w nabyciu przedmiotowej nieruchomości z braku po temu podstaw prawnych. Z decyzją tą nie zgodził się K. K., który zaskarżył ją odwołaniem do SKO. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło odwołania i decyzją opisaną na wstępie utrzymało w mocy decyzję nim zaskarżoną. W jej uzasadnieniu stwierdziło, że decyzja odpowiada prawu. Wyjaśniło, że problematykę będącą przedmiotem postępowania w rozpatrywanym zakresie regulują przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543). Odwołujący opiera swoje uprawnienia na treści przepisu art. 34 ust.l pkt.l w związku z 37 ust.l ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywodzi z treści przepisów 207 ust. 1 i 95 pkt. 2 tej ustawy a także art. 695§2 kodeksu cywilnego. Zgodnie z przepisem art. 37 ust.2 pkt.l ugn, nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej, jeżeli zbycie następuje na rzecz osoby, której przysługuje pierwszeństwo w jej nabyciu, stosownie do art. 34. W oparciu o przepis art. 34 ust.l, w przypadku zbywania nieruchomości osobom fizycznym i prawnym pierwszeństwo w ich nabyciu, z zastrzeżeniem art. 216a, przysługuje osobie, która spełnia jeden z następujących warunków: 1) przysługuje jej roszczenie o nabycie nieruchomości z mocy niniejszej ustawy lub odrębnych przepisów, jeżeli złoży wniosek o nabycie przed upływem terminu określonego w wykazie, o którym mowa w art. 35 ust. 1; termin złożenia wniosku nie może być krótszy niż 6 tygodni, licząc od dnia wywieszenia wykazu, 2) jest poprzednim właścicielem zbywanej nieruchomości pozbawionym prawa własności tej nieruchomości przed dniem 5 grudnia 1990 r. albo jego spadkobiercą, jeżeli złoży wniosek o nabycie przed upływem terminu określonego w wykazie, o którym mowa w art. 35 ust. 1; termin złożenia wniosku nie może być krótszy niż 6 tygodni, licząc od dnia wywieszenia wykazu, 3) jest najemcą lokalu mieszkalnego, a najem został nawiązany na czas nieoznaczony. Odwołujący swoje uprawnienia wywodzi z faktu następstwa prawnego po K. S., który był dzierżawcą przedmiotowej nieruchomości. Z okoliczności przezeń przedstawionych i dokumentów zebranych w sprawie wynika jednak, że nie był poprzednim właścicielem przedmiotowej nieruchomości, nie był nigdy jej dzierżawcą (brak stosownej umowy), nadto nie spadkobiercą zmarłego K. S., bowiem pozostaje nim S. K. Niezależnie od powyższego z zapisu MPO wynika, iż przedmiotowa nieruchomość stanowi wyodrębnioną działkę zlokalizowaną na terenie przeznaczonym pod zabudowę. Skargę na tę decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył K. K. domagając się jej uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania. Decyzji zarzucił naruszenie art. 7-11 kpa i 77 §1kpa. W jej uzasadnieniu stwierdził, że decyzja organu I instancji nie zawiera właściwego uzasadnienia faktycznego i prawnego. Pominięto też przy ustalaniu stanu faktycznego przedstawione przezeń pismo z Urzędu Miejskiego z dnia 17 kwietnia 1984r. przekazujące działkę w użytkowanie poprzednikowi prawnemu skarżącego. Dowodzi ono wypełniania przezeń przesłanek ustalonych art. 34 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W piśmie uzupełniającym skargę podniósł, że ubiegająca się o działkę jej była właścicielka nie została wywłaszczona a sprzedała ją a nadto działka jest zabudowana budynkiem gospodarczym, wzniesionym przez K. S., którego to budynku on jest aktualnym właścicielem . Budynek ten naniesiony jest na mapach geodezyjnych. Chciałby mieć doń dostęp. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie z przyczyn, które legły u podstaw zasksrzonej decyzji. W polemice jej zarzutami podniosło, że pismo na które powołuje się skarżący potwierdza doprowadzenie wody z sieci miejskiej do budynku K . S. i zawiera przyrzeczenie oddania mu bliżej nieokreślonej działki Skarbu Państwa na cele warzywnicze. Nie dowodzi ono prawa własności a nawet posiadania spornej działki. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271, ze zm. ), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone ( a do takich należy sprawa niniejsza ) podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Art. 1 wspomnianej ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ), stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej ( §1). Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( §2 ). Jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( §1). Zgodnie z art. 145 P.p.s.a., Sąd uwzględnia skargę na decyzję administracyjną wówczas, gdy jest ona dotknięta naruszeniem prawa materialnego lub przepisów postępowania określonym w tym przepisie. Do naruszeń prawa obligujących Sąd do uwzględnienia skargi należą między innymi przyczyny stwierdzenia nieważności przewidziane w art. 156 kpa lub innych przepisach. Po myśli natomiast art. 135 P.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki do usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów i czynności podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga , jeśli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Poddawszy zaskarżoną decyzję i poprzedzające jej wydanie pozostałe decyzje organów obu instancji takiej właśnie kontroli, Sąd stwierdził, że zostały one wydane bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa, co w świetle przedstawionych wyżej przepisów obliguje go do stwierdzenia ich nieważności. Forma decyzji , jako sposobu załatwienia sprawy administracyjnej wynika z przepisów prawa materialnego. Przepis art. 104 § kpa stanowiący, że organ administracji publicznej załatwia sprawę poprzez wydanie decyzji, chyba ze przepisy kodeksu stanowią inaczej, jako przepis procesowy nie jest wystarczającą podstawą do rozstrzygania w takiej formie. Organ administracji publicznej dla rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji musi posiadać stosowne umocowanie w prawie materialnym. Brak takiego umocowania, nawet pośredniego ( poprzez określenie czasownikowe kompetencji organu – zezwala, przydziela) wyklucza zastosowanie tej formy załatwienia sprawy. Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest prawo pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości stanowiącej własność Gminy Miejskiej [...]. Skarżący uprawnienie do zbycia tej nieruchomości na jego rzecz w trybie bezprzetargowym wywodzi z faktu, że przysługuje mu - według jego oceny - pierwszeństwo w jej nabyciu, jako następcy prawnemu byłego użytkownika wieczystego i jednocześnie dzierżawcy tej nieruchomości a nadto , że nieruchomość ta nie stanowi samodzielnej działki. Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.), zwana dalej ustawą o g.n., na którą powołuje się zaskarżona decyzja i sam skarżący zawiera w art. 34 regulacje , które przyznają wymienionym w niej podmiotom pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości należących do gminy ( w przypadku ich zbywania), jednak rozstrzyganie w przedmiocie tego pierwszeństwa nie następuje w drodze decyzji administracyjnej. Ustawodawca odstąpił bowiem od obowiązującego uprzednio dwustopniowego sytemu sprzedaży lub ustanawiania użytkowania wieczystego gruntu, należącego do gminnego zasobu nieruchomości, tj. wydania decyzji i zawarcia umowy. Procedura realizacja ustawowego pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości należy do osobnego trybu uzgodnień oświadczeń woli w celu zawarcia umowy, określonego mianem rokowań Stanowi ona szczególną technikę prowadzenia tych że rokowań. Czynności nabycia nieruchomości, czy to na własność , czy w użytkowanie wieczyste są bowiem czynnościami cywilnoprawnymi, opartymi na oświadczeniach woli właściciela i osoby, która te prawa do nieruchomości chce nabyć. Cywilnoprawny charakter tych czynności podkreślony jest przepisem art. 27 ustawy o g.n. stanowiącym, że sprzedaż albo oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości wymaga zawarcia umowy w formie aktu notarialnego.Oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste i przeniesienie tego prawa w drodze umowy wymaga wpisu w księdze wieczystej. O uprawnieniach podmiotów posiadających pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości, wynikające z art. 34 ustawy o g.n. stanowi jej art. 36. Przewiduje on , że w przypadku naruszenia przez właściwy organ przepisów art. 34 ust. 1-5 Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego ponoszą odpowiedzialność na zasadach ogólnych. Przepis ten jest de facto odesłaniem do ogólnych zasad odpowiedzialności przewidzianych prawem cywilnym. Okoliczność, że spory na tle pierwszeństwa w nabyciu takich nieruchomości rozstrzygane są przez sądy powszechne w postępowaniu cywilnym nie budzi żadnych wątpliwości w doktrynie i judykaturze ( patrz: np. G. Bieniek, A. Hopfer, Z. Marmaj, E. Mzyk, R. Źróbek - Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami Zach. Centrum Organizacji Warszawa – Zielona Góra 1998r. str.170, K. Świderski – Charakter prawny pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości - Rejent 2000/11/ 184, post. NSA z dnia 5 05.2000r., ISAB 8/00 publ. Zbiór orzecznictwa komp. "LEX" Nr77627, wyrok SN z dnia 12.03. 2003r. IIICKN 857/00 "LEX" 78855, wyrok NSA z 9.04 1999r. I SA1718/98, wyrok s.apel. z 21.11.2002r. IACa 81/02, OSA 2004/7/17). Brak w ustawie g.n. zapisu , iż ustalenia prawa pierwszeństwa nabyciu nieruchomości jednostek samorządu terytorialnego w drodze decyzji administracyjnej, czyni decyzję wydaną w takiej sprawie pozbawioną podstawy prawnej ( patrz: B. Adamiak , J. Borkowski – Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz Wyd. C. H. Beck - Wa-wa 2000 r., str. 658). Taka wadą dotknięte były decyzje organu I instancji wydane w sprawie. Decyzje organu odwoławczego , który wobec tej wady winien je uchylić i umorzyć postępowanie organu I instancji , jako bezprzedmiotowe – rażąco natomiast naruszały przepis art. 138 §1 pkt 2 kpa. Oznacza to, że wszystkie decyzje w sprawie wydane dotknięte były wadą nieważności (art.156 §1 pkt 2kpa) Z przytoczonych wyżej względów, Sąd na podstawie art. 145 §1 pkt 2 P.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta z dnia [...] grudnia 2002r. Nr [...], jak również decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2002r. Nr [...] i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2001r. Nr [...]. W oparciu o przepis art. 152 P.p.s.a. Sąd stwierdził , że decyzja zaskarżona i pozostałe decyzje wymienione w pkt 1 wyroku nie podlegają wykonaniu do czasu jego uprawomocnienia. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 tej ustawy.