SA/Rz 431/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Józefczyk Sędzia NSA Maria Zarębska-Kobak AWSA Jolanta Ewa Wojtyna /spr Protokolant ref. staż. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi D. i D. J. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2002 Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę SA/Rz 431/02 U Z A S A D N I E N I E Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją [...] z dnia [...].11.2001 roku wydaną na podstawie art. 48 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane oraz 104 k.p.a., w postępowaniu wszczętym z urzędu, nakazał M. J. rozbiórkę wykonanej drogi o nawierzchni z płyt drogowych betonowych na działkach nr ewid. 1386 i 1387 przy ul. K. w K. W uzasadnieniu tej decyzji podniesiono, że w wyniku wszczętego w dniu 24 sierpnia 2001 roku postępowania i przeprowadzonej w dniu 17 września 2001 roku kontroli na w/w działkach, stwierdzono istnienie drogi na odcinku około 15 m. Inwestor M. J. oświadczył do protokołu, że wykonał drogę, bez pozwolenia na budowę lub uprzedniego zgłoszenia. W pisemnym oświadczeniu z dnia 10 października 2001 roku, "w nawiązaniu do ustaleń z 17 września 2001 roku" wyjaśnił, że drogę zbudował w 1997 roku i wniósł o jej zalegalizowanie. Organ stwierdził, że w rozumieniu ustawy z 1994 roku Prawo budowlane /art. 3 pkt 3/ drogi możemy zaliczyć do kategorii budowli. Przed rozpoczęciem budowy inwestor winien w myśl art. 28 ustawy uzyskać pozwolenie na budowę. Ponieważ takiej czynności nie dokonał, ani też nie okazał żadnych dokumentów świadczących, że obiekt został postawiony legalnie, stosownie do art. 48 organ nakazał rozbiórkę drogi. Decyzję doręczono m.in. inwestorowi – M. J. oraz D. i D. J., właścicielom działki nr 1386 – wszyscy zamieszkali pod tym samym adresem w K., przy ul. [...]. W odwołaniu wniesionym do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego M. J. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zarzucił że: 1) nakaz rozbiórki dotyczy działek 1386 i 1387 w K., podczas, gdy on jest właścicielem tylko działki nr 1386, 2) utwardzenia części działki dokonali właściciele działek sąsiednich tylko dlatego, że niemożliwy był dojazd istniejącą drogą gminną, ponieważ właściciel budynku mieszkalnego nr 90, T. M. rozbudował ten budynek w sposób uniemożliwiający korzystanie z drogi gminnej; 3) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego niefortunnie powołał się na art. 3 ustawy Prawo budowlane, ponieważ "droga" ta nie jest drogą publiczną lecz działką stanowiącą dojazd do przyległych nieruchomości, a urządzona jest na działce będącej własnością odwołującego się; 4) utwardzenia części działki dokonano tylko dlatego, by uniknąć zniszczenia większej części działki odwołującego się. Do chwili utwardzenia korzystano z jego działki w sposób dowolny; 5) odwołujący uważa, że jest pokrzywdzonym w sprawie, bowiem inne osoby korzystają z jego działki, a nie z dojazdu będącego własnością Gminy; 6) organ I instancji powołał się na art. 48 dotyczący obiektów budowlanych, a cytowana droga jest budowlą, co zostało powiedziane w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją [...] z dnia [...] stycznia 2002 roku: 1) uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej ustalenia zobowiązanego do wykonania nakazanej rozbiórki i 2) nakazał rozbiórkę drogi D. i M. J. na odcinku przebiegającym przez działkę nr 1386, 3) K. i T. M. /[...]/ na odcinku przebiegającym przez działkę 1387 W pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach uzasadnienia podniósł, że organ I instancji nakazał rozbiórkę drogi M. J. – inwestorowi drogi, a nie jej właścicielowi, dlatego organ II instancji zmienił decyzję organu I instancji i nałożył obowiązek rozbiórki na właścicieli obu działek. Nadto – art. 48 Prawa budowlanego dotyczy nakazu rozbiórki obiektów budowlanych. Zgodnie z art. 3 ustawy pojęcie "obiekty budowlane" jest szersze od pojęcia "budowli". Obiektami budowlanymi są budynki i budowle wraz z urządzeniami technicznymi i instalacjami, oraz obiekty małej architektury. Drogi należą do budowli, są więc obiektami budowlanymi. W skardze skierowanej do NSA, D. i D. J. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu podnieśli, że decyzja została wydana z naruszeniem art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy prawo budowlane. Celem umożliwienia dostarczenia materiałów budowlanych na budowę budynku mieszkalnego skarżących realizowanego zgodnie z pozwoleniem na budowę na działce 1386, za pisemną zgodą K. i T. M., zostały ułożone na długości 15 mb betonowe płyty drogowe, w formie objazdu podczas budowy /po części na działkach 1386 i 1387/. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa "obiektów przeznaczonych do tymczasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych położonych na terenie budowy...". Płyty drogowe ułożone zostały na terenie budowy domu mieszkalnego /na działce 1386/, za zgodą właściciela na terenie przyległym do tego terenu /działka 1387/. Po zakończeniu budowy, lub po umożliwieniu przez Miasto K. dojazdu do placu budowy istniejącą obecnie wyłącznie na papierze drogą gminną, płyty drogowe zostaną przez skarżących rozebrane, lub, po uzgodnieniu przez strony, za ewentualną zgodą Prezydenta Miasta, dla dobra miasta – pozostawione. W odpowiedzi na skargę, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ustosunkował się do zarzutów w następujący sposób. Budynek P. M. został usytuowany na działce nr 1385 przy [...]. W trakcie budowy samowolnie dobudowano schody i taras częściowo na działce 1382, będącej własnością Gminy, a stanowiącej dojazd do drogi nr ew. 1403. W celu możliwości użytkowania tej drogi aktualnie dojazd ten przeprowadzono samowolnie przez działki nr 1386 i 1387. W załączniku graficznym decyzji [...] zatwierdzającej projekt budowlany i wydającej pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego dla D. i D. J. nie uwidoczniono budowy spornego odcinka drogi, jako dojazdu na czas budowy budynku mieszkalnego. Zgodnie z art. 3 ust 3 ustawy Prawo budowlane, droga jest obiektem budowlanym, zaliczonym do budowli. Przebudowa drogi w myśl art. 3 ust. 6 jest również budową. Art. 29 wymienia przypadki, w których nie jest potrzebne pozwolenie na budowę. Brak jest w tym wykazie dróg. Przedmiotowej drogi nie można uznać jako obiektu przeznaczonego do tymczasowego użytkowania w trakcie budowy, gdyż nie jest ona uwzględniona w załączniku do wydanego pozwolenia na budowę. W replice na odpowiedź na skargę skarżący podnieśli: - ułożenie płyt na działkach 1386 i 1387 było niezbędne aby umożliwić dostarczenie materiałów budowlanych do ich budowy, a nie w celu objazdu budynku M., - zgodnie z wypisem z rejestru gruntów i mapy ewidencyjnej działki 1386 i 1387 nie stanowią drogi miejskiej, lecz są terenem prywatnym. Działka nr 1382 jest drogą gminną. Droga 1403 na odcinku kilkudziesięciu metrów od miejsca połączenia z działką 1382 w stronę ul. K. jest nieprzejezdna. Dojazd do placu budowy drogą oznaczoną 1382 od strony K. jest jedynym możliwym w aktualnym stanie. Utwardzenie terenu płytami w miejscu nie będącym drogą nie narusza decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ani decyzji o pozwoleniu na budowę. Dojazd od ul. K. został skarżącym wskazany przez Urząd Miejski decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i na dzień dzisiejszy jest możliwy tylko działką 1382. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Przepisy wprowadzające ustawę prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. nr 153 poz. 1271 ze zm./ sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 roku i postępowanie nie zostało zakończone /a do takich należy niniejsza sprawa/ podlegają rozpoznaniu przez właściwe sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dokonując w ramach postępowania sądowo – administracyjnego, kontroli zaskarżonego aktu, Sąd bada jego zgodność z przepisami prawa materialnego i przepisami postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W rozpoznawanej sprawie, wbrew zarzutom skargi, brak jest podstaw do stwierdzenia naruszenia prawa przez organ administracji, w konsekwencji więc skarga została oddalona. Stosownie do treści art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane /Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071/ właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie, albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Przepis ten obliguje więc do nakazania rozbiórki w przypadku stwierdzenia braku wymaganego pozwolenia na budowę, zgłoszenia budowy lub nieuwzględnienia sprzeciwu organu administracji publicznej. Stosownie do art. 28 cyt. ustawy roboty budowlane mogą być rozpoczęte jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 wymieniającym zakres budów i robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskiwania pozwolenia na budowę i art. 30 określającym w swej treści budowy i roboty budowlane wymagające zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno – budowlanej. Z okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy bezspornie wynika, że przez działki nr 1386 i 1387 przy ul. K. w K., na długości około 15 m przebiega droga z betonowych płyt drogowych. Zrealizowanie inwestycji potwierdził ojciec D. J. – M. J., który w pisemnym oświadczeniu z dnia 10 października 2001 roku wyjaśnił, że droga istnieje od 1997 roku, wnosząc jednocześnie o jej zalegalizowanie. Stanowisko to M. J. potwierdził w swoim odwołaniu od decyzji organu I instancji, w którym podniósł, że utwardzenie działki nastąpiło w związku z rozbudową domu T. M., która uniemożliwia korzystanie z drogi gminnej. Stanowisko M. J. pozostaje w sprzeczności z zarzutami skargi podniesionymi przez D. i D. J., którzy zarzucili, że betonowe płyty drogowe zostały przez nich ułożone na czas budowy ich budynku mieszkalnego, celem umożliwienia dowozu materiałów budowlanych. Tym samym skarżący, powołując się na art. 29 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, zarzucają, że sporna droga jest obiektem przeznaczonym do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych. Temu zarzutowi przeczy dołączona do skargi decyzja Prezydenta Miasta nr [...] z dnia [...] listopada 1998 roku o pozwoleniu na budowę. Trudno bowiem przyjąć za wiarygodne twierdzenie, że droga wybudowana w 1997 roku służyć ma budowie realizowanej na podstawie pozwolenia z listopada 1998 roku. Najpierw bowiem należało uzyskać pozwolenie na budowę domu, a później można było wykonać obiekt przeznaczony do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, o którym mówi przepis art. 29 ust.1 pkt 3. Skoro więc przedmiotowa droga nie jest obiektem przeznaczonym do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, to jest to budowla, która, jeżeli powstała bez wymaganego pozwolenia, musi być objęta nakazem rozbiórki. Wobec powyższego należało dojść do przekonania, że stan faktyczny niniejszej sprawy został przez organ II instancji prawidłowo oceniony. Wybudowanie drogi bez pozwolenia na budowę stanowi samowolę budowlaną i w takiej sytuacji organ nadzoru budowlanego, stosownie do w/w art. 48 Prawa budowlanego, obowiązany jest wydać decyzję nakazującą jej rozbiórkę. Skarżący taką samowolę popełnili, zatem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Wprawdzie decyzja organu I instancji nakładała obowiązek rozbiórki na inwestora, taką jednak możliwość dopuszcza art. 52 prawa budowlanego stanowiący, że inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji. Należy w tym miejscu podkreślić, że skarżący brali udział w całym postępowaniu, otrzymując wszystkie pisma kierowane do stron w sprawie. Mając powyższe na uwadze Sąd skargę oddalił na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153 poz. 1270/.