SA/Rz 433/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Sawuła Sędzia NSA Stanisław Śliwa (spr.) Asesor WSA Joanna Zdrzałka Protokolant sekr. sądowy Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 15 września 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych Oddział [...] na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2002 r., Nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektów budowlanych uchyla zaskarżoną decyzję w części dotyczącej rozstrzygnięcia o rozbiórce konstrukcji oporowych podtrzymujących półki ziemne i poszerzenia nasypu drogowego. do wyroku z dnia 15 września 2004 r. Decyzją z dnia [...] stycznia 2002 r., Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa oraz art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 106, poz. 1126 z 2000 r. z późn. zm.) po rozpatrzeniu odwołania Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych - Rejonu Dróg Krajowych [...] od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2001 r., Nr [...], nakazującej S. K. i rozbiórkę muru oporowego o konstrukcji betonowej, usytuowanego w pasie drogowym drogi krajowej relacji S. – K. (działka nr 288/2) - wybudowanego bez wymaganej prawem decyzji o pozwoleniu na budowę oraz rozbiórkę rozpoczętego ogrodzenia zlokalizowanego w granicy działki nr 1143/5 w L. oraz pasa drogowego, wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia na budowę uchylił zaskarżoną decyzję w całości i jednocześnie nakazał S. i R. K. rozbiórkę całego muru oporowego betonowego usytuowanego na działkach 288/2 i 1143/5, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz rozpoczętego ogrodzenia działki 1143/5 od strony drogi krajowej, wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia budowy. W uzasadnieniu aktu podano, że na działce nr 1143/5 położonej w L, będącej własnością R. i S. K. oraz na działce nr 288/2, stanowiącej własność Skarbu Państwa, w ciągu drogi krajowej relacji S. – K. wykonano konstrukcję oporową wraz z poszerzeniem i wyrównaniem nasypu drogowego. Zakres wykonanych robót opisano szczegółowo w decyzji organu I instancji. Wykonawcą robót był S. K. W takiej sytuacji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] września 2001 r. nr [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z budową konstrukcji oporowej wraz z poszerzeniem nasypu ziemnego oraz budową muru oporowego i trwałego ogrodzenia na działce nr 1143/5 w L., przy pasie drogowym drogi krajowej S – K. (działka nr 288/2), a następnie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2001 r. nr [...] nakazał rozbiórkę: muru oporowego o konstrukcji betonowej, wybudowanego na działce nr 288/2, bez uzyskania pozwolenia na budowę, oraz rozpoczętego ogrodzenia w granicy działki nr 1143/5, budowanego bez zgłoszenia jego budowy do organu administracji architektoniczno-budowlanej. Od decyzji tej wniosła odwołanie Generalna Dyrekcja Dróg Publicznych Rejon Dróg Krajowych [...] domagając się określenia terminu rozbiórki oraz objęcia nakazem rozbiórki betonowego muru oporowego na całej jego długości, nakazanie rozbiórki konstrukcji oporowej podtrzymującej półki ziemne (poszerzenie nasypu drogowego) oraz całego poszerzenia nasypu. Wg odwołującego się elementy budowli zostały wykonane bez pozwolenia na budowę i stanowią zagrożenie bezpieczeństwa. Rozpoznając odwołanie organ II instancji uznał, że zaskarżona decyzja oraz postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych naruszają przepisy prawa. Organ I instancji ustalił, że inwestor przystąpił do budowy muru oporowego oraz ogrodzenia trwałego od strony drogi publicznej. W świetle art. 3 ustawy Prawo budowlane obiektem budowlanym jest budowla, natomiast w pkt 3 ww. artykułu do budowli zaliczono m.in. konstrukcje oporowe. Tego typu obiekt może być realizowany wyłącznie na podstawie pozwolenia na budowę. Natomiast budowa ogrodzenia od strony drogi publicznej, zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, wymaga dokonania zgłoszenia właściwemu organowi. Inwestor nie dopełnił obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę muru oporowego, ani nie zgłosił zamiaru budowy ogrodzenia. W związku z tym nie można było prowadzić postępowania w trybie art. 50 i 51 ustawy, lecz wydać decyzję o rozbiórce na podstawie art. 48. W nakazie rozbiórki wydanym na podstawie tego przepisu prawa nie określa się terminu jej dokonania. Należy ją dokonać po uprawomocnieniu się decyzji. Wydany nakaz dotyczy całości muru oporowego, a nie tylko jego części położonej w pasie drogowym. Z uwagi na powyższe okoliczności, uchylono rozstrzygnięcie organu I instancji i orzeczono co do istoty sprawy. Ponieważ współwłaścicielami działki nr 1143/5 są R. i S. K., decyzję nakazującą rozbiórkę skierowano do obojga współwłaścicieli. Powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżyła Generalna Dyrekcja Dróg Publicznych Oddział [...] domagając się jej uchylenia w punkcie II i nakazania rozbiórki wszystkich robót budowlanych wykonanych na działkach o nr 1134/5 i 288/2 stwierdzonych podczas kontroli w terenie. W uzasadnieniu skargi podano, że kontrola potwierdziła wykonanie przez inwestorów betonowego muru oporowego, konstrukcji stalowo-drewnianej podtrzymującej poszerzenie nasypu drogowego, nasypu z ziemi i gruzu utrzymywanego przez ww. konstrukcje oporowe. Wykonane roboty spowodowały wyrównanie poziomu terenu działki inwestora do poziomu chodnika zlokalizowanego w pasie drogowym drogi krajowej nr 84 S. – K. i naruszyły stosunki wodne na gruncie. Ponadto stwierdzono prowadzenie robót budowlanych związanych z budową ogrodzenia. Wykonawcą robót był S. K. Organ II instancji rozpatrując odwołanie zaskarżoną decyzja uchylił akt Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i nakazał rozbiórkę całego muru oporowego usytuowanego na działkach 288/2 i 1143/5, wybudowanego bez pozwolenia na budowę oraz rozbiórkę ogrodzenia wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia. Organ II instancji nie ustosunkował się do kwestii rozbiórki konstrukcji oporowej podtrzymującej półki ziemne (poszerzenie nasypu drogowego) i rozbiórki poszerzenia nasypu drogowego Stwierdzone w czasie kontroli wykonanie betonowego muru oporowego konstrukcji stalowo-drewnianej podtrzymującej poszerzenie nasypu drogowego nasypu z ziemi i gruzu utrzymywanego przez konstrukcje oporowe stanowią jedną całość i należy uznać ją za budowlę zgodnie z art. 3 pkt. 3 ustawy Prawo budowlane. W świetle art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane budowlą jest każdy obiekt budowlany nie będący budynkiem lub obiektem małej architektury. S. K. wykonał poszerzenie nasypu drogowego, czyli budowlę ziemną utrzymywaną przez konstrukcje oporowe czyli betonowy mur oporowy i stalowo-drewnianą konstrukcję oporową. Tego typu budowla winna być realizowana na podstawie pozwolenia na budowę, a skoro takiego pozwolenia inwestor nie posiada należało orzec rozbiórkę całej budowli. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie z przyczyn, które legły u podstaw wydania zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdził, że organ II instancji wydał nakaz rozbiórki betonowego muru oporowego i ogrodzenia. Stwierdził natomiast, że wykonanie robót ziemnych przy półkach ziemnych nie jest związane z budową obiektu budowlanego, w związku z czym rozstrzygnięcie dotyczące ich budowy nie leży w kompetencji organu nadzoru budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że z mocy przepisu art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tak więc niniejsza sprawa, mimo złożenia jej do Naczelnego Sądu Administracyjnego zostanie rozpoznana w trybie wskazanej ustawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie. Stan faktyczny sprawy w zakresie niezbędnym do jej rozstrzygnięcia pozostaje pomiędzy stronami bezsporny. S. K. na działce nr 1134/5 położonej w L., stanowiącej współwłasność jego i jego żony R. K. bez dokonania zgłoszenia lub uzyskania pozwolenia na budowę wykonał betonowy mur oporowy, konstrukcję stalowo drewnianą podtrzymującą poszerzenie nasypu drogowego, nasyp z ziemi i gruzu utrzymywany przez ww. konstrukcje oporowe oraz ogrodzenie od strony drogi publicznej. Z uwagi na stwierdzoną samowolę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2001 r., wydaną w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nakazał S. K. rozebranie muru oporowego o konstrukcji betonowej oraz rozbiórkę rozpoczętego ogrodzenia. Organ podał w uzasadnieniu, że znajdujące się na działce półki ziemne nie są związane z budową obiektu budowlanego i nie podlegają kompetencji tego organu. Rozpatrując odwołanie od tej decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił przedmiotowy akt w całości i nakazał S. i R. K. - w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane - rozbiórkę betonowego muru oporowego i rozpoczętego ogrodzenia od strony drogi publicznej. Organ II instancji uznał, że betonowy mur oporowy jest budowlą i do jego wykonania uzyskać należy pozwolenie na budowę. Budowa ogrodzenia od strony drogi publicznej wymaga dokonania zgłoszenia zamiaru jego wykonania. Te okoliczności uzasadniają zastosowanie art. 48 prawa budowlanego. Organ II instancji skierował jednocześnie decyzję do współwłaścicieli działki nr 1134/5 położonej w L., a nie tylko do S. K. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji nie ustosunkował się do kwestii rozbiórki konstrukcji oporowej podtrzymującej półki ziemne i rozebrania poszerzenia nasypu drogowego. Dopiero w odpowiedzi na skargę stwierdził, że wykonanie robót ziemnych przy półkach ziemnych nie jest związane z budową obiektu budowlanego, w związku z czym rozstrzygnięcie dotyczące ich budowy nie leży w kompetencji organu nadzoru budowlanego. Dlatego organ ten nie rozpatrywał sprawy budowy półek. Stwierdzić należy, że z mocy przepisu art. 107 § 1 Kpa elementem koniecznym każdej decyzji (oprócz wyjątków wynikających z art. 107 § 4 i 5 Kpa) jest między innymi jej uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zauważyć należy, że zaskarżona decyzja w zakresie rozstrzygnięcia o rozbiórce konstrukcji oporowej podtrzymującej półki ziemne i rozebraniu poszerzenia nasypu drogowego milczy. Uzasadnienie aktu nie porusza tej kwestii ani w części dotyczącej ustaleń faktycznych ani w części dotyczącej ustaleń prawnych. Wobec tego stwierdzić należy, że zaskarżony akt w tym zakresie wymyka się spod kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i w związku z tym musi być - w tym zakresie - z obrotu prawnego wyeliminowany. Zajęcie przez organ niejednoznacznego stanowiska w tej materii w odpowiedzi na skargę nie zmienia tego faktu. Podług utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego odpowiedź na skargę nie może skutecznie uzupełniać zaskarżonej decyzji poprzez dodanie rozważań i ocen, które zgodnie z art. 107 § 3 Kpa powinno zawierać jej uzasadnienie faktyczne i prawne (patrz : wyrok NSA z 27 kwietnia 1992 r., III SA 1838/91 niepubl). W tym miejscu należy jednocześnie wskazać, że przepis art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane do obiektów budowlanych zalicza również budowle. Z kolei punkt 3 powołanego artykułu wśród budowli wymienia budowle ziemne i konstrukcje oporowe. Ustawa nie zawiera ustawowej definicji pojęcia "budowle ziemne" jednak określając definicję "budowli" rozumie przez nią każdy obiekt budowlany nie będący budynkiem lub obiektem małej architektury. Odwołując się do potocznego rozumienia słowa "ziemny" należy przez nie rozumieć coś usypanego z ziemi, wykopanego w ziemi, znajdującego się w ziemi (patrz : Mały słownik języka polskiego. Wydawnictwo Naukowa PWN, Warszawa 1999). Tak więc łącząc oba pojęcia należy stwierdzić, że przez budowlę ziemną rozumieć należy obiekt budowlany nie będący budynkiem lub obiektem małej architektury między innymi usypany z ziemi. Tak więc za budowlę ziemną uznać należy wykonany z gruzu i ziemi nasyp podtrzymywany przez konstrukcję oporową wykonaną ze stali i drewna. Za budowlę należy również uznać konstrukcję oporową przez którą należy rozumieć konstrukcję której rolą jest podtrzymywanie - w niniejszym przypadku - masy ziemi, dawanie oporu jej naciskowi. W tej materii uciec się można do definicji konstrukcji oporowej zawartej w aktualnie obowiązującym tekście ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 71, poz. 838 z późn. zm.). Określa się ją tam, jako budowlę przeznaczoną do utrzymywania w stanie stateczności nasypu lub wykopu. Skoro zarówno przedmiotowy "nasyp ziemny", jak i "konstrukcja oporowa" mieszczą się w pojęciu "nasypu ziemnego" i "konstrukcji oporowej" wskazanym wyżej, uznać należy je za budowle i do ich wykonania niezbędnym było uzyskanie pozwolenia na budowę. Poza sporem pozostaje, że inwestorzy pozwolenia takowego nie uzyskali. Przy ponownym postępowaniu rolą organu będzie zbadanie możliwości zastosowania w stosunku do przedmiotowych obiektów przepisu art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Mając na uwadze powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł, jak w sentencji wyroku.