SA/Rz 438/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Józefczyk Sędzia NSA Maria Zarębska-Kobak AWSA Jolanta Ewa Wojtyna Protokolant ref. staż. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2002 roku Nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego dodatku mieszkaniowego I. Stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta z dnia [...] lipca 2001 r. Nr [...] II. Zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej S. K. kwotę 10 zł /dziesięć złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] stycznia 2002 r Nr [...] działając na podstawie art.138 § l pkt i art. 7 ust. 9 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych /Dz.U Nr 71 póz. 7347, po rozpatrzeniu odwołania S. K. od decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...].07.2001r. Nr [...] w sprawie zwrotu nienależnie pobranego dodatku mieszkaniowego - utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia zostało wyjaśnione, że Burmistrz Miasta zobowiązał S. K. do zwroty nienależnie pobranej kwoty dodatku mieszkaniowego w wysokości 159,36 zł, odsetek za zwłokę liczonych za okres od l sierpnia 1998r. do dnia 31 lipca 2001r. w wysokości 109,62 zł, oraz ustawowych odsetek od kwoty 159,36 zł od dnia l sierpnia 2001 r. do dnia zapłaty wobec ustalenia, że w sprawie zaistniały przesłanki określone w art. 43 ust. 4 ustawy z dnia 2 lipca 1994r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych /tekst jednolity Dz.U z 1998r. Nr 120 póz. 787 ze zm./. Od decyzji organu I instancji S. K. wniosła odwołanie domagając się ponownego rozpatrzenia sprawy i wskazała na krzywdzący charakter decyzji. Wyjaśnia, że w żadnym miesiącu nie uzyskała 20% dochodu tak jak ustalił organ I instancji ponieważ działalność gospodarcza prowadzona przez jej męża nie przynosi dużych zysków gdyż koszty jej prowadzenia na to nie pozwalają zważywszy na fakt, że samochód którym rozwożone są gazety wymaga częstych napraw. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło odwołania . W uzasadnieniu zostało wyjaśnione, że obowiązek zwrotu nienależnie pobranych kwot dodatku mieszkaniowego w podwójnej wysokości wraz z odsetkami powstaje w sytuacji, gdy w wyniku wznowionego postępowania zostanie stwierdzone, że dodatek mieszkaniowy został przyznany na podstawie nieprawdziwych danych zawartych w deklaracji lub wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Zwrot nienależnie pobranych kwot dodatku mieszkaniowego definiuje z art. 43 ust. 4 ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych, która obowiązywała do dnia 31 grudnia 2001 r. oraz art. 7 ust. 9 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r o dodatkach mieszkaniowych/ Dz.U Nr 71 poz. 734 z 2001 r/ obecnej ustawy i dotyczy osób, które dodatek otrzymały na podstawie nieprawdziwych danych zawartych w deklaracji lub wniosku. Akta sprawy wskazują, że decyzją z dnia [...].06.2001r. znak [...] Burmistrz Miasta w wyniku wznowienia postępowania , uchylił decyzję własną z dnia [...].07.1998r. znak [...] przyznającą S. K. dodatek mieszkaniowy w wysokości 198,00 zł miesięcznie i naliczył nowy dodatek w wysokości 184,72 zł. Różnica w wysokości przyznawanych kwot wynikła z faktu , iż wnioskodawczyni nie wykazała dochodów męża osiąganych z prowadzonej działalności gospodarczej W/w decyzja stała się ostateczna bowiem S. K. nie złożyła od niej odwołania mimo zawartego w niej pouczenia o przysługującym jej uprawnieniu. Skutkiem wznowienia postępowania, w którym stwierdzono, iż dodatek mieszkaniowy został przyznany w zawyżonej wysokości , obowiązek zwrotu nienależnie pobranych kwot w podwójnej wysokości wraz z odsetkami i kosztami postępowania znajduje uzasadnienie w treści w art. 7 ust. 9 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Analizując sposób wyliczenia kwoty naliczonej do zwrotu Kolegium stwierdziło, że organ I instancji zastosował właściwe wskaźniki procentowe w oparciu o obowiązujące przepisy oraz początkowe terminy wymagalności odsetek zgodnie z terminami zapłaty czynszu określonymi w art. 22 ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych. Zarzuty odwołującej zawarte w odwołaniu, dotyczące niewłaściwego ustalenia przez organ I instancji dochodu z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej nie zostały uwzględnione, bowiem okoliczność ta miała znaczenie przy naliczaniu dodatku mieszkaniowego w decyzji z dnia [...].06.2001 r, w której to zweryfikowano wysokość dodatku mieszkaniowego, od której to w/w nie odwołała się i decyzja ta stała się ostateczna. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca nie sprecyzowała kierunku weryfikacji zaskarżonej decyzji, powtórzyła argumentację jak w odwołaniu a nadto wskazała, że błędne podanie dochodu we wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nastąpiło z jej niewiedzy , dodatkowo podniosła niewłaściwe naliczenia wysokości zasądzonej kwoty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W replice na zarzuty złożone w skardze organ wyjaśnił, że w uzasadnieniu decyzji organu I instancji w sposób wyczerpujący podane zostało wyliczenie zasądzonej kwoty, która to kwota zdaniem organu odwoławczego jest prawidłowa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: skarga zasługuje na uwzględnienie z przyczyn całkowicie odmiennych niż zostało w niej podniesione . W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 roku i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz.U z 2002 r Nr 153 poz. 1271/ Kontrola natomiast tegoż Sądu sprowadza się do badania zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej./ art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz.U z 2002 r Nr 153 poz. 1269/, przy czym Sąd ten z mocy art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz.U Nr 153 poz. 1270/ nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na wstępie wskazać należy, że w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 roku o dodatkach mieszkaniowych / Dz.U Nr 71 poz. 734 ze zm/zwana dalej ustawą . Powołany jako podstawa prawna rozstrzygnięcia przepis art. 7 ust. 9 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 roku o dodatkach mieszkaniowych / DZ.U z 2001 r Nr 71 poz. 734 ze zm./ stanowi, że "jeżeli w wyniku wznowienia postępowania stwierdzono, że dodatek przyznano na podstawie nieprawdziwych danych zawartych w deklaracji lub wniosku, albo że przyznano go w nadmiernej wysokości, osoba otrzymująca dodatek mieszkaniowy jest zobowiązana do zwrotu nienależnie pobranych kwot w podwójnej wysokości. Należności te, wraz z odsetkami i kosztami egzekucyjnymi, podlegają przymusowemu ściągnięciu w trybie postępowania egzekucyjnego w administracji. Wypłatę dodatku w skorygowanej wysokości wstrzymuje się do czasu wyegzekwowania należności". Przytoczona wyżej norma prawna w pierwszej części nawiązuje do przepisów dotyczących wznowienia postępowania zawartych w rozdziale 12 działu II kodeksu postępowania administracyjnego. Związane jest to z treścią art. 7 ust. 1 ustawy, który przewiduje, że dodatek mieszkaniowy przyznaje się na wniosek osoby uprawnionej w drodze decyzji administracyjnej. Późniejsze ujawnienie, że dodatek przyznano na podstawie nieprawdziwych danych zawartych w deklaracji lub we wniosku albo że przyznano go w nadmiernej wysokości, powinno prowadzić do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją o przyznaniu dodatku mieszkaniowego na podstawie przesłanek określonych w art. 145 § 1 pkt 1, 5 w związku z art. 147 i art. 149 § 1 k.p.a. oraz art.7 ust.9 ustawy. Po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy właściwy organ powinien wydać jedną z decyzji przewidzianych w art. 151 § 1 lub § 2 k.p.a. W postępowaniu wznowieniowym po uchyleniu decyzji dotychczasowej, organ jest zobowiązany do wydania nowego rozstrzygnięcia o istocie sprawy, tj. odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego lub przyznania go w niższej kwocie / art. 151 § 1 pkt 2 kpa / I taka decyzja zapadła w niniejszej sprawie / decyzja Burmistrza Miasta z dnia [...] czerwca 2001 r Nr [....]/ , która to decyzja stała się ostateczna. o czym dowodzi klauzula na w/w decyzji stwierdzająca jej ostateczność. W zależności od wyników postępowania wznowieniowego, osoba otrzymująca dodatek mieszkaniowy będzie zobowiązana do zwrotu nienależnie pobranych kwot w podwójnej wysokości tylko wówczas, gdy w postępowaniu wznowieniowym stwierdzono, że dodatek przyznano na podstawie nieprawdziwych danych albo w nadmiernej wysokości. W drugim zdaniu 7 ust.9 ustawy stwierdzono, że należności te wraz z odsetkami i kosztami egzekucyjnymi podlegają przymusowemu ściągnięciu w trybie postępowania egzekucyjnego w administracji. Regulacja ta wskazuje jednoznacznie, że zobowiązanie do zwrotu nienależnie pobranych kwot w podwójnej wysokości powstaje z mocy prawa, gdyż ustawodawca nie przewidział orzekania w tym zakresie w drodze decyzji administracyjnej. Przepis art. 7 ust .9 nawiązuje wprost do art. 3 ustawy z 17.VI. 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (jedn. tekst. - Dz. U. z 1991 r. Nr 36, póz. 161 ze zm.), przewidującego, że egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów albo - w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego - bezpośrednio z przepisu prawa. Ten ostatni przepis ustala, jakie akty prawne mogą nakładać obowiązki podlegające egzekucji administracyjnej. Mogą to być akty indywidualne (decyzje lub postanowienia właściwych organów) lub akty generalne, gdy obowiązek wynika bezpośrednio z konkretnego przepisu prawa i mieści się w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego (administracji publicznej). Oznacza to, że przepis prawa stanowi podstawę egzekucji wtedy, gdy bez potrzeby wydawania aktu indywidualnego wynikają dla adresata określone obowiązki. Taki właśnie charakter ma przepis art. 7 ust. 9 ustawy o dodatkach mieszkaniowych w sytuacji gdy rozstrzygnięcie o obowiązku i wysokości zwrotu nienależnie pobranego dodatku mieszkaniowego rozstrzyga ostateczna decyzja wydana w postępowaniu wznowieniowym. Ustalenia podwójnej wysokości nienależnie pobranych kwot dokonuje wierzyciel, który wzywa zobowiązanego do dobrowolnego wykonania zobowiązania, z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego (art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Zobowiązany ma zapewnioną właściwą ochronę swojego interesu w zakresie określenia egzekwowanego obowiązku, gdyż służy mu prawo wniesienia zarzutu w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, którego podstawą może być między innymi określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego bezpośrednio z przepisu prawa (art. 33 pkt 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Reasumując przyjąć należy, że przepis art.7 ust. 9 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 roku o dodatkach mieszkaniowych/ Dz./U z 2001 r Nr 71 poz. 734 ze zm/ nie daje podstaw do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o obowiązku zwrotu nienależnie pobranych dodatków mieszkaniowych w podwójnej wysokości. Stwierdzenie, w wyniku postępowania wznowieniowego, że dodatek mieszkaniowy przyznano na podstawie nieprawdziwych danych zawartych w deklaracji lub we wniosku, albo że przyznano go w nadmiernej wysokości, nakłada na osobę, która otrzymała ten dodatek, obowiązek zwrotu nienależnie pobranych kwot w podwójnej wysokości. Zobowiązanie to, zgodnie z art. 7 ust.9 wyżej ustawy , powstaje bezpośrednio z przepisu prawa i podlega egzekucji administracyjnej wraz z odsetkami i kosztami egzekucyjnymi na podstawie art. 3 ustawy z 17.VI.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (jedn. tekst - Dz. U. z 1991 r. Nr 36 póz. 161 z późn. zm.). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, organy administracji rozstrzygają indywidualne sprawy dotyczące między innymi zwrotu nienależnie pobranych kwot tylko wówczas, gdy wynika to z przepisu prawa przewidującego rozstrzygnięcie danej kwestii w trybie decyzji administracyjnej. Brak takiej normy w przepisach ustawy z dnia 21 czerwca 2001 roku o dodatkach mieszkaniowych daje podstawę do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu l instancji wydane zostały bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Prowadzić to musiało do stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz.U Nr 153 poz. 1270/ O zwrocie kosztów postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 tej ustawy. Wyjaśnić należy skarżącej, że wobec stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji z powodu niedopuszczalności orzekania w tym przedmiocie w postępowaniu administracyjnym, Sąd nie był uprawniony do merytorycznej oceny jej zarzutów oraz wniosków .