SA/Rz 438/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marian Ekiert Sędziowie NSA Ryszard Bryk WSA Krystyna Józefczyk /spr./ Protokolant: sekr. sądowy Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2003 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2002 r. Nr [...] II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego R. K. kwotę 300 zł /słownie: trzysta złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. SA/Rz 438/03 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] II 2003 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu wniosku R. K. o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją SKO z [...] XI 2002 r. stwierdzającą nieważność decyzji Burmistrza Miasta D. z dnia [...] sierpnia 2002 r. i Nr [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, powołując jako podstawę prawną przepis art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i 4 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. Jak wynika z akt administracyjnych oraz uzasadnień decyzji obu instancji Burmistrz Miasta D. decyzją z dnia [...] VIII 2002 r. Nr [...] ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie stacji paliw płynnych, montażu urządzeń do dystrybucji paliw płynnych stanowiska odkurzania, myjni samochodowej oraz budowy wiaty i warsztatu samochodowego na działce 438/12 uwzględniając tym samym wniosek R. K. Odwołanie od tej decyzji złożyli mieszkańcy, m. in. S. S. a po jego rozpoznaniu SKO umorzyło postępowanie stwierdzając brak przymiotu strony dla osób wnoszących odwołanie dla jego skutecznego wniesienia /decyzja z [...] X 2002 r./. W dalszej kolejności Samorządowe Kolegium Odwoławcze jako organ wyższego stopnia wobec organów jednostek samorządu terytorialnego wszczęło z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] VIII 2002 r. o warunkach zabudowy. Na terenie miasta D. obowiązuje plan ogólny zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony Uchwałą Nr [...] Miejskiej Rady Narodowej w D. z dnia [...] XII 1986 r. ze zmianami, a w szczególności zmianą wprowadzoną Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w D. z [...] VI 2000 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która stanowi fragmentaryczną zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w obrębie ulic K. i S. w D.. Objęte decyzją zamierzenie inwestycyjne przewidziane na działce nr 438/12 położone jest w D. przy ul. K. w terenie oznaczonym w MPZP nr [...] z [...] VI 2000 symbolem "U". Zgodnie z zapisami planu szczegółowego jest to teren o pow. 1,3 ha przeznaczony pod działalność gospodarczą komercyjną. Dla tego terenu w opisanym wyżej planie ustalone zostały zasady "/.../ prowadzona działalność gospodarcza nie może powodować pogorszenia stanu środowiska" – pkt 6. Dalej w terenie tym nie dopuszcza się "realizacji obiektów i urządzeń szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi w rozumieniu obowiązujących w tym zakresie przepisów szczególnych". Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z 7 VII 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym podstawą ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu są ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zaś art. 33 cyt. ustawy stanowi, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kształtują wraz z innymi przepisami prawa sposób wykonywania prawa własności. Takim przepisem jest rozporządzenie Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska, albo mogących pogorszyć stan środowiska /Dz. U. Nr 65, poz. 161/. W jego § 2 pkt 8 lit. ł ujęto stacje paliw płynnych jako inwestycje mogące pogorszyć stan środowiska. Wg załączonego do akt raportu oddziaływania na środowisko przedmiotowej inwestycji przedstawione rozwiązania nie mogą wykluczyć negatywnego oddziaływania na środowisko. Następnie z analizy planu ogólnego dla miasta D. wynika, że lokalizacje stacji paliw są każdorazowo wskazane przez plan. Dalej na podstawie treści Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej z [...] VI 2000 w sprawie odrzucenia protestu do projektu planu, a w szczególności z jej uzasadnienia wynika, że "w projekcie planu w ogóle nie wyznacza się terenu pod budowę stacji paliw". Ustalenia te jednoznacznie wskazują na intencje zapisu pkt 6 planu szczegółowego, a to że "prowadzona działalność nie może powodować pogorszenia stanu środowiska". W raporcie oddziaływania na środowisko w jego pkt 6.1. stwierdzono "zaniechanie przedsięwzięcia jest posunięciem najbardziej korzystnym dla środowiska". Ponadto w pkt 14 raportu istnieje zapis "uciążliwość inwestycji zamyka się praktycznie w granicy działki", natomiast brak sprecyzowania co oznacza to określenie. Zarówno analiza planu jak i pismo Urzędu Miejskiego w D. z [...] XI 2002 r. potwierdzają, że w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego Miasta D. dla inwestycji stanowiących "stacje paliw płynnych" zawarte są wprost wskazania co do możliwości ich lokalizacji. Z wypisów planu z 1986 roku jednoznacznie również wynika, że na terenie miasta D. możliwe jest ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie stacji paliw płynnych wyłącznie dla terenów, dla których wprost przewidziano możliwość lokalizacji takiej inwestycji. Zapis uchwały z [...] VI 2002 r. o zmianie planu MPO z 1986 r. stanowi wykładnię projektowanej zmiany. Wobec tego, iż wydana decyzja jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu na zasadzie przepisów art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. należało stwierdzić jej nieważność. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący naprowadził, iż planowana inwestycja nie pogorszy stanu środowiska – cytując za raportem – a jej ewentualna uciążliwość mieści się w granicach działki. Jego zdaniem Uchwała Nr [...] z [...] VI 2000 r. nie zawiera zakazu budowy stacji paliw płynnych lecz jedynie stwierdzenie, że nie zostały wyznaczone miejsca pod budowę takich inwestycji. SKO rozpatrując ponownie sprawę nie dopatrzyło się naruszenia prawa w decyzji o stwierdzeniu nieważności. Decyzję tą zaskarżył do NSA R. K. domagając się jej uchylenia. Zarzucił, iż SKO niesłusznie przyjęło, iż przedmiotowa inwestycja pogorszy stan środowiska. Należało uwzględnić zapis na str. 40 raportu, wg którego "przy zastosowaniu proponowanej technologii stacja paliw płynnych nie będzie miała negatywnego wpływu na środowisko". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawy, w który skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie – art. 3 cyt. ustawy. Zgodnie z tym rolą Sądu jest sprawdzenie, czy zaskarżona decyzja wydana została zgodnie z prawem. Ponieważ zaskarżona decyzja w przedmiotowej sprawie wydana została w trybie odwoławczym, kontrolą należało objąć również decyzję I instancji, którą to Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Miasta D. z dnia [...] sierpnia 2002 r. Nr [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod inwestycję pn. budowa stacji paliw płynnych obejmująca montaż urządzeń do dystrybucji paliw płynnych, stanowiska odkurzania, myjni samochodowej oraz budowa wiaty i warsztatu diagnostyczno-naprawczego na działce 438/12 w D. przy ul. K. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest jednym z trybów nadzwyczajnych wzruszenia decyzji ostatecznej, co jest prawnie dopuszczalnym odstępstwem od ogólnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 k.p.a. Przepis art. 156 § 1 k.p.a. stanowi zamknięty katalog przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Zaś nadzwyczajny charakter tej instytucji – stwierdzenia nieważności decyzji – nie pozwala stosować wykładni rozszerzającej przy interpretacji tego przepisu /patrz: wyrok NSA z dnia 29 czerwca 1999 r. IV SA 1066/97/, dalej czytając cyt. wyrok przesłanki stwierdzenia nieważności powinny być interpretowane ścieśniająco, albowiem stwierdzenie nieważności decyzji stanowi wyjątek od zasady stabilności decyzji administracyjnej /patrz: wyrok NSA z dnia 10 listopada 1998 r. IV SA 912/97/. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania powołano przepis art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. jako przesłankę stwierdzenia nieważności omówionej uprzednio decyzji z 1 VIII 2002 r. Wynika zeń, że do stwierdzenia nieważności decyzji dochodzi jedynie wówczas gdy skutek wady decyzji jest ustanowiony wprost w przepisie odrębnym w postaci klauzuli nieważności. Przepisem prawa materialnego jest art. 46a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. Nr 15, poz. 139 z 1993 r./, który stanowi, że "decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest nieważna jeżeli jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". Nie budzi wątpliwości, iż szczegółowy plan zagospodarowania przestrzennego Nr [...] uchwalony Uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w D. z dnia [...] czerwca 2000 r. obejmuje teren w obrębie ulic K. i S. w D., a więc teren objęty planowaną inwestycją. Plan ten stanowi fragmentaryczną zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego Uchwałą [...] Miejskiej Rady Narodowej w D. z dnia 22 XII 1986 r. Z § 11 tej Uchwały wynika, że w zakresie objętym Uchwałą Nr [...] uchyla się plan z 1986 r. Teren objęty przedmiotową inwestycją oznaczony jest na rysunku planu symbolem "U". Plan szczegółowy z 26 VI 2000 r. w § 6 ustala zasady zagospodarowania i w jego ust. 2 pkt 6 czytamy "prowadzona działalność gospodarcza nie może powodować pogorszenia stanu środowiska". W wydanym na podstawie delegacji ustawowej rozporządzeniu Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z 14 lipca 1998 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi, albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko /Dz. U. Nr 93, poz. 589/ w § 2 pkt 8 "ł" do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska zalicza się stacje paliw płynnych. Zachodzi pytanie czy objęta przedmiotową inwestycją budowa stacji paliw płynnych, która wg rozporządzenia z 14 lipca 1998 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji /.../ jest inwestycją "mogącą pogorszyć stan środowiska" a z treści planu wynika, iż nie może to być inwestycja "pogarszająca stan środowiska" wypełnia dyspozycję przepisu art. 46a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, iż "nieważna jest decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". Zdaniem Sądu decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] sierpnia 2002 r. Nr [...] nie jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który stanowi, iż nie może powodować pogorszenia stanu środowiska. Skoro przepis prawa materialnego leżący u podstaw stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] VIII 2002 r. stanowi, iż musi ona być "sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu, który nie dopuszcza w tym konturze, gdzie położona jest działka objęta inwestycją prowadzenia działalności powodującej pogorszenie stanu środowiska, a stacje paliw płynnych zaliczono do inwestycji "mogących pogorszyć stan środowiska" nie zachodzi sprzeczność z ustaleniami miejscowego planu szczegółowego uchwalonego Uchwałą z [...] czerwca 2000 r. Wykładnia językowa zwrotu "jest sprzeczne" użytego w art. 46a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym pozwala dodatkowo wyjaśnić, iż "jest sprzeczna" oznacza, że "coś wzajemnie się wyklucza" – patrz Słownik języka polskiego. Interpretując przepis będący przesłanką stwierdzenia nieważności w tej sprawie należy interpretować go ściśle, a na pewno nie rozszerzająco. Zatem zdaniem Sądu nie było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z [...] VIII 2002 r. Nr [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. Z tych względów na zasadzie przepisów art. 145 § 1 pkt 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ Sąd uchylił decyzje obu instancji. Na zasadzie przepisu art. 152 cyt. ustawy orzekł, że wyrok nie podlega wykonaniu do czasu jego uprawomocnienia się. O kosztach orzeczono na zasadzie przepisów art. 200 cyt. ustawy.