SA/Rz 439/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Sawuła, Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Czarnik, Sędzia WSA Krystyna Józefczyk, Protokolant Anna Mazurek-Ferenc, po rozpoznaniu w dniu 31 sierpnia 2004 sprawy ze skargi Gminy Miasta [...] na decyzję Wojewoda [...] z dnia [...] stycznia 2002 Nr [...] w przedmiocie pozwolenie na użytkowanie obiektu I. uchylono zaskarżoną decyzję II. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. SA/Rz 439/02 Uzasadnienie Wyrokiem z dn.l2.09.2001r. SA/Rz 311/00 Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie oddalił skargę Gminy Miejskiej [...] na decyzję Wojewody [...] z dn. [...].01.2000r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie o pozwolenie na użytkowanie wysypiska śmieci. Decyzją tą organ odwoławczy uchylił decyzję Starosty Powiatu [...] z dn.[...].12.1999r. Nr [...] orzekającą o odmowie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego z dn. [...].10.1998r. Nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie wysypiska śmieci zlokalizowanego w J. przy ul. Ż. Organ I instancji odmówił wznowienia postępowania J. K., właścicielowi działki o nr ewid. 695/6. W uzasadnieniu wyroku sąd podzielił stanowisko Wojewody, że brak było podstaw do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania, z powołaniem się na nieistnienie interesu prawnego u J. K., którego działka styka się z działką zajętą pod wysypisko śmieci. Postanowieniem z dn. [...].10.2001r. Starosta rozpoznając żądanie J. K. wznowił postępowanie zakończone decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego z dn.[...].10.1998r. Organ I instancji przeprowadził w dn.21.11.2001r. rozprawę administracyjną z udziałem J. K. oraz J. R. i S. K., działających imieniem Zarządu Miasta. Do akt sprawy dołączono szereg orzeczeń oraz wyników badań prowadzonych w różnych okresach przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska oraz Laboratorium WIOŚ odnośnie oddziaływania wysypiska komunalnego w J. na otoczenie. Decyzją z dn. [...].12.2001r. Nr [...] Starosta działając na podstawie art.151 § 1 pkt 1 w zw. z art.150 i art.149 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednol. Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz.1071 ze zm., zwany dalej k.p.a.) odmówił uchylenia decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dn. [...].10.1998r. w sprawie udzielenia pozwolenia Gminie Miejskiej [...] na użytkowanie wysypiska odpadów komunalnych przy ul. Ż. w J. Organ I instancji swoje stanowisko oparł na następujących przesłankach: brak jest podstaw do podważenia opinii rzeczoznawcy dotyczącego oddziaływania wysypiska na środowisko z kwietnia 1998r. jak i dokumentów sporządzonych przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska z czerwca 1998r., wnioskodawca – J. K. nie przedstawił przekonywujących dokumentów na negatywne oddziaływania wysypiska odpadów komunalnych odnośnie jego nieruchomości. Odnosząc się do posiadania interesu prawnego w sprawie przez J. K. Starosta antycypując wywody zawarte w wyroku SA/Rz 311/00 uznał, że nie jest mu znana żadna norma prawa materialnego, która wskazuje na możliwość wywodzenia interesu prawnego lub obowiązku z samego faktu sąsiadowania działek jednym punktem, w sprawie o wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. To przesądziło, jego zdaniem, o braku podstaw do uchylenia decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z 1998r., uznając że nie zachodzi przesłanka z art.145 § 1 pkt 4 k.p.a. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł J. K. wywodząc, że jego działki graniczą nie tylko jednym punktem, ale na długości 160m z całym terenem starego wysypiska śmieci. Odwołujący wskazał, że użytkowanie wysypiska odbywa się niezgodnie z zaleceniami zawartymi w ocenie wykonanej przez firmę E. Dowodem na to mają być wyniki badań z 2001r. stwierdzające podwyższoną zawartość cynku w wodach powierzchniowych, a także zanieczyszczenie wód podziemnych w piezometrach usytuowanych obok jego nieruchomości. Odwołujący się naprowadzał także, że w skład zespołu opracowującego ocenę oddziaływania na środowisko wchodził bliski sąsiad burmistrza. Co do braku przedstawienia dowodów na przekroczeniem norm, odwołujący wskazał, że nie stać go na zapłatę za takie badania, domagając się jednocześnie zlecenia wykonania takich badań przez "firmę z zewnątrz". Zdaniem J. K. do 1998r. wypłacano mu odszkodowanie za ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości, a po wykonaniu nowych pomiarów okazało się, że jest ignorowany przez władze miejskie, zwłaszcza w zakresie dokonania wykupu jego gruntów. Wojewoda [...] decyzją z dn. [...].01.2002r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy zwrócił uwagę na błędne pouczenie o przysługującym zażaleniu na postanowienie organu I instancji o wznowieniu postępowania. Wojewoda stwierdził następnie, że w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania okaże się, iż żądanie wniesione zostanie przez podmiot nie będący stroną, należy rozważyć jego umorzenie. Gdy natomiast ustali się, że podanie o wznowienie pochodzi od strony należy zbadać czy przyczyny wznowienia wystąpiły. Brak takich ustaleń winien skutkować odmową uchylenia decyzji dotychczasowej. Organ odwoławczy doszedł do wniosku, że decyzja zapadła z naruszeniem zasad rządzących orzekaniem we wznowionym postępowaniu administracyjnym, skoro organ I instancji z jednej strony przyjął, że J. K. nie był stroną w sprawie o wydanie pozwolenia na użytkowanie wysypiska, z drugiej zaś orzekł merytorycznie w ten sposób, że stwierdził iż wysypisko nie będzie oddziaływało negatywnie na działki nie będące własnością Miasta. Organ odwoławczy przyjął dalej, że decyzja Starosty wydana została z naruszeniem art.7, 77§ 1 i art.151 § 1 pkt 1 k.p.a. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego -Ośrodek Zamiejscowy w R. Gmina Miasto [...], wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca kwestionuje wywody organu odwoławczego, jakoby organ I instancji naruszył zasady orzekania we wznowionym postępowaniu administracyjnym. Gmina wskazuje, powołując się na stanowisko wyrażone w wyroku NSA z "dn.13.11.1996r." I SA 625/98 oraz w wyroku z dn.22.09.1999r. IV SA 1722/98 odnośnie dopuszczalności umarzania postępowania wznowieniowego, że przepisy k.p.a, nie przewidują możliwości umorzenia postępowania, jeżeli okaże się, że podanie o wznowienie zostało wniesione przez osobę nie mającą przymiotu strony. Skarżąca wskazuje, że prawidłowo postąpił Starosta odmawiając uchylenia decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z 1998r., skoro uznał, że J. K. nie był stroną postępowania w sprawie o udzielenie pozwolenia na użytkowanie wysypiska. Tu podkreślono, że działka o nr 695/6, będąca własnością J. K., z działką o nr 695/2, na której zlokalizowano zieleń izolacyjną wysypiska, stykają się w jednym punkcie, znajdując się zresztą poza strefą uciążliwości wysypiska, ustaloną przez firmę E. Postawiono także zarzut naruszenia art.138 § 2 k.p.a., poprzez brak wskazania w decyzji organu odwoławczego okoliczności, jakie winien wziąć pod uwagę organ I instancji ponownie rozpatrujący sprawę. Zdaniem skarżącej Gminy w tej sytuacji organ II instancji winien wydać jedną z decyzji, o jakich mowa w art.138 § 1 k.p.a.. Wojewoda wniósł o oddalenie skargi, dla wsparcia swego stanowiska przywołał treść uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dn.5.07.1999r. OPS 16/98 oraz pogląd doktrynalny, wyrażony w komentarzu do kodeksu postępowania administracyjnego, z którego ma wynikać, że przesłanka do umorzenia postępowania może wystąpić w tzw. trybach nadzwyczajnych. Co do zarzutu naruszenia art.138 § 2 k.p.a. uznano, że jest on niezasadny. Strona przeciwna wskazuje, powołując się na "utrwaloną linię orzeczniczą NSA" (nie egzemplifikując wszakże elementów owej "linii"), że wydanie decyzji kasacyjnej jest uprawnione w sytuacji, gdy organ I instancji nie prowadził postępowania wyjaśniającego, bądź też przeprowadził je, ale rażąco naruszył przepisy procesowe. Wojewoda wyjaśnił także, że uchylając decyzję I instancji podał, wbrew twierdzeniom skargi, jakie okoliczności należy mieć na uwadze przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, w szczególności "poddał w wątpliwość stanowisko organu I instancji, jakoby J. K. nie miał przymiotu strony w postępowaniu zwykłym o wydanie pozwolenia na użytkowanie wysypiska. Wojewódzki sąd administracyjny zważył, co następuje: W niniejszej sprawie skarga została złożona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r., dlatego też z mocy art.97 § 1 ustawy z dn.30.08.2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1271 ze zm.) podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 ustawy z dn.30.08.2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz.1270, zwana dalej Ppsa), zaś podstawowym kryterium kontroli jest zgodność zaskarżonego aktu, z prawem. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchylają w całości lub w części, jeśli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 Ppsa). Sąd stwierdza ponadto nieważność decyzji lub jej niezgodność z prawem, jeżeli zachodzą odpowiednie przesłanki, przewidziane w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem sądu skarga jest uzasadniona. Decyzja organu II instancji za podstawę swą wskazuje m.in. art.138 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi podstawę do wydania tzw. decyzji kasacyjnej. Przepis powyższy stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności faktyczne należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W literaturze prawniczej zwraca się uwagę, że decyzja tego typu nie może zostać wydana w innych przypadkach niż wskazane w normie art.138 § 2 k.p.a., żadne inne wady postępowania ani wady decyzji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu (tak B.Adamiak w: B.Adamiak, J.Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 1996, s.592). Nie jest to jednak stanowisko jedyne, przeciwnicy takiego poglądu afirmują tezę, iż decyzja z art.138 § 2 k.p.a. nie może być traktowana w sposób wyjątkowy (por. A.Wróbel w: M.Jaśkowska, A.Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Bibliografia..., Zakamycze 2000, s.766, op. cit.). Trzeba tu jednak zaznaczyć, że organ odwoławczy ma możliwość uzupełnienia postępowania wyjaśniającego we własnym zakresie, albo może zlecić uzupełnienie takiego postępowania organowi I instancji w trybie art.136 k.p.a.. Inaczej mówiąc tylko konieczność przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego w "znacznej części", albo brak takiego postępowania przed I instancją, uprawnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej i zwrotu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Z uzasadnienia decyzji nie sposób wywieźć, jakie fakty nie zostały wyjaśnione przez organ I instancji. Organ odwoławczy, wbrew odpowiedzi na skargę, nie wskazuje okoliczności faktycznych, jakie należy mieć na względzie, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Takimi okolicznościami faktycznymi nie są wywody II instancji, w zakresie treści decyzji zapadających we wznowionym postępowaniu. W sprawie chodzi o dokonanie oceny, czy w ujawnionym stanie faktycznym J. K. był stroną postępowania zakończonego ostateczną decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego z dn. [...].10.1998r. Nr [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia Gminie Miasto [...] na użytkowanie wysypiska śmieci zlokalizowanego w J. przy ul. Ż. W aktach sprawy zalegają stosowne mapy z naniesionymi granicami działek, zalega ocena oddziaływania wysypiska śmieci na otoczenie oraz kopie wyników badań, przeprowadzanych przez upoważnione organy i instytucje. Z decyzji organu odwoławczego nie wynika, by zakwestionowano prawidłowość prowadzonego postępowania wyjaśniającego, albo jego niekompletność. Dwuinstancyjność postępowania administracyjnego (art.15 k.p.a.) nakazuje, by organ odwoławczy nie ograniczał się jedynie do oceny wydanej decyzji, ale przede wszystkim do jej załatwienia. Zasadę załatwiania spraw zna i afirmuje k.p.a. w art.7 k.p.a.. Eliminując jedynie decyzję Starosty z obrotu prawnego, bez wykazania konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, wojewoda naruszył art.138 § 2 k.p.a. uchylając się od obowiązku rozpatrzenia sprawy in merito. W efekcie brak jest nadal zakończenia postępowania wznowieniowego, co pogłębia niepewność stosunków prawnych, mających dla stron doniosłe znaczenie. Sąd w tym składzie nie aprobuje poglądu wyrażonego przez organ odwoławczy, zresztą spekulatywnie, że w sytuacji gdy okaże się, że podanie o wznowienie wniosła osoba, która nie ma przymiotu strony w sprawie o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie, "należy rozważyć umorzenie postępowania w przedmiotowej sprawie". Domaganie się wznowienia postępowania na podstawie art.145 § 1 pkt 4 k.p.a., a więc z powodu braku uczestnictwa strony w postępowaniu, w sytuacji gdy wnioskodawca wywodzi swój interes prawny z faktu sąsiedztwa i oddziaływania inwestycji lub obiektu na swoją własność, z reguły wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Takie postępowanie jest możliwe dopiero po wznowieniu postępowania. Przekonanie organu, że wnoszący o wznowienie postępowania nie był stroną postępowania zakończonego ostateczną decyzją, winno znaleźć odzwierciedlenie w decyzji, o jakiej mowa w art.151 § 1 pkt 1 k.p.a., tj. w decyzji odmawiającej uchylenie decyzji dotychczasowej. Nie stwierdzenie przesłanki z art.145 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez odmowę przyznania statusu strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, wobec której złożono podanie o wznowienie, jest także merytorycznym sposobem zakończenia postępowania wznowieniowego, przeto wymaga wydania decyzji, o jakiej mowa w art.151 § 1 pkt 1 k.p.a.. Z tych przyczyn wydawanie w tego typu przypadkach decyzji o umorzeniu postępowania wznowieniowego, nie znajduje uzasadnienia w treści art.105 § 1 k.p.a., będącego podstawą do wydania decyzji umorzeniowej. Zwrócić także należy uwagę organowi odwoławczemu na niedopuszczalną formułę skorzystania z dyspozycji art.138 § 2 k.p.a., uzasadnianą naruszeniem przepisów procesowych, "w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy". Tego rodzaju formuła nie występuje w treści art.138 k.p.a., a odnosi się m.in. do podstaw orzekania przez sądy administracyjne. Biorąc powyższe pod uwagę, uznając że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem prawa, o jakim mowa w art.145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, a to art.138 § 2 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy postanowić należało jak na wstępie.