SA/Rz 499/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Czarnik Sędziowie NSA Anna Lechowska /spr./ AWSA Magdalena Józefczyk Protokolant: st.sekr.sąd. B.Krztoń po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. B. i S. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2003r. Nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2001r. Nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących M. B. i S. B. solidarnie kwotę 30 zł (trzydzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, sądowego. SA/Rz 499/03 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] lutego 2003r. Nr [...] Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania M. i S. B. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2001 r. Nr [...] orzekającej o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w R. obr. [...], oznaczonej jako części działek Nr: 396 o pow. 0,3093 ha, 248 o pow. 0,2249 ha, 428 o pow. 0,2897 ha i 636 o pow. 0,2520 ha, stanowiącej własność Gminy Miasta [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną nim decyzję. Jako jej podstawę prawną wskazał art. 138 § 1 pkt 1 Kpa w związku z art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543, ze zm.) - Z uzasadnienia decyzji i akt postępowania administracyjnego wynika, że M. i S. B. złożyli w 2000 roku wniosek zwrot wywłaszczonej nieruchomości składającej się z działek o Nr 1616/7, 1766/18, 2115/1 i 1716/1 o łącznej powierzchni 3593m[1] powstałych z podziału działki Nr 729 o pow. 10767 m , utworzonej z pgr 500 Kw. [...] a stanowiącej własność hipoteczną M. B., S. B. i J. S. Prezydent Miasta powołując się na art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 i 2, art. 139 oraz art. 142 ustawy o gospodarce nieruchomościami opisaną wyżej decyzją z dnia [...] stycznia 2001 r. odmówił zwrotu na rzecz wnioskodawców M. i S. B. wywłaszczonej nieruchomości położonej w R., oznaczonej w ewidencji gruntów w momencie wywłaszczenia jako działki nr nr 1616/7, 1766/18, 2115/1, 1716/1 - obr. [...], a w momencie orzekania odpowiednio jako działki nr nr 396, 248, 428, 636- obr. [...]. W uzasadnieniu tej decyzji podał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala stwierdzić, iż nie zachodzą przesłanki do zwrotu nieruchomości na rzecz poprzednich właścicieli. Została ona wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] sierpnia 1990 r. Nr [...] w trybie art. 52 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Celem wywłaszczenia było urządzenie dróg dojazdowych na osiedlu skoncentrowanego budownictwa jednorodzinnego W. w R. Cel ten został w znacznym stopniu zrealizowany, o czym świadczą wyniki przeprowadzonych oględzin nieruchomości. Mimo że inwestycja ta jest kontynuowana w oparciu o ważne decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, to nieruchomość jako wykorzystywana zgodnie z celem wywłaszczenia nie może być uznana za zbędną i z tej racji nie podlega ona zwrotowi. Od decyzji tej odwołanie do Wojewody wnieśli S. i M. B. zarzucając jej brak ustaleń stanu zagospodarowania nieruchomości w okresie 7 lat od jej wywłaszczenia. Ich zdaniem w zaskarżonej decyzji nie odniesiono się także do kwestii, kiedy - oddzielnie w stosunku do każdej wywłaszczonej działki - rozpoczęto prace związane z realizacją celu wywłaszczenia. Skarżący zarzucili przy tym nieważność samej decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] sierpnial990 r., której przyczyn upatrywali w fakcie , iż w jej sentencji nie określono celu wywłaszczenia. Na tej podstawie wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wojewoda nie uwzględnił odwołania i decyzją opisaną na wstępie (wydaną po uprzednim zawieszeniu postępowania na czas rozpatrzenia przez właściwy organ wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej i jego podjęciu po negatywnym rozstrzygnięciu sprawy stwierdzenia nieważności) utrzymał w mocy zaskarżoną nim decyzję organu I instancji. W jej uzasadnieniu podniósł, że z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika obowiązek zwrotu wywłaszczonej lub - w związku z art. 216 - zbytej na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub jej części poprzedniemu właścicielowi lub jego spadkobiercy, o ile stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu lub analogicznie w akcie nabycia nieruchomości. Art. 137 ust. 1 ustawy ustanawia normatywną przesłankę zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Pojęcie zbędności oparte jest na dwóch kryteriach: faktycznym - bezskuteczny upływ czasu dla realizacji celu wywłaszczenia i prawnym - utrata mocy obowiązującej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z równoczesnym brakiem realizacji celu wywłaszczenia. Ocena zbędności powinna zatem opierać się na jej rzeczywistym stanie faktycznym i prawnym istniejącym w dniu złożenia wniosku o zwrot. Znajduje to oparcie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22.10.1993 r. sygn. SA/Kr 477/93: "O tym, czy nieruchomość stała się zbędna, decyduje cel, na który została wywłaszczona i to cel rozumiany bardzo ściśle". Z akt sprawy wynika, że grunty objęte wnioskiem o zwrot zostały wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem pod drogi dojazdowe na osiedlu domów jednorodzinnych W. w R. Ich oględziny wykazały, iż cel wywłaszczenia jest tożsamy z aktualnym sposobem wykorzystania nieruchomości stanowiących fragmenty ogólnodostępnych ulic Z., S. i K. W skład pasa drogowego tych ulic wchodzą zarówno powierzchnie wyasfaltowane lub utwardzone, jak i pasy zielone z urządzonymi dojazdami do budynków mieszkalnych i przebiegającymi tam ciągami infrastruktury technicznej: energetycznej, wodociągowej i telefonicznej. Zawarte w odwołaniu twierdzenie skarżących, że na znacznej części nie został zrealizowany cel wywłaszczenia odnosi się właśnie do tych części działek, które nie są bezpośrednio wykorzystywane jako utwardzona powierzchnia jezdna. Takie stanowisko należy uznać za błędne, gdyż w skład pasa drogowego wchodzą nie tylko powierzchnie przeznaczone do ruchu pojazdów, ale także pobocze, chodnik, itp. Zwrot takiej części zakłóciłby i utrudnił funkcjonujący do tej pory układ komunikacyjny osiedla. Cel wywłaszczenia został zatem w pełni zachowany i zrealizowany. Z punktu widzenia infrastruktury osiedla i jej zgodności z celem wywłaszczenia nie ma większego znaczenia, czy inwestycja w postaci osiedlowych dróg dojazdowych została już ostatecznie zakończona, czy jest w trakcie realizacji. Upływ 7 łat zgodnie z art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma znaczenie jedynie dla oceny, czy w tym okresie zamierzenie inwestycyjne zgodne z celem wywłaszczenia zostało rozpoczęte a nie całkowicie zrealizowane. W tym kontekście zarzut braku zbadania przez organ I instancji stanu realizacji celu wywłaszczenia w okresie 7 lat od jego dokonania oraz brak ustaleń, kiedy oddzielnie w stosunku do każdej wywłaszczonej działki rozpoczęto prace nie ma zdaniem Wojewody żadnego znaczenia. Istotny jest fakt ich rozpoczęcia w tym czasie, czego zresztą strona skarżąca nie kwestionuje. Wprawdzie decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu obejmujące wnioskowane do zwrotu części działek zostały co prawda wydane już po złożeniu wniosku o ich zwrot, jednak nie mogą być traktowane jako argument przesądzający o zasadności roszczeń byłych właścicieli. Ewentualny zarzut ich braku przed złożeniem wniosku mógłby być podniesiony tylko wtedy, gdyby teren nie został w ogóle wykorzystany na cel wywłaszczenia. Istotne jest to, że nieruchomość wywłaszczona została zagospodarowana i służy zgodnie z celem, na jaki została wywłaszczone. Wspomniane decyzje zmierzają jedynie do poprawy stanu ich wykorzystania dróg i budowy dodatkowej infrastruktury technicznej. Takie przeznaczenie i wykorzystanie jest zgodne z zapisem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Ustosunkowując się do zawartego w odwołaniu zarzutu dotyczącego nieważności decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] sierpnia .1990 r. Nr [...] Wojewoda stwierdził, że wykracza on poza uregulowania postępowania o zwrot nieruchomości i nie może być rozpatrywane w administracyjnym postępowaniu odwoławczym. Kwestia ta była przedmiotem innego postępowania, w którym decyzją z dnia. [...] sierpnia 2001 r. Nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody utrzymującej w mocy decyzje o wywłaszczeniu. Skargę na decyzję Wojewody wskazaną wyżej a także decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa Naczelnego Rozwoju Miast do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie złożyli M. i S. B. działający przez pełnomocnika - radcę prawnego domagając się uchylenia obu decyzji lub stwierdzenia ich niezgodności z prawem. W jej motywach opisano przebieg postępowania i zarzucono przedwczesność decyzji Wojewody, której przyczyn skarżący upatrują w fakcie , iż Prezes Urzędu Mieszkalnictwa niezasadnie i decyzją nie podlegająca podług skarżących zaskarżeniu a nadto wadliwą orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Skarga zawiera polemikę z uzasadnieniem decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa, który odmowę stwierdzenia nieważności decyzji oparł na poglądzie, iż prawomocność decyzji wywłaszczeniowej, będąca następstwem oddalenia skargi na nią przez sąd administracyjny wyklucza możliwość jej weryfikacji w trybie stwierdzenia nieważności przez organ administracji związany poglądem prawnym sądu . W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie z przyczyn , które legły u podstaw zaskarżonej decyzji. W polemice z zarzutem jej przedwczesności wyjaśnił, że kwestia stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej nie była przedmiotem jego rozstrzygnięcia .Zostało to rozstrzygnięte decyzją innego organu, w którego kompetencje Wojewoda nie jest władny wkraczać. Decyzja w tej kwestii jest ostateczna i nie została zaskarżona we wskazanym w niej trybie, co przesądziło o podjęciu postępowania w przedmiocie zwrotu nieruchomości i wydaniu zaskarżonej decyzji o odmowie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej. W toku postępowania sądowego ustalono, że przekazana Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie skarga na opisaną decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast została odrzucona prawomocnym postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie dnia 8 września 2004r. sygn. akt. I S.A. 781//03 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271, ze zm. ), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone ( a do takich należy sprawa niniejsza ) podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Art. 1 wspomnianej ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ), stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej ( §1). Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( §2 ). Jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( §1). Zgodnie z art. 145 P.p.s.a., Sąd uwzględnia skargę na decyzję administracyjną wówczas, gdy jest ona dotknięta naruszeniami prawa materialnego lub przepisów postępowania określonymi w tym przepisie. Poddawszy zaskarżoną decyzję takiej właśnie kontroli, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie z przyczyn, które zobligowany był wziąć pod uwagę z urzędu. Decyzja ta utrzymuje w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] którą odmówił on skarżącym zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w R. oznaczonej w dacie wywłaszczenia, jako działki Nr: 1616/7,1616/18 2115/1,1716/1 w obr. [...], odpowiadającej w dacie wydania decyzji częściom działek położonych w obr. [...] oznaczonych Nr 396 o pow. 0,3093 ha, 248 o pow. 0,2249 ha, 428 o pow. 0,2897 ha i 636 o pow. 0,2520 ha, stanowiących własność Gminy Miasta [...]. W sprawach o zwrot wywłaszczonych nieruchomości, stosownie do art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) zwanej dalej ustawą o g.n., rolę organu prowadzącego postępowanie ustawodawca powierzył staroście. Jest on organem właściwym w tych sprawach bez względu na to, czyją własnością jest nieruchomość, której dotyczy żądanie zwrotu. Stronami zaś w tym postępowaniu jest właściciel nieruchomości, podmiot ubiegający się o jej zwrot oraz osoby posiadające inne tytuły prawnorzeczowe do tej nieruchomości. Skoro Gmina Miasto jest właścicielem nieruchomości będącej przedmiotem żądania zwrotu przysługuje jej zatem przymiot strony postępowania. Ta jej procesowa rola nie ulega zmianie z tej przyczyny, że wszędzie tam, gdzie nie wyodrębniono struktur powiatowych organ gminy (prezydent miasta) wykonuje jednocześnie zadania starosty ( art.92 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym - Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz. 1592, ze zm. w zw. z art. 39 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 o samorządzie gminnym - Dz.U. z 2001, Nr 142, poz. 1591, ze zm.). Przepisy tych ustaw maja charakter reguł kolizyjnych i jako takie nie mogą zamieniać ról, które przepisami prawa materialnego zostały wyznaczone poszczególnym podmiotom w sprawach o zwrot nieruchomości wywłaszczonej. W przypadku , gdy status starosty łączy się jednocześnie ze statusem prezydenta miasta, zachodzi zatem zbieg kompetencji w ręku jednego podmiotu : funkcji związanej z ochroną i reprezentacją interesów strony (właściciela nieruchomości) i funkcji orzeczniczej (organu właściwego z mocy przepisów prawa materialnego do rozpoznawania sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości). Już wcześniej tego rodzaju konfiguracja "procesowa" budziła zastrzeżenia, zwłaszcza z punktu widzenia zasady obiektywizmu. Dochodzi bowiem do sytu acji, że organ taki staje się sędzią w sprawie, której wynik dotyczy podmiotu, z jakim łączy go stosunek zatrudnienia, i którego jest ustawowym przedstawicielem. Uprawniają go do tego wprawdzie powołane wyżej przepisy prawa, ale tego rodzaju zbieg uprawnień z punktu widzenia zasad natury ogólnej, jak również zasad procesowych jest nie do zaakceptowania w państwie prawa. W grę w takiej sytuacji wejdą zasady procesowe wyrażone w art. 24 § 1 pkt 1 i 4 K.p.a. odnoszące się do wyłączenia pracownika od udziału w takiej sprawy. Maja one zastosowanie do Prezydenta Miasta Gminy, który jest pracownikiem gminy i kieruje jej bieżącymi sprawami a także reprezentuje ją na zewnątrz. Stanowisko takie zostało zaprezentowane w uchwale składu 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03 /ONSA 2003/4/115/. Sąd w niniejszym składzie stanowisko to podziela. W takim wypadku wyłączeniu podlega zarówno prezydent miasta i jak i jego zastępcy a także pozostali pracownicy urzędu miasta. Prezydent bowiem, jako podlegający wyłączeniu nie może podejmować żadnych czynności, a więc nie może przekazać jako organ uprawnienia do załatwienia sprawy żadnemu z podległych sobie pracowników. Rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu w myśl art. 24 K.p.a., stanowi przesłankę wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. Stwierdzenie takiej przesłanki podług art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a obliguje Sąd do uwzględnienia skargi. W postępowaniu ponownym, skoro Prezydent Miasta stał się niezdolny, jako organ do załatwienia sprawy (art. 26 § 3 K.p.a. zastosowanie znajdzie regulacja zawarta w art. 26 § 2 K.p.a., zgodnie z którym sprawa będzie podlegała załatwieniu przez organ wyższego stopnia, przy czym organ ten będzie mógł wyznaczyć do załatwienia sprawy inny, podległy sobie organ. W tej sytuacji, Sąd zwolniony jest co do zasady od merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji, bowiem byłaby ona przedwczesna. Zwraca jedynie uwagę iż w sprawach zwrotu nieruchomości zachodzi potrzeba dokonania szczegóło- szczegółowych ustaleń, co do ustawowych przesłanek zwrotu, przy zachowaniu prawa stron do czynnego udziału w postępowaniu i utrwalenia czynności dowodowych zgodnie z regułami kpa. Z przytoczonych względów, Sąd w oparciu w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Na podstawie art. 152 tej ustawy Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s. -----------------------