SA/Rz 529/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Śliwa Sędzia NSA Jerzy Solarski AWSA Jolanta Ewa Wojtyna /spr./ Protokolant: ref. staż. Dorota Wolak po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi R. J. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2002 r. Nr [...] w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do treści wydanej decyzji skargę oddala SA/Rz 529/02 U z a s a d n i e n i e Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2002 roku wydanym na podstawie art. 138 par 1 pkt 12 w zw. z art. 144 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia R. J. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2001 roku znak [...] w sprawie wyjaśnienia wątpliwości dotyczących decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2001 roku znak [...] nakazującej R. J. rozbiórkę samowolnie wybudowanego ogrodzenia działek nr 1031/1, 1031/2 w granicy z działką 982 stanowiącą ulicę C. w J. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Pismem z dnia 21 września 2001 roku skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, R. J., w oparciu o przepis art. 113 par.2 k.p.a. zwrócił się o wyjaśnienie wątpliwości, co do treści decyzji tego organu z dnia [...] września 2001 roku znak : [...], w szczególności : - podanie podstawy prawnej, na której A. G. jest stroną postępowania; - podanie podstawy prawnej, na której traktowany jest przez organ jako "inwestor" - co oznacza używane w decyzji słowo "budowa" w odniesieniu do przepisów prawa budowlanego, czy wykonanie nowego ogrodzenia, czy nadbudowę istniejącego, czy coś innego; - co oznacza używane w decyzji słowo "samowola", nie istniejące w Prawie budowlanym. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 113 par.2 i 123 k.p.a. postanowieniem [...] z dnia [...] września 2001 roku wyjaśnił wątpliwości w treści decyzji własnej tego organu z dnia [...] września 2001 roku w następujący sposób: - uznanie A. G. za stronę postępowania wynika z art. 28 k.p.a., bowiem zażądała ona czynności organu ze względu na swój interes prawny, ustalony na podstawie zapisu w wypisie rejestru gruntów, gdzie figuruje ona jako współwłaścicielka działek 1031/1 i 1031/2; -uznanie odwołującego się za "inwestora" nastąpiło w myśl art. 18 Prawa budowlanego w związku z faktem organizowania przez niego procesu budowy, czemu ani on, ani inni współwłaściciele działek nie sprzeciwiali się w swoich odwołaniach ani skargach . - wyjaśnienie kwestii "budowy" w sprawie zawarte jest w wyrokach NSA z 11 kwietnia 2001 roku oraz decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2001 roku [...], - w treści decyzji PINB z dnia [...] września 2001 roku użyto określenia "samowolnie wybudowanego", co należy rozumieć jako niezgodne z ustaleniami przepisów prawa budowlanego. Zażalenie wniesione od tego orzeczenia przez R. J. zarzuca, że zaskarżone postanowienie w żadne sposób nie wyjaśnia wątpliwości, a wręcz je pogłębia. W szczególności zarzuca, że nie zachodzą żadne przesłanki, by A. G. była stroną postępowania, również nie ma żadnych podstaw, by traktować go w postępowaniu jako inwestora. Odnośnie przywołanych w zaskarżonym postanowieniu wyroków NSA i decyzji WINB, to wnoszący zażalenie przyznaje, że są one w jego posiadaniu, mimo to nadal domaga się od organu wyjaśnień odnośnie pojęcia "budowa", a odpowiedź odnośnie określenia "samowola" określa jako zwykłą polemikę. Zaskarżonym postanowieniem [...] z dnia [...] stycznia 2002 roku , Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ stwierdził, że rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym zbadano podniesione zarzuty i po analizie całości materiału dowodowego uznał, że zaskarżone postanowienie w wystarczającym stopniu wyjaśnia wątpliwości . W skardze skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego R. J. zarzucił ,że zaskarżone postanowienie rażąco narusza zasady ogólne zawarte w k.p.a. , bowiem organ rozpatrujący sprawę winien kierować się zasadami zawartymi w art. 6,7,8 i 12. Nadal zarzuca, że A. G. nie powinna być stroną postępowania, nie ma podstaw do traktowania go jako inwestora w sprawie, a określenie "budowa" nie zostało przez organ wyjaśnione. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w kwestionowanym orzeczeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1271 ze zm. ) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 roku i postępowanie nie zostało zakończone / a do takich należy niniejsza sprawa / podlegają rozpoznaniu przez właściwe sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dokonując w ramach postępowania sądowo – administracyjnego kontroli zaskarżonego aktu sąd bada jego zgodność z przepisami prawa materialnego i przepisami postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W związku z tym, usunięcie zaskarżonego orzeczenia z obrotu prawnego może nastąpić jedynie wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy jej wydawaniu organy naruszyły prawo. W rozpoznawanej sprawie, wbrew zarzutom skargi, brak jest podstaw do stwierdzenia naruszenia prawa przez organy administracji, z tego względu skarga została oddalona. Postępowanie dotyczy robót budowlanych rozpoczętych w sierpniu 1997 roku, a polegających na nadbudowie istniejącego w granicy działek nr nr 1031/1 i 1031/2 z działką 982 stanowiącą ulicę C. w J. cokołu ogrodzenia, osadzenia kwadratowych stalowych rur i wybudowania nowego odcinka ogrodzenia o łącznej długości 7,14 m w formie bramy wjazdowej i furtki wejściowej. Przeprowadzone postępowanie administracyjne wykazało, że na powyższe roboty budowlane inwestor nie miał pozwolenia na budowę, nie dokonał również zgłoszenia do właściwego organu budowlanego. Problemem spornym stała się kwalifikacja tych czynności z punktu widzenia przepisów prawa budowlanego, co miało wpływ na ocenę legalności ich wykonania i w konsekwencji dla inwestora. Sprawa ta była przedmiotem rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie, który w dwóch wyrokach z dnia 11 kwietnia 2001 roku w sprawach SA/Rz 650/01 i SA/Rz 2763/98 szczegółowo ustosunkował się do spornych kwestii. Sąd ten w uzasadnieniach w/w wyroków stwierdził, że art. 30 ustawy Prawo budowlane stanowi, że budowa ogrodzenia od strony dróg i ulic, a z takim ogrodzeniem mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie, wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. W chwili rozstrzygania sprawy termin "budowa" zdefiniowano w art. 1 pkt 1 ustawy z dni a 22 sierpnia 1997 o zmianie ustawy Prawo budowlane, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych ustaw i zgodnie z zawartą tam formułą, pod pojęciem "budowa" rozumie się wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę oraz przebudowę obiektu budowlanego... . W dalszym ciągu uzasadnień sąd stwierdził, że skoro na skutek wykonania przez inwestora określonych robót budowlanych zmianie uległy parametry przedmiotowego ogrodzenia, zwiększono jego wysokość, wzbogacono je o stalowe słupki i dobudowano bramę wjazdową i wejście jako nowy odcinek(...) uzasadnione jest stwierdzenie, że w tym przypadku spotykamy się z budową nowych elementów /wybudowano nowy odcinek/, jego nadbudową / zwiększenie wysokości / i przebudową związaną ze wzbogaceniem o nowe elementy. O ile zaś tak, to wykonane przez inwestora roboty budowlane zakwalifikować należałoby jako "budowę"... . Cytowane orzeczenia znane są skarżącemu R. J., bowiem wydane były wskutek skarg przez niego wniesionych do NSA ,a doręczone przez sąd z urzędu. Nadto – w zażaleniu na postanowienie organu I instancji przyznał, że jest w posiadaniu tych orzeczeń. W tym miejscu należy podkreślić, że w badanej sprawie organ wydający decyzję nakazującą rozbiórkę samowolnie wybudowanego ogrodzenia, której treść jest wg skarżącego niezrozumiała, związany był cytowanymi wyżej orzeczeniami NSA i dokonaną przez ten sąd oceną sprawy. Również w przedmiotowym postępowaniu sąd orzekający związany jest oceną prawną dokonaną w w/w wyrokach NSA z 11 kwietnia 2001 roku, do czego zobowiązuje go przepis art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dodać też należy, że postępowanie uzupełniające nie dało podstaw do odmiennej oceny. Zarzut skargi dotyczący traktowania skarżącego jako inwestora jest zupełnie niezrozumiały, bowiem odpowiadając w dniu 4 września 2001 roku na pismo [...], poinformował on organ, że sprawuje osobiście zarząd masą spadkową / obejmującą działki 1031/1 i 1031/2 / po J. J. i L. O. Należy też dodać, że podczas trwającego przez kilka lat postępowania dotyczącego budowy przedmiotowego ogrodzenia, skarżący nie kwestionował swojej roli inwestora. Już w odwołaniu od decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z [...] marca 1998 roku skarżący wraz ze swoją matką J. J. / k.14 akt administracyjnych /opisują szczegółowo zakres prowadzonych robót budowlanych. Wg słownika języka polskiego /PWN Tom I W-wa 1988/ inwestorem jest osoba dokonująca inwestycji, czyli nakładu gospodarczego, którego celem jest stworzenie nowych, lub powiększenie już istniejących środków trwałych. W badanej sprawie skarżący jest więc inwestorem, czyli osobą, która wszczęła opisane wyżej roboty budowlane, a ponieważ stało się to wbrew przepisom prawa budowlanego, organy nadzoru budowlanego słusznie nakazały rozbiórkę wykonanych elementów ogrodzenia. Odnośnie zarzutu dotyczącego udziału A. G. w postępowaniu, należy stwierdzić, że akta zawierają dokumenty świadczące, że jest ona współwłaścicielką nieruchomości oznaczonych nr : 1031/1 b, 1031/2 b, 1030 b w J. /art. notarialny Rep. [...] z dnia 18.06.2001 oraz wypis z rejestru gruntów z dnia 17 sierpnia 2001 roku - k. 27 i 28 akt I instancji. /, zatem postępowanie dotyczy nieruchomości, których jest współwłaścicielką. Wskazując na powyższe sąd uznał, że zaskarżone orzeczenie nie narusza prawa. Zasady zawarte w kodeksie postępowania administracyjnego m.in. nakładają na organy administracji obowiązek działania na podstawie przepisów prawa, podejmowania wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego taki sposób, by pogłębiać zaufanie obywateli do organów, należytego informowania stron i wyjaśniania zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu spraw. Postępowanie powinno być też prowadzone szybko i wnikliwie. W ocenie sądu w sprawie zostały zachowane wszelkie te zasady. Przedłużające się postępowanie nie nastąpiło z winy organów. Skarżący od 1997 roku bierze czynny udział w postępowaniu , doręczono mu wszystkie orzeczenia wydane w sprawie, w tym wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie z dnia 11 kwietnia 2001 roku w sprawach S.A./Rz 650/01 i S.A./Rz 2763/98, wyczerpująco wyjaśniające w swych uzasadnieniach ocenę wykonanych przez skarżącego prac budowlanych z punktu widzenia przepisów prawa budowlanego. Wydane w późniejszym czasie orzeczenia organów administracyjnych odwołują się do treści tych wyroków i dokonanej przez Sąd oceny, bowiem jest ona dla organów wiążąca. Z urzędu sąd stwierdza, że przepisem powołanym w decyzji, której dotyczą wątpliwości, a nakazującą inwestorowi rozbiórkę ogrodzenia jest art. 48 Prawa budowlanego, a nie 28, jak błędnie zapisano w zaskarżonym postanowieniu. W badanej sprawie sąd uznał, że organ w wystarczający sposób wyjaśnił skarżącemu wątpliwości dotyczące decyzji Powiatowego Inspektora nadzoru Budowlanego nakazującej rozbiórkę samowolnie wybudowanego ogrodzenia i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym i / Dz. U. nr 153 poz. 1270 / skargę oddalił jako nie zasługującą na uwzględnienie.