SA/Rz 535/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Czarnik Asesor WSA Magdalena Józefczyk Sędzia NSA Anna Lechowska /spr./ Protokolant: ref.staż. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2002 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego dotyczącego wykonania wymiany słupa linii energetycznej uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2001 r. Nr [...] SA/Rz 535/02 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] lutego 2002 r. Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania J. B. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2001r. Nr [...] umarzającej postępowanie w sprawie wybudowania przez Zakład Energetyczny S.A. -Rejon Energetyczny K. słupa energetycznego nr 25/1 ustawionego na działce nr ewid. 696 położonej w O. -utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Jako jej podstawę prawną wskazał art. 138 §1 pkt l kpa. Z uzasadnienia decyzji i akt postępowania administracyjnego wynika, że zostało ono wszczęte w związku z zawiadomieniem J. B., który domagał się usunięcia słupa usytuowanego na jego działce. Na jego budowę nie wyrażał zgody, stąd jego istnienie narusza prawo własności. Wskazaną na wstępie decyzją Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie w tej sprawie, jako bezprzedmiotowe. W motywach rozstrzygnięcia podał, że ustawienie tego słupa było jego wymianą z drewnianego na żelbetowy w ramach dokonanego remontu i że te roboty, wykonane na przestrzeni 1975 roku nie wymagały uprzedniego ich zgłoszenia lub pozwolenia właściwego organu. Dodał, że wymiana słupów linii nN, w tym słupa nr 25/1, podyktowana była ich złym stanem technicznym, przy czym ich ustawienie na poszczególnych posesjach, w tym również na działce nr ewid. 696 stanowiącej własność skarżącego, dokonywane było w tych samych miejscach, na których stały poprzednie słupy. Odwołanie od tej decyzji do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł J. B. W jego motywach zarzucił, że zostało pogwałcone prawo własności umocowane międzynarodowymi ustawami, bowiem istnienie spornego słupa w obrębie jego nieruchomości uniemożliwia mu swobodne korzystanie z niej. W konkluzji domagał się, aby słup został usunięty z jego posesji, łącznie z linią energetyczną przebiegającą nad jej częścią. Organ II instancji nie uwzględnił odwołania i decyzją opisaną wyżej utrzymał w mocy decyzję nim zaskarżoną. W jej uzasadnieniu stwierdził, iż z dokumentacji dowodowej załączonej do akt sprawy wynika, że wymiana słupów drewnianych na żelbetowe miała miejsce na przestrzeni około 1975 roku i roboty te nie miały charakteru budowy nowej linii lecz stanowiły remont polepszający stan techniczny istniejącej od roku 1950 linii energetycznej wybudowanej w ramach powszechnej elektryfikacji wsi i osiedli. Trasy przebiegu tej linii, jak również posadowienia poszczególnych słupów, na których zostały podwieszone przewody, w tym słupa Nr 25/1 na działce nr ewid. 696 inwestor nie zmieniał, zachowując w całości pierwotny stan. W świetle art. 28 ust. l ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane roboty budowlane z wyjątkiem rozbiórek można było rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Z kolei rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz.U.Nr 8 poz.48 z późn.zm.) w § 19 enumeratywnie wylicza inwestycje i roboty, które wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. Wśród tych inwestycji i robót brak robót remontowych, które by podlegały obowiązkowi uzyskania pozwolenia przed przystąpieniem do ich realizacji. Brak prawnych uwarunkowań w tym zakresie nie pozwalał organowi I instancji na podjęcie działań zmierzających do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę słupa łącznie z częściowym przełożeniem istniejącej linii energetycznej, czego domaga się skarżący. W świetle powyższego brak jest podstaw do zmiany lub uchylenia decyzji będącej przedmiotem zaskarżenia - konkluduje organ odwoławczy zaznaczając, że roszczeń związanych z naruszeniem własności i odszkodowania za powstałe z tego tytułu szkody lub utrudnienia w użytkowaniu nieruchomości można dochodzić przed sądami powszechnymi na drodze cywilnej. Skargę na tę decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył J. B. domagając stwierdzenia jej nieważności, zasądzenia od organów obu instancji odszkodowania w kwocie 200.000 zł a także nakazania Zakładowi Energetycznemu S.A. Rejon Energetyczny K. usunięcia z jego działki spornego słupa wraz z odciągiem i częścią przebiegającej linii energetycznej. Decyzji zarzucił naruszenia art. l Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i prawa budowlanego.. W uzasadnieniu skargi podniósł, że w roku 1975 Zakład Energetyczny zmienił trasę przebiegu starej linii energetycznej, jak też posadowienie poszczególnych słupów, na których zostały podwieszone przewody. Dotyczyło to słupa oznaczonego Nr 25/1. Wynika to między innymi z protokołu oględzin z dnia 13 listopada 2001 r. zawierającego sformułowanie " widoczna pozostałość po słupie". Zarówno rozbiórka, jaki i budowa nowego słupa w świetle art. 28 ust l i 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane wymagały pozwolenia lub zgłoszenia. Wynika to z zapisu rozporządzenia z roku 1975 powołanego wyżej, podług którego uzyskania pozwolenia wymagają inwestycje, dla których wymagane jest ustalenie i miejsca i warunków realizacji inwestycji. Ustalenia takich warunków zgodnie z §9 ust. l rozporządzenia wymaga wykonywanie stałych sieci lub linii uzbrojenia terenu Robotami budowlanymi według art. 2 ust 3 ustawy jest budowa, montaż, remont i rozbiórka obiektu budowlanego lub jego części. Oznacza to, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co czyni skargę zasadną. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł ojej oddalenie z przyczyn, które legły u podstaw zaskarżonej decyzji. Podkreślił, że w § 19 wspomnianego rozporządzenia wymieniono enumeratywnie roboty wymagające pozwolenia na budowę i nie ma wśród nich robot remontowych, których realizacja wymagałaby pozwolenia na budowę lub ustalenia miejsca i warunków realizacji inwestycji stosownie do zapisów § 9. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Z mocy art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm. ), zwanej dalej w skrócie P.w.u.p., sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone ( a do takich należy sprawa niniejsza ) podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Art. 1 wspomnianej ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ), zwanej skrótem P.u.s.a. stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej ( §1). Kontrola ta sprawowana jest co do zasady pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( §2 ). Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr153, poz. 1270 ), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( §1). Podług art.135 tej ustawy Sąd, stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Ten ostatni przepis dozwala Sądowi na objęcie kontrolą wszystkich rozstrzygnięć wydanych w sprawie, niezależnie od tego, w jakiej fazie postępowania administracyjnego zapadło, jeżeli mieszczą się one granicach stosunku administracyjnoprawnego wyznaczającego daną sprawę. Poddawszy zaskarżoną decyzję takiej właśnie kontroli, Sąd doszedł do wniosku, że wydano ją z naruszeniem przepisów postępowania , które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem skargi jest decyzja umarzająca w oparciu o art. 105 §1 kodeksu postępowania administracyjnego postępowanie administracyjne dotyczące wykonania słupa posadowionego na działce, będącej w dacie jej wydania, najprawdopodobniej własnością skarżącego. Z wnioskiem o wydanie nakazu jego rozbiórki wystąpił skarżący, który twierdził, że wybudowano go bez pozwolenia na jego działce. Wniosek taki obligował organ do przeprowadzenia stosownej kontroli i wyjaśnienia w toku postępowania administracyjnego wszczętego z urzędu kwestii legalności budowy obiektu budowlanego ( linii elektroenergetycznej ), której część stanowi sporny słup (art 81 ust.4 i 84 ust. 1 pkt 1 w zw. art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126, ze zm. ). W postępowaniu tym w pierwszej kolejności należało ustalić kiedy i w związku z jakim rodzajem robót budowlanych słup został wykonany. Od wyjaśnienia bowiem tych kwestii zależał dalszy jego tok a w szczególności ustalenie prawa, które winno być w sprawie zastosowanie a w konsekwencji także sposób zakończenia postępowania. Jego umorzenie w oparciu o art. 105 §1 kpa , jako bezprzedmiotowego byłoby bowiem możliwe tylko wówczas, gdyby postępowanie przeprowadzone zgodnie ze standardami ustanowionymi przepisami kpa wykazało, że kwestionowane przez skarżącegopo roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z przepisami obowiązującego prawa, co czyniłoby zbędnym wydanie jakichkolwiek nakazów mających na celu doprowadzenie ich do stanu zgodności z prawem. W sprawie niesporny jest tylko fakt, że słup został wykonany przed wejściem zycie ustawy Prawo budowlane z 1994 r, co oznacza, że z mocy art. 103 ust. 2 wykluczone było doń zastosowanie art. 48 ustawy ( nakaz rozbiórki ), nawet gdyby okazało się, że był on wykonany w trakcie robót budowlanych, które wymagały pozwolenia. Nie ustalono natomiast daty wykonania robót, w sposób który pozwalałby na bezsporne stwierdzenie jakie przepisy prawa miały w sprawie zastosowanie i tym samym na ocenę legalności prac budowlanych. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, w sprawach określonych w art. 103 § 2 ustawy zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane ( Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm. ) a w szczególności jej art. 37, który przewidywał, że obiekty budowlane lub ich części będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w czasie ich budowy podlegają przymusowej rozbiórce, gdy właściwy organ stwierdzi, że obiekt budowlany znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo jest przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę ( pkt 1) lub powoduje lub spowodowałby ( w razie wybudowania ) niebezpieczeństwo dla ludzi lub minia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (pkt 2). Z treści tego przepisu wynika, że obowiązkiem organu prowadzącego postępowania w sprawie oceny legalności budowy obiektu lub jego części jest wyjaśnienie daty jego wykonania po to, by ustalić jakie przepisy prawa mają doń zastosowanie. Tylko wówczas można - poprzez ocenę, czy zostały one zachowane, czy też nie- uzyskać odpowiedź na pytanie, czy nie zachodzi wypadek samowoli budowlanej uzasadniający (przy spełnieniu dodatkowych przesłanek z pkt 1 lub 2) zastosowanie art. 37 ustawy. Organ nie przeprowadził w tym zakresie żadnych własnych ustaleń a zadowolił się ogólnikowymi wyjaśnieniami Zakładu Energetycznego Spółka Akcyjna Rejon Energetyczny K., iż w roku 1975 dokonano wymiany częściowej słupów drewnianych linii Nn przebiegającej przez wieś O. wybudowanej w oparciu o przepisy ustawy z dnia 28 czerwca 1950r. o powszechnej elektryfikacji wsi i osiedli ( Dz. U. z 1954 Nr 32, poz. 135, ze zm.) i wymiana ta objęła między innymi słup na działce skarżącego. Na podstawie tego oświadczenia, bez próby jakiejkolwiek jego weryfikacji, choćby poprzez zapoznanie się z dokumentacja techniczną wykonanych prac i mimo kwestionowania przez skarżącego zakresu robót (wybudowanie dodatkowych stacji transformatorowych, zmiana przebiegu linii) organ przyjął, iż sporne roboty budowlane były remontem istniejącego obiektu budowlanego , do którego zastosowanie mają przepisy art. 28 ustawy Prawo budowlane z 1974 i rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975r. w sprawie nadzoru urbanistyczno- budowlanego ( Dz. U. Nr 8, poz. 48). Umarzając postępowanie w sprawie na podstawie tylko tego oświadczenia przesądził jednocześnie, że zostały one wykonane zgodnie z obowiązującymi normami technicznymi. Sąd nie neguje, co do zasady poglądu organu, iż roboty budowlane polegające na wymianie słupów drewnianych stanowiących część obiektu budowlanego, jakim jest linia elektroenergetyczna na wykonane z innego materiału w sytuacji, gdy nie z następuje zmiana przebiegu trasy owej linii mogą być zakwalifikowane jako remont ( art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. ), jak również, że roboty tego rodzaju, o ile zostały wykonane w czasie obowiązywania ustawy Prawo budowlane z roku 1974 i wspomnianego rozporządzenia nie wymagały pozwolenia budowlanego. Pogląd taki znajduje oparcie w przepisach §19 ust. 1 pkt 1 i § 9 rozporządzenia. Przepis § 19 ust. 1 pkt 1 ustanawiał bowiem zasadę ogólną, że pozwolenia na budowę wymagają tylko takie inwestycje, dla których przepisy wymagają ustalenia miejsca i warunków realizacji inwestycji przez właściwy organ administracji. Przepis natomiast § 9 rozporządzenia nie wymieniał remontu, jako robót budowlanych wymagających takiej decyzji . Wymogiem takiego ustalenia obciążał natomiast inwestycje polegające na wykonaniu stałych sieci i linii uzbrojenia terenu, w tym także elektroenergetycznych (§9 ust. 1 pkt 4). Dla przyjęcia jednak, że to te właśnie przepisy maja zastosowanie w sprawie niezbędne byłoby po pierwsze, ustalenie, że roboty były wykonywane w czasie ich obowiązywania , po drugie , że miały one charakter remontu i nie były - jak twierdzi skarżący - wykonywaniem sieci. Kwestie te nie zostały w sprawie wyjaśnione a skoro są one sporne organ prowadzący postępowanie nie mógł bez naruszenia art. 7, 77 §1 i 80 kpa ustalać ich wyłącznie w oparciu o oświadczenie jednostki organizacyjnej strony zainteresowanej ( Rejon Energetyczny K.), pozostającej zresztą w sporze cywilnym ze skarżącym. Mają one w sprawie znaczenie o tyle istotne, że ustawa Prawo budowlane z roku 1974 weszła w życie w dniu 1 marca 1975, zaś rozporządzenie w dniu 1 kwietnia 1975. Naruszenie wymienionych wyżej przepisów postępowania czyni decyzję co najmniej przedwczesną, stąd Sąd uznał je za mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W postępowaniu ponownym organ wyjaśni w sposób możliwie dokładny, jaki tytuł i od kiedy posiada skarżący do działki Nr ewid.696, kiedy i jakiego rodzaju prace budowlane wykonane zostały przy spornej linii energetycznej, ustali jakie obowiązywało w tej dacie prawo i w zależności od tych ustaleń dokona kwalifikacji robót budowlanych i oceny ich zgodności z prawem, pamiętając o prawie stron do czynnego udziału w każdym stadium postępowania, zagwarantowanym art. 10 §1 kpa. Mając na względzie powyższe, Sąd w oparciu o przepis art. 145 §1 pkt 1 lit.c Ppsa uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Z uwagi na ograniczenie kognicji do badania legalności zaskarżonej decyzji , treść art. 145 Ppsa, podług którego Sąd uwzględniając skargę uchyla zaskarżoną decyzję lub stwierdza jej nieważność, ewentualnie niezgodność z prawem a także podnoszone już nie związanie wnioskami skargi, Sąd pominął żądanie zasądzenia na rzecz skarżącego odszkodowania i nakazania usunięcia spornego słupa. Sąd nie orzekł w kwestii wykonania decyzji zaskarżonej do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 Ppsa) , ze względu na charakter decyzji, która nie nadaje się do wykonania.