SA/Rz 536/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Śliwa Sędziowie NSA Jerzy Solarski WSA Krystyna Józefczyk /spr./ Protokolant: ref.staż. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi W. Z. i J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2003 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2003 r. Nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących W. Z. i J. M. /solidarnie/ kwotę 30 zł /trzydzieści złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 3. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. SA/Rz 536/03 U z a s a d n i e n i e Decyzją z dnia [...] lutego 2003 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu wniosku W. Z. i J. M. o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją SKO z dnia [...].I.2003 r. Nr [...] stwierdzającej nieważność decyzji Urzędu Rejonowego z dnia [...].IX.1998 r. Nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Jako podstawę prawną powołano przepis art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i 4 k.p.a. oraz art. 156 § 3 k.p.a. Z akt administracyjnych oraz uzasadnienia decyzji wynika, że decyzją z dnia [...] września 1998 r. Kierownik Urzędu Rejonowego orzekł o zatwierdzeniu ustalonych granic pomiędzy działkami nr 423/3 stanowiącą własność G. i W. T. i działką nr 116 będącej własnością A. M. Wnioskiem z dnia 30.X.2002 r. G. i W. T. wystąpili do SKO o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji z dnia [...] IX 1998 r. wskazując na liczne uchybienia, które winny skutkować jej wyeliminowaniem z obrotu prawnego. Kolegium nie podziela sformułowanego we wniosku zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. chociaż dopatruje się naruszenia przepisu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. albowiem uczestnikiem postępowania była osoba nieżyjąca – A. M. Nie budzi wątpliwości, iż w dacie wszczęcia postępowania A. M. nie żyła, zatem z jej udziałem Kierownik Urzędu Rejonowego nie mógł prowadzić postępowania skoro rozgraniczenie dotyczy prawa własności i muszą brać w nim udział właściciele działek podlegających rozgraniczeniu. Postanowieniem z 7 lipca 1998 r. w sprawie sygn. akt [...] właścicielką działki Nr 116 stała się W. Z. Zaś skierowanie decyzji do osoby nieżyjącej jest przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji – jak pisze organ. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca W. Z. wskazała, iż faktem jest, że postępowanie zakończone przedmiotową decyzją zostało wszczęte z określeniem jako właścicielka działki nr 116 A. M. lecz spowodowane było to tym, iż wówczas w księgach wieczystych osoba ta widniała jako wyłączny właściciel. Lecz całe postępowanie toczyło się z udziałem jej następców prawnych a to: W. Z., W. i J. M. Osoby te były prawidłowo zawiadomione o wszczęciu postępowania, o oględzinach i do nich były skierowane ostateczne decyzje, a w sprawie nie podjęto żadnej czynności bez ich udziału. Jedynie w oględzinach w dniu 16.V.1998 r. nie brał udziału W. M., lecz o terminie był zawiadomiony. Powołano liczne orzecznictwo na udowodnienie jaki charakter naruszenia prawa winien skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy SKO utrzymało w mocy orzeczenie organu I instancji, z argumentacją identyczną. W skardze do NSA ponownie wniesiono o jej uchylenie z przyczyn wywiedzionych we wniosku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Dodatkowo naprowadził, iż z art. 107 § 1 k.p.a. wynika, iż elementem istotnym decyzji jest prawidłowe określenie adresata decyzji, a naruszenie tego wymogu winno skutkować jej uchyleniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Z mocy art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm./ sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153 poz. 1269/ stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej /§ 1/. Kontrola ta wykonywana jest co do zasady pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej /§ 2/. Jej zakres wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/ stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną /§ 1/. Uwzględnić skargę może tylko wówczas, gdy stwierdzi naruszenie prawa w stopniu określonym w art. 145 § 1 cyt. ustawy. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania organ stwierdził nieważność decyzji ostatecznej z dnia [...] września 1998 r. nr [...] o rozgraniczenie nieruchomości powołując podstawę prawną przepis art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Nie budzi wątpliwości, iż w cytowanej wyżej decyzji Kierownik Urzędu Rejonowego na podstawie art. 33 ust. 1 – 3 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i Kartograficzne /Dz.U. Nr 30, poz. 163/ "zatwierdził ustalone granice działek nr 423/3 stanowiącej współwłasność G. i W. T., z działką nr 116 stanowiącą własność A. M.". Zaś w dacie wydania tej decyzji właścicielka działki nr 116 A. M. już nie żyła. Jak wynika z protokołu granicznego z dnia 9 maja 1998 r. stawili się spadkobiercy zmarłej A. M., a to: W. Z., J. i W. M., zaś podczas ustalania granicy w dniu 16 maja 1998 r. W. M. nie stawił się i nie podpisał protokołu granicznego, lecz o terminie był zawiadomiony. Z adnotacji organu wynika, iż decyzja ta została skierowana do wszystkich spadkobierców zmarłej A. M. Instytucja stwierdzenia nieważności, podobnie jak i wznowienie postępowania, jest instytucją, w której decyzje wydawane są w trybie nadzwyczajnym, mającym na celu eliminację z obrotu prawnego decyzji ostatecznych. Zatem zasada ogólna trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych – wynikająca z art. 16 k.p.a. – nie pozwala stosować wykładni rozszerzającej w interpretacji przepisów prawa, które naruszają byt decyzji ostatecznych. Przesłanki pozytywne stwierdzające nieważności decyzji ostatecznych wyczerpująco wyliczone są w art. 156 § 1 i nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie lub nawet ścieśniająco. Celnie ujęto to w tezie wyroku NSA z 7.VII.1983 r. II SA 581/83 /Problemy Praworządności 1984, Nr 10 s. 26/ "stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji wymaga bezspornego ustalenia, że uchylona decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 wyczerpujące wyliczenie podstaw nieważności, jak również umocowanie organu do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadku istnienia wskazanych w przepisie wad decyzji nadaje postępowaniu przed organem administracyjnym charakter kasacyjny". Z tego też względu organ ten nie może podejmować czynności postępowania zmierzających do załatwienia sprawy co do jej istoty /patrz: wyrok NSA z 14.VIII.1987 r. IV SA 393/87, ONSA 1990 poz. 1, wyrok SN z 7.III.1996 r. III ARN 70/95 OSN 1996, Nr 18, poz. 258/. Organy obu instancji stwierdziły nieważność decyzji ostatecznej powołując się na przepis art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., który brzmi "organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie". Zaś z uzasadnienia organu odwoławczego wynika, że "w postępowaniu rozgraniczeniowym organ błędnie ustalił właściciela działki nr 116 a zgodnie z art. 107 k.p.a. decyzja powinna zawierać m.in. oznaczenie strony, tutaj jako stronę organ wydający decyzję ostateczną wskazał nieżyjącą A. M.". Zatem analizując treść cytowanego przepisu lężącego u podstaw stwierdzenia nieważności decyzji przez organy obu instancji w zestawieniu z zebranym materiałem dowodowym nie sposób dopatrzyć się, iż interpretacja organu jest prawidłowa. Jeżeli przyjąć, że organ w swych intencjach stanął na stanowisku, iż w postępowaniu brała udział osoba nieżyjąca to zauważyć należy, iż jest to przesłanka uzasadniająca wznowienie postępowania, "strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu" – art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Zauważyć należy, iż wprawdzie obie te instytucje mają charakter nadzwyczajny, lecz w żadnym wypadku nie są konkurencyjne ze sobą. W przypadku stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie dochodzi do ponownego rozpatrzenia sprawy co do jej istoty, jak to ma miejsce w przypadku wznowienia postępowania. Na odrębność tych dwóch trybów nadzwyczajnych weryfikacji decyzji administracyjnych wskazuje się w uzasadnieniu wyroku SN z dnia 5 lipca 1996 r. III ARN 21/96 – OSN 1997 Nr 3 poz. 32/. Po za tym w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiotowej sprawie nie brali udziału pozostali spadkobiercy po zmarłej A. M. a to J. i W. M. Niedopuszczenie strony do uczestnictwa w postępowaniu w sytuacjach wyliczonych w art. 145 § 1 k.p.a. dotyczy zarówno postępowania zwykłego jak i postępowań nadzwyczajnych. W wyroku NSA z 22.V.1987 r. IV SA 1062/86 ONSA 1987 Nr 1, poz. 35 – Sąd przyjął "osoba, do której skierowana została decyzja kwestionowana następnie w sprawie o stwierdzenie jej nieważności jest stroną tego postępowania również wtedy gdy opiera się na zarzucie z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Przeprowadzenie postępowania w takiej sprawie bez udziału tej osoby daje podstawę do wznowienia postępowania z przyczyn wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.". Organ prowadząc ponownie postępowanie z wniosku G. i W. T. o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej z dnia [...] września 1998 r. nr [...] ustali czy istnieją przesłanki do uwzględnienia tego wniosku względnie czy istnieją przesłanki do stwierdzenia jej nieważności z urzędu, a jeżeli tak to przeprowadzi postępowanie z udziałem wszystkich osób mających charakter strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Z tych względów na zasadzie przepisów art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ Sąd uchylił decyzje organów obu instancji. O kosztach orzeczono na zasadzie przepisów art. 200 cyt. ustawy. Zgodnie z art. 152 ustawy Sąd orzekł iż do czasu prawomocności wyroku decyzja nie podlega wykonaniu.