SA/Rz 577/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Śliwa Sędziowie NSA Maria Zarębska-Kobak AWSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant: st.sekr.sąd.B.Krztoń po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi E. K. i T. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2003 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2003 r. Nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących E. K. i B. Ż. solidarnie kwotę 10 zł (dziesięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. SA/Rz 577/03 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] lutego 2003 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpoznaniu odwołania E. K. i T. Ż. od decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2003 r. Nr [...] ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki nr 527/2 położonej w P. na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, parterowego, z poddaszem mieszkalnym, garażem oraz przyłączami: wodno-kanalizacyjnym, gazowym i elektroenergetycznym - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że w toku prowadzonego przez Burmistrza Miasta postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z wniosku E. K. i T. Ż., wnioskodawcy złożyli zastrzeżenia formalne, jak również sprzeciwili się ustalaniu dojścia i dojazdu do ich działki od drogi publicznej – ul. [...]. Zastrzeżenia zgłosili też właściciele sąsiedniej działki nr 526, nie wyrażając zgody na prowadzenie przyłącza wodociągowego i elektroenergetycznego przez ich działkę. Decyzją z dnia [...] stycznia 2003 r. Burmistrz Miasta ustalił warunki zabudowy dla inwestycji na działce nr 527/2, obejmującej: - budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego (parterowego, z poddaszem mieszkalnym i garażem), z dojazdem i dojściem do działki budowlanej od drogi publicznej – ul. [...] – trasą planowanej w MPZP ulicy osiedlowej na częściach działek 545, 546, 540, 535, 536, 521 dr., 518, 517 i 527/4, - wykonanie przyłączy do ww budynku: - wodociągowego – od istniejącej sieci na działce 526 przez działki nr 521, 516, 517, 527/2, - kanalizacji sanitarnej – w przedłużeniu istniejącej sieci w drodze nr 521 i na działce 527/2, gazowego – w przedłużeniu istniejącej sieci na działce nr 537 i na działkach 536 i 527/2, - elektroenergetycznego kablowego – od istniejącej sieci na granicy działki 526 drogą nr 521 i na działkach 527/3 i 527/2. Od decyzji tej, w części dotyczącej wyznaczonego dojazdu do działki, odwołali się wnioskodawcy. W odwołaniu i jego uzupełnieniu naprowadzili, że zakupili działkę budowlaną powstałą wskutek podziału nieruchomości. Podział był możliwy, bo wydzielone działki, w tym działka odwołujących miały dostęp do drogi publicznej, o czym przesądziła decyzja Burmistrza Miasta, zatwierdzająca projekt podziału działki nr 527. Aby spełnić warunek dotyczący dojazdu, określony w zaskarżonej decyzji, odwołujący musieliby uzyskać prawo służebności przejazdu na nieruchomościach, które pozostają współwłasnością kilkunastu osób zamieszkałych nie tylko w P., co czyni spełnienie tego warunku praktycznie niemożliwym. Odwołujący zakwestionowali legalność zarówno decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jak i decyzji o podziale nieruchomości, albowiem wydane zostały przez ten sam organ, na podstawie tego samego Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego i na etapie postępowania podziałowego ta sama działka miała dostęp do drogi publicznej, a na etapie obecnie prowadzonego postępowania już nie. W konkluzji odwołujący wnieśli o umożliwienie im dojazdu istniejącą drogą dojazdową, z której korzystają inni mieszkańcy, do czasu rozwiązania przez Burmistrza infrastruktury Osiedla Budownictwa Jednorodzinnego [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło tego odwołania, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego rozstrzygnięcie organu I instancji nie koliduje z ustaleniami obowiązującego planu i jest zgodne z art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Teren przeznaczony pod inwestycję znajduje się w obszarze oznaczonym w obowiązującym Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Osiedla Budownictwa Jednorodzinnego [...] symbolem 3 MNj- "Teren przeznaczony w planie dla 36 domków jednorodzinnych, obejmujący 2 domki istniejące i 34 domki projektowane. Ustala się obowiązujące linie zabudowy od zewnętrznej krawędzi jezdni (...).Ustala się skomunikowanie wnętrza zespołu zabudowy sięgaczami pieszo-jezdnymi o szerokości 5m zakończonymi placykami manewrowymi do zawracania". Symbole 6 KW i 8 KW oznaczają wewnętrzne ulice osiedlowe. Decyzję tę zaskarżyli do Naczelnego Sądu Administracyjnego E. K. i T. Ż., wnosząc o zbadanie legalności prowadzonego przez organ I instancji postępowania, zwłaszcza w kontekście żądanych dokumentów, terminów załatwienia i rozstrzygnięcia. Skarżący podnieśli także, że organ II instancji nie odniósł się w ogóle do kwestii zgłaszanych w pismach kierowanych na etapie postępowania odwoławczego W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W replice na zarzuty braku odniesienia do uwag dotyczących przewlekłości postępowania i nieuzasadnionych żądań co do dostarczenia dokumentów – Kolegium wyjaśniło, że rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym ograniczyło się do przedmiotu rozstrzygnięcia organu I instancji, stwierdzając, iż jest ono prawidłowe zarówno z punktu widzenia zgodności z prawem, jak i pod względem celowościowym. Jednocześnie nie stwierdzono, by organ I instancji naruszył zasady postępowania administracyjnego w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271, ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, a do takich należy sprawa niniejsza, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sądy te, w oparciu o art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Granice tej kontroli określa art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. – stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Poddając zaskarżoną decyzję takiej właśnie kontroli Sąd doszedł do przekonania, że narusza ona przepisy postępowania w sposób określony przepisami P.p.s.a., co uzasadnia uwzględnienie skargi. Zaskarżona decyzja dotyczy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, które to kwestie w dacie orzekania przez organy obu instancji uregulowane były w rozdziale 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139, ze zm.). Przepisy tam zamieszczone stanowiły, że w sprawach o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu orzeka się, w drodze decyzji na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 40 ust. 1), na wniosek zainteresowanego ( art. 41 ust. 1), przy czym nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 43). Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, według art. 42 ust. 1 cyt. ustawy określa: 1) rodzaj inwestycji, 2) warunki wynikające z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeśli dla danego obszaru plan taki został uchwalony, 3) warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wynikające z przepisów szczególnych, 4) warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, 5) wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, 6) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w stosownej skali, 7) okres ważności decyzji. Z unormowania tego wynika, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oprócz innych ustaleń, w tym dotyczących do sieci, urządzeń i instalacji stanowiących infrastrukturę techniczną, musi zawierać również ustalenia dotyczące dojazdu i dojścia do działki budowlanej. Organ I instancji w wezwaniu do uzupełnienia wniosku złożonego przez skarżących wskazał, że obowiązujący dla terenu zamierzonej inwestycji Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Osiedla Budownictwa Jednorodzinnego [...] ustala skomunikowanie działek budowlanych na terenie ww. osiedla projektowanymi drogami wewnętrznymi, dotychczas nie zrealizowanymi, w kierunku ul. [...]. Jeszcze przed wydaniem decyzji przez Burmistrza wnioskodawcy zgłosili swoje zastrzeżenia, nie zgadzając się na wyznaczenie dojazdu i dojścia do ich działki od ulicy [...]. Wyjaśnili, że wniosku o takiej treści nie składali. Sprawę komunikacji zakwestionowali też w odwołaniu, podnosząc, że ich działka przylega do drogi, oznaczonej jako działka ewidencyjna nr 521, z której korzystają wszyscy obecni mieszkańcy (z wypisu z rejestru gruntów, kopii mapy zasadniczej i rysunku planu wynika, że władającym działką 521 jest Gmina Miejska [...], a teren, w którym znajduje się ta działka oznaczony został w planie miejscowym symbolem 6 KW – wewnętrzne ulice osiedlowe). Podkreślić należy, że to wniosek strony, który w tym przypadku zainicjował postępowanie administracyjne, określa jego przedmiot. Sprecyzowanie zawartego we wniosku żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji (taki pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 czerwca 1990 r., I SA 367/90). W niniejszej sprawie żądanie strony zostało w toku postępowania przed organem I instancji jasno sprecyzowane, tymczasem żaden z organów orzekających w sprawie nie odniósł się do możliwości ustalenia dojazdu do działki skarżących drogą oznaczoną jako działka nr 521, wskazując jedynie na zgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zamierzenia inwestycyjnego z ustalonym dojazdem od drogi publicznej ul. [...] trasą planowanej ulicy osiedlowej. Bezspornym jest, że dla rozstrzygnięcia wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu najistotniejsze znaczenie mają zapisy planu miejscowego, jednak rozpatrując sprawę organ winien się ustosunkować do treści żądania strony. Obowiązujący dla terenu planowanej inwestycji Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Osiedla Budownictwa Jednorodzinnego [...], uchwalony uchwałą Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] września 1999 r. (t.j. Dz. Urz. Woj. [...] z 2000 r., Nr [...], poz. [...]) ustala następujące przeznaczenie dla terenu oznaczonego symbolem 3 MNj – pow. 3,40 ha: "Teren przeznaczony w planie dla zespołu 36 domków jednorodzinnych, obejmujący 2 domki istniejące adaptowane, 34 domki projektowane. Ustala się obowiązujące linie zabudowy od zewnętrznej krawędzi jezdni ulicy: -"6 KW" – 10,0 m - "7 KW" – "8 KW’ – 10,0 m "9 KW" – 15,0 m. Ustala się skomunikowanie wnętrza zespołu zabudowy sięgaczami pieszo-jezdnymi szerokości 5m zakończonymi placykami manewrowymi do zawracania pojazdów". Symbole 6 KW i 8 KW oznaczają wewnętrzne ulice osiedlowe, a 9 KW istniejącą ulicę [...] adaptowaną w parametrach ulicy osiedlowej. Wobec takich zapisów MPZP nie można zgodzić się ze stwierdzeniem organu, że plan ten ustala skomunikowanie działek budowlanych na terenie osiedla projektowanymi drogami wewnętrznymi, dotychczas nie zrealizowanymi, w kierunku ul. [...]. Z przytoczonych zapisów wynika jedynie, że dla symbolu 3MNj ustala się obowiązujące linie zabudowy od krawędzi jezdni oraz skomunikowanie sięgaczami pieszo-jezdnymi zakończonymi placykami manewrowymi. Zaskarżona decyzja i decyzja organu I instancji nie odnoszą się do możliwości ustalenia dojazdu od strony drogi oznaczonej jako działka 521, stanowiącej w planie wewnętrzną ulicę osiedlową oznaczoną symbolem 6 KW, a w szczególności brak jest stwierdzenia, czy tak określony dojazd byłby zgodny czy też nie z ustaleniami planu. Tym samym naruszony został art. 107 § 3 k.p.a. określający wymogi, jakim odpowiadać powinno uzasadnienie decyzji, a także wskazana w art. 8 k.p.a. zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, nakazująca "ścisłe przestrzegania prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględniania w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, przy założeniu, że wszyscy obywatele są równi wobec prawa", co podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 grudnia 1984 r., III S.A. 729/84, ONSA 1984/2/117. Wskazanymi uchybieniami, mającymi istotny wpływ na wynik sprawy dotknięte są decyzje organów obu instancji, stąd też podlegają one uchyleniu. W wyniku prowadzonej przez Sąd kontroli legalności nie potwierdziły się natomiast zarzuty skargi dotyczące terminów załatwienia sprawy oraz wezwań organu do uzupełnienia dowodów. W postępowaniu ponownym rzeczą organu będzie rozpatrzenie wniosku strony, w szczególności w aspekcie ustalenia dojścia i dojazdu, w oparciu o obowiązujące przepisy miejscowe, a w przypadku nieuwzględnienia wniosku w całości – umotywowanie swojego stanowiska w tym zakresie w uzasadnieniu decyzji. Organ będzie miał przy tym na uwadze przepis przejściowy – art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.). Z przytoczonych wyżej względów, Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Na podstawie art. 152 tej ustawy Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach Sąd orzekł na mocy art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271, ze zm.).