SA/Rz 591/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Śliwa Sędzia WSA Zbigniew Czarnik Asesor WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant sekr. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2002 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego Uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] grudnia 2001 r. Nr [...]. SA/Rz 591/02 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] grudnia 2001 r. Nr [...] Starosta Powiatu [...]: 1) przyznał M. B. status osoby bezrobotnej od dnia 01.12.2001 r., 2) przyznał prawo do zasiłku od dnia 09.12.2001 r. w wysokości 572,10 zł (brutto) miesięcznie waloryzowanego wg zasad określonych w ustawie, 3) nie przyznał prawa do zasiłku przedemerytalnego od dnia 02.12.2001 r. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ powołał art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 23 ust. 1 i 2, art. 24 ust. 3, art. 25 ust. 1 pkt 2, art. 37 j ust. 1 i ust. 1a, art. 37 l ust.2 oraz art. 6 pkt 6 lit. a i b ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2001 r., Nr 6, poz. 56, ze zm.) w związku z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 7 lutego 1983 r. w sprawie wieku emerytalnego pracowników zatrudnionych w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze (Dz. U. Nr 8, poz.43, ze zm.). W uzasadnieniu wskazał, że M. B. w dniu rejestracji tj. 1.12.2001 r. spełniła określone w ustawie o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu warunki do uznania za osobę bezrobotną oraz przyznania prawa do zasiłku. W przedłożonym świadectwie wykonywania pracy w szczególnych warunkach pracodawca potwierdził zatrudnienie w okresie od 1.09.2000 do 30.11.2001 na stanowisku starszego inspektora przy obsłudze monitora ekranowego, powołując jako podstawę prawną m.in. zarządzenie Ministra Hutnictwa i Przemysłu Maszynowego z dnia 30 marca 1985 r. w sprawie stanowisk pracy, na których są wykonywane prace w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze w zakładach pracy resortu hutnictwa i przemysłu maszynowego. W zarządzeniu tym, w wykazie A dział XIV Prace różne w poz. 5 wymienione są "prace szczególnie obciążające narząd wzroku i wymagające precyzyjnego widzenia w kartografii, montażu mikroelementów, posługiwania się przyrządami optycznymi oraz przy obsłudze elektronicznych monitorów ekranowych 1. fotograf fotopoligraficzny, 1. grawer mikroelementów, 3. kontroler jakości 4. monter elementów półprzewodnikowych 5. operator mikroskopów i monitorów ekranowych". Zgodnie z tym zarządzeniem, za prace w szczególnych warunkach mogą być uznane prace wymienione w części wstępnej tej pozycji wykazu, pod warunkiem, że były wykonywane na stanowiskach wymienionych w punktach od 1 do 5. W punktach tych, w tym także w pkt 5 nie wymieniono stanowisk zajmowanych przez M. B. Z tego też względu organ uznał, że zatrudnienie na stanowisku "starszy inspektor" nie miało szczególnego charakteru ani nie stanowiło pracy w szczególnych warunkach. Oznacza to, że M. B. nie spełnia warunków do przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego określonych w art. 37 j ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, tzn. nie legitymuje się co najmniej 15 latami wykonywania prac w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze. W odwołaniu od tej decyzji M. B. wniosła o jej uchylenie, motywując swoje stanowisko tym, że w zakładzie pracy "A." S.A. zostały przyjęte ogólne nazwy stanowisk pracy i w każdej komórce organizacyjnej zakładu stanowiska nazwane są identycznie, tylko charakter pracy określony dla każdego pracownika był inny. Odwołująca pracowała na stanowisku starszego inspektora jako operator monitora ekranowego w pełnym wymiarze czasu pracy, co potwierdza dokument wystawiony przez "A." S.A. z dnia 20.12.2001 r. Wydział, w którym pracowała w całości uznany jest jako Wydział, gdzie praca wykonywana jest w warunkach uciążliwych – pracuje tam ok. 150 spawaczy i jest kilkanaście stanowisk, na których hałas przekracza 85 dB. Decyzją z dnia [...] marca 2002 r. Nr [...]Wojewoda [...], po rozpatrzeniu tego odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Jako podstawę prawną przyjął art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 6 c ust. 2 pkt 2, art. 37 j ust. 1 i 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, , w zw. z art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, ustawy o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy, ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, ustawy o zakazie stosowania wyrobów zawierających azbest, ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego oraz ustawy o ułatwieniu zatrudnienia absolwentom szkół (dz. U. Nr 154, poz. 1793). Organ odwoławczy uznał za zasadne zastosowanie ostatniego z wymienionych przepisów, stanowiącego, iż osoby, które przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy spełniały warunki do nabycia prawa do zasiłku przedemerytalnego nabywają oraz zachowują do niego prawo na dotychczasowych zasadach. Podstawę prawną przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego stanowił obowiązujący do dnia 31.12.2001 r. art. 37 j ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, przewidujący oprócz spełniania warunków do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku, posiadanie okresu uprawniającego do emerytury, jeżeli: 1. posiada się okres uprawniający do zasiłku wynoszący 30 lat dla kobiet i 35 lat dla mężczyzn lub 2. posiada się okres uprawniający do zasiłku wynoszący 25 lat dla kobiet i 30 lat dla mężczyzn, w tym co najmniej 15 lat wykonywania prac uznanych w przepisach emerytalnych za zatrudnienie w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze. Odwołująca posiada okres uprawniający do zasiłku wynoszący łącznie 26 lat, 3 miesiące i 1 dzień, na który składają się okresy zatrudnienia: - w Spółdzielni [...] od 17.06.1974 r. do 31.10.1976 r. (2 lata, 4 miesiące i 15 dni), - w Zespole Opieki Zdrowotnej od 01.11.1976 r. do 31.08.1979 r. (2 lata, 10 miesięcy i 1 dzień), - w "A." S.A. od 30.11.1979 r. do 30.11.2001 r. (21 lat i 15 dni). Za okres wykonywania pracy w szczególnych warunkach organ uznał zatrudnienie w "A." S. A. w okresie od 30.11.1979 r. do 16.11.1980 r. (11 miesięcy i 7 dni), od 19.12.1983 r. do 19.11.1985 r. (1 rok, 11 miesięcy i 1 dzień), od 04.10.1989 r. do 31.08.2000 r. (10 lat, 10 miesięcy i 28 dni), to jest przez okres 13 lat, 9 miesięcy i 16 dni, co stanowi okres krótszy od wymaganego w pkt 2 ust. 1 art. 37 j wymienionej wcześniej ustawy. Organ II instancji nie uwzględnił wskazanego w świadectwie wykonywania pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze wystawionym przez A. 30.11.2001 r. – okresu zatrudnienia od 1.09.2000 r. do 30.11.2001 r. Ze świadectwa tego wynika, że odwołująca była wówczas zatrudniona na stanowisku "starszy inspektor" wymienionym w Wykazie A dziale XIV poz. 5 pkt 5 zarządzenia nr 3 Ministra Hutnictwa i Przemysłu Maszynowego z dnia 30 marca 1985 r. w sprawie stanowisk pracy, na których są wykonywane prace w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze w zakładach pracy resortu hutnictwa i przemysłu maszynowego. Organ odwoławczy zauważył jednak, ze w dziale XIV wykazu A pod poz. 5 pkt 5 wymienione zostało stanowisko "operatora mikroskopów i monitorów ekranowych". W konkluzji organ stwierdził, że M. B. nie spełnia warunków do przyznania zasiłku przedemerytalnego, ponieważ legitymuje się okresem krótszym niż wymagany zarówno w art. 37 j ust. 1 pkt 1, jak i 37 j ust. 1 pkt 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. W złożonej na tę decyzję skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego M. B. podkreśliła, że zatrudnienie jej na stanowisku starszego inspektora przy obsłudze monitora ekranowego zostało potwierdzone przez pracodawcę świadectwem pracy w szczególnych warunkach. Organ I instancji uznał jednak, że zatrudnienie na stanowisku starszy inspektor nie może zostać zakwalifikowane jako praca w warunkach szczególnych, ponieważ brak takiego stanowiska w wykazie. Faktycznie jednak, pomimo zmiany stanowiska charakter pracy skarżącej pozostawał bez zmian. Potwierdził to również pracodawca, wyjaśniając, że zmiana nazw niektórych stanowisk wynikała z wprowadzonego w zakładzie ujednolicenia nazw stanowisk pracy w każdej komórce organizacyjnej zakładu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Ustosunkowując się do zarzutów skarżącej wskazał, że stosownie do przepisu § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 1983 r. w sprawie wieku emerytalnego pracowników zatrudnionych w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze okresami pracy uzasadniającymi prawo do świadczeń na zasadach określonych w rozporządzeniu są okresy, w których praca w szczególnych warunkach jest wykonywana stale i w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym na danym stanowisku pracy. Okresy te stwierdza zakład pracy na podstawie posiadanej dokumentacji, w świadectwie wykonywania prac w szczególnych warunkach, wystawionym według wzoru stanowiącego załącznik do przepisów wydanych na podstawie § 1 ust. 2 rozporządzenia, lub w świadectwie pracy. Świadectwo pracy podlega takiej samej ocenie jak inne dowody i może być podważone w postępowaniu dowodowym przed organem zatrudnienia, co oznacza, że organ nie jest związany treścią świadectwa i jest uprawniony do jego oceny. W zarządzeniu Ministra Hutnictwa i Przemysłu Maszynowego wśród wymienionych 5 stanowisk nie wymieniono stanowiska zajmowanego przez skarżącą, tj. starszego inspektora, stąd zaliczenie jego przez zakład pracy do prac wykonywanych w szczególnym charakterze nie znajdowało uzasadnienia. Nazwa zajmowanego stanowiska nie odpowiadała nazwie wymienionej w resortowym akcie prawnym, a zatem brak jest podstaw do uznania, że skarżąca wykonywała prace zaliczane do prac w szczególnych warunkach w rozumieniu przepisów emerytalnych. W tym zakresie organ powołał się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie (wyroki SA/Rz 618/01, SA/Rz 593/01, SA/Rz 652/01, SA/Rz 594/01 oraz SA/Rz 1080/01). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271, ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, a taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sądy te, w oparciu o art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Dokonując kontroli we wskazanym zakresie Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie niesporna jest kwestia, iż skarżąca posiada okres uprawniający do zasiłku wynoszący łącznie 26 lat, 3 miesiące i 1 dzień. Spór dotyczy zaliczenia okresu wykonywania prac uznanych w przepisach emerytalnych za zatrudnienie w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze. Skarżąca wykazała 4 takie okresy w czasie zatrudnienia w "A." S.A.– od 30.11.1979 r. do 16.11.1980 r. (11 miesięcy i 17 dni), od 19.12.1983 r. do 19.11.1985 r. (1 rok 11 miesięcy, 1 dzień), od 4.10.1989 r. do 31.08.2000 r. (10 lat, 10 miesięcy, 28 dni) oraz od 1.09.2000 r. do 30.11.2001 r. (1 rok, 3 miesiące). Organy obu instancji zaliczyły do okresu wykonywania pracy w szczególnych warunkach jedynie trzy pierwsze ze wskazanych okresów, wynoszące łącznie 13 lat, 9 miesięcy i 16 dni, kwestionując ostatni okres zatrudnienia. Z przedstawionego przez skarżącą świadectwa pracy wynika, że w kwestionowanym okresie była zatrudniona na stanowisku "starszy inspektor – stale i w pełnym wymiarze czasu pracy – praca przy obsłudze monitora ekranowego Wykaz A Dz. U. 8/83 dział XIV poz. 5 Wykaz A Dz. Urz. M H i P M 1-3 z 1985 r. dział XIV, poz. 5 pkt 5". W aktach sprawy zalega też pismo "A." S.A. z dnia 17.12.2001 r. informujące Powiatowy Urząd Pracy, że aneksem nr 2 z dnia 2.10.1989 r. do Zarządzenia Nr 13 Dyrektora A. wprowadzono do wykazu stanowisk, gdzie wykonywane są prace w szczególnych warunkach stanowisko "operator mikroskopów i monitorów ekranowych" – Dział XIV poz. 5 pkt 5 zarządzenia Nr 3 Ministra Hutnictwa i Przemysłu Maszynowego. Stanowiska te początkowo istniały tylko w Ośrodku Przetwarzania Danych, jednakże następująca komputeryzacja prac, zarówno biurowych, jak i w bezpośredniej produkcji spowodowała powstanie tychże stanowisk w każdej niemal komórce zakładu. W piśmie tym pracodawca stwierdził również, że chociaż wykazywane w świadectwach pracy nazwy stanowisk nie brzmią dokładnie tak jak wymienione w zarządzeniu Ministra Hutnictwa i Przemysłu Maszynowego, to praca na nich polega na obsłudze monitorów ekranowych i powinna być zaliczana do pracy w warunkach szczególnych, o ile jest takie potwierdzenie przez zakład pracy. Natomiast pismem z dnia 20.12.2001 r., nawiązując do wydanego dla M. B. świadectwa wykonywania pracy w szczególnych warunkach, "A." S.A. poinformował Powiatowy Urząd Pracy, że zatrudnienie od dnia 1.09.2000 r. do chwili rozwiązania umowy o pracę w charakterze starszego inspektora polegało na wykonywaniu pracy w charakterze operatora monitora ekranowego. Praca związana była z nanoszeniem dokumentacji płacowej, technologicznej, konstrukcyjnej. Praca ta wykonywana była stale i w pełnym wymiarze czasu pracy. Organy I i II instancji prezentują pogląd, że zatrudnienie skarżącej na stanowisku "starszy inspektor" nie miało szczególnego charakteru ani nie stanowiło pracy w szczególnych warunkach, ponieważ stanowisko to nie zostało wymienione w wykazie A dziale XIV poz. 5 cyt. wcześniej zarządzenia nr 3 Ministra Hutnictwa i Przemysłu Maszynowego z 30.03.1985 r. Sąd nie aprobuje tego poglądu z dwóch powodów. Po pierwsze, zarówno ustawa o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, jak i rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 lutego 1983 r. w sprawie wieku emerytalnego pracowników zatrudnionych w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze odwołują się w swych przepisach do "wykonywania pracy" (art. 37 j ust. 1 pkt 2 i ust. 1 a ustawy oraz § 1 ust. 1 i § 2 ust. 1 rozporządzenia). Stąd też dyskwalifikacja dowodu – świadectwa pracy w szczególnych warunkach z tego tylko powodu, że wskazuje inne stanowisko niż wymienione w wykazie, bez dokonywania oceny, czy praca była wykonywana w szczególnych warunkach oraz czy była świadczona stale i w pełnym wymiarze czasu pracy, stanowi w ocenie Sądu poważne uchybienie. Tak dalece formalistyczna ocena dowodu nie da się pogodzić z zasadą praworządności i słusznym interesem strony. W tym zakresie wypowiedział się zresztą Sąd Najwyższy w uzasadnieniu wyroku z dnia 7 lipca 1999 r. sygn. akt III RN 25/99 OSNP 2000/12/453, stwierdzając, że " dla uznania konkretnego rodzaju lub stanowiska pracy za pracę wykonywaną w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze istotne jest bowiem jedynie to, czy jest to praca wymieniona w § 4 – 15 rozporządzenia [chodzi o rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 lutego 1983 r. w sprawie wieku emerytalnego pracowników zatrudnionych w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze – przyp. Sądu] oraz w wykazach stanowiących załącznik do tego rozporządzenia, natomiast wykazy stanowisk ustalane przez właściwe podmioty w odniesieniu do podległych zakładów pracy mają jedynie charakter techniczno – porządkujący". Po drugie – poważne wątpliwości budzi dokonywanie przez organ oceny spełniania przesłanek do uznania okresu uprawniającego do zasiłku, a w konsekwencji przyznania zasiłku przedemerytalnego, w oparciu o przepisy zarządzenia wydanego na podstawie rozporządzenia. Zgodnie bowiem z art. 92 ust. 2 Konstytucji RP organ upoważniony do wydania rozporządzenia nie może przekazać swoich kompetencji innemu organowi. Zarządzenia Prezesa Rady Ministrów i ministrów mają charakter wewnętrzny i obowiązują tylko jednostki organizacyjne podległe organowi wydającemu te akty. Wydawane są one wyłącznie na podstawie ustawy i nie mogą stanowić podstawy decyzji wobec obywateli (art. 93). Na uwagę zasługuje pogląd wyrażony w tej materii w doktrynie (T. Bińczycka – Majewska, glosa do cytowanego wcześniej wyroku Sądu Najwyższego z 7.07.1999 r., OSP 2002/4/48) - "W państwie prawnym nie jest dopuszczalne zamieszczanie w rozporządzeniu jako akcie wykonawczym upoważnienia do podejmowania określonych działań przez inny podmiot i wyposażanie go w kompetencje wykonawcze. W świetle Konstytucji z 1997 r. rozporządzenie jako akt wykonawczy oparty na ustawie nie może zawierać subdelegacji. W konsekwencji, przedmiotem wykładni są wyłącznie przepisy ustawy i wydane na jej podstawie akty wykonawcze. Uściślenia dokonane w innym okresie przez właściwych ministrów, polegające na ustaleniu wykazów stanowisk, na których wykonywana jest praca w szczególnych warunkach, nie mają w obecnym stanie prawnym wartości normatywnej, ale wyłącznie informacyjną. [...]W rezultacie zatem o spełnieniu przesłanki "praca w szczególnych warunkach" przesądza wykonywanie pracy wymienionej w załącznikach "A" i "B" do rozporządzenia z 7.II.1983 r., które stanowią integralną część rozporządzenia jako aktu wykonawczego, niezależnie od tego, w jakim zakładzie praca taka była (lub jest) wykonywana." Nie można więc przypisywać decydującego znaczenia wymienieniu w aktach osobowych nazwy stanowiska odpowiadającej zapisowi w akcie resortowym, a istota rzeczy sprowadza się do tego, czy rodzaj pracy odpowiada określonemu w wykazie, będącym załącznikiem do cytowanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 1983 r. Podobny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 29 września 2003 r. sygn. akt SA/Rz 878/03 i z dnia 19 lutego 2004 r. sygn. akt SA/Rz 1877/01). Na gruncie niniejszej sprawy rozstrzygające winno być zatem ustalenie czy skarżąca w okresie od 1.09.2000 r. do 30.11.2001 r. istotnie wykonywała stale i w pełnym wymiarze czasu pracy w swoim zakładzie prace przy obsłudze monitora ekranowego. W postępowaniu ponownym rzeczą organu będzie dokonanie oceny materiału dowodowego, a w szczególności świadectwa wykonywania pracy w szczególnych warunkach w tym właśnie kontekście. Pomocne w tej ocenie okażą się z pewnością wymienione wcześniej pisma "A." S.A. z dnia 17.12.2001 r. i 20.12.2001 r., znane jeszcze przed wydaniem decyzji pierwszoinstancyjnej, a które organy pominęły. Mając na uwadze przytoczone wyżej względy, Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji. Z uwagi na charakter zaskarżonej decyzji, odmawiającej przyznania zasiłku, Sąd odstąpił od określenia czy i w jakim zakresie decyzja ta nie może być wykonana (art. 152 cyt. ustawy).