SA/Rz 606/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Śliwa Sędzia WSA Zbigniew Czarnik Asesor WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant sekr. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa Oddział [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2002 r. Nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę SA/Rz 606/02 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] grudnia 2001 r. Nr [...] Starosta Powiatu [...] dokonał przekształcenia prawa użytkowania wieczystego działki nr 132/10 o pow. 0,0320 ha położonej w C., objętej księgą wieczystą Kw [...] w prawo własności na rzecz S. C. i M. C. oraz ustalił opłatę jednorazową za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w kwocie 631,40 zł. Za podstawę prawną tego rozstrzygnięcia przyjął art. 2 ust. 2 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1, art. 4, art. 4a i art. 7 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. z 2001 r. Nr 120, poz. 1299). W uzasadnieniu Starosta naprowadził, że wniosek M. i S. C. o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności został rozpatrzony w oparciu o przepisy wyżej wymienionej ustawy po uwzględnieniu zmian wprowadzonych ustawą z dnia 21 czerwca 2001 r. o zmianie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. Nr 72, poz. 749), zawierającą regulacje zastępujące niekonstytucyjne przepisy. Ostatnia aktualizacja opłaty za użytkowanie wieczyste działki nr 132/10 była dokonana operatem szacunkowym z dnia 29.06.2000 r. i wartość nieruchomości gruntowej wynosi 1197 zł. Do ustalenia opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przyjęto wartość nieruchomości gruntowej określoną dla celów ostatniej aktualizacji. Na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 9.11.2001 r. przez rzeczoznawcę majątkowego wartość prawa użytkowania wieczystego działki nr 132/10 położonej w C. wynosi 565,60 zł. Różnica pomiędzy wartością nieruchomości gruntowej a użytkowania wieczystego dla określenia opłaty wynosi 631,40 zł. Kwotę tę należy uiścić na konto Starostwa Powiatowego. Odwołanie od tej decyzji wniosła Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa Oddział [...], wskazując, iż Starosta Powiatu nie jest organem właściwym do podejmowania decyzji w odniesieniu do prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na przedmiotowej nieruchomości. Zgodnie z ustawą o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności starosta jest upoważniony do wydawania decyzji w sprawie takiego przekształcenia, jeżeli użytkowanie wieczyste ustanowione jest na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa. Działka nr 132/10 o pow. 0,032 ha położona w C. wchodzi w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Do użytkowania wieczystego ustanowionego na takich nieruchomościach stosuje się przepisy ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 57, poz. 603), z której wynika, że podmiotem gospodarującym tymi nieruchomościami jest Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 17 b ust. 4 tej ustawy nieruchomość będąca przedmiotem użytkowania wieczystego może być sprzedana jej użytkownikowi wieczystemu po cenie określonej w ustawie. Na poczet ceny zalicza się kwotę równą wartości prawa użytkowania wieczystego określoną w sposób przewidziany w przepisach o gospodarce nieruchomościami, według stanu na dzień sprzedaży nieruchomości. Decyzją z dnia [...] lutego 2002 r. Nr [...] Wojewoda [...], w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W jej motywach naprowadził, że wnioskodawcy nabyli prawo użytkowania wieczystego działki nr 132/10 położonej w C. w dniu 25.04.1995 r. aktem notarialnym Rep. [...] od Zakładu [...]. Jak wynika z poświadczenia Sądu Rejonowego w M. działka ta stanowi własność Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności, jeżeli użytkowanie wieczyste jest ustanowione na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, to użytkownik wieczysty składa wniosek o przekształcenie tego prawa w prawo własności do starosty albo prezydenta miasta na prawach powiatu, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej. M. i S. C. nabyli prawo użytkowania wieczystego przed dniem 31.10.1998 r., a wniosek o przekształcenie złożyli do Starosty z zachowaniem terminu wynikającego z art. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o zmianie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności, tj. do dnia 31.12.2002 r. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, Skarb Państwa powierza Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa wykonywanie prawa własności i innych praw rzeczowych na jego rzecz w stosunku do mienia, o którym mowa w art. 1 i 2 tej ustawy, a więc m. in. znajdującego się w użytkowaniu wieczystym osób fizycznych i prawnych. Faktycznym właścicielem nieruchomości pozostaje Skarb Państwa, który tylko powierza Agencji wykonywanie niektórych praw. Należy odróżnić przekształcenie prawa użytkowania wieczystego od sprzedaży nieruchomości na rzecz jej użytkownika wieczystego. Przepis, na który powołuje się odwołująca – art. 17 b ust. 4 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, daje Agencji możliwość sprzedaży nieruchomości na rzecz jej użytkownika wieczystego. Ustawa z dnia 4 września 1997 r. będąca podstawą prawną niniejszej decyzji zawiera przepisy szczegółowe do czynności przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Do podejmowania takich decyzji w odniesieniu do użytkowania wieczystego ustanowionego na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa został powołany starosta (prezydent miasta na prawach powiatu). Skargę na tę decyzję do Naczelnego Sadu Administracyjnego złożyła Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa Oddział [...], wnosząc o jej uchylenie, ewentualnie stwierdzenie jej nieważności. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania – art. 7, 11 i 107 § 3 k.p.a. oraz prawa materialnego – art. 5 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa i art. 4 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności. Uchybienie przepisom procedury polega na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych sprawy oraz pominięciu w uzasadnieniu decyzji szczegółowej analizy tychże okoliczności. Skarżąca na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa wykonuje imieniem Skarbu Państwa uprawnienia właścicielskie względem nieruchomości znajdujących się w Zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa. Nieruchomość, której dotyczy decyzja niewątpliwie znajduje się w tym Zasobie, o czym świadczy chociażby fakt dopuszczenia skarżącej do udziału w postępowaniu jako strony. Wobec powyższego, zgodnie z art. 4 ustawy o przekształceniu(...), opłata z tytułu przekształcenia powinna zostać zapłacona na rzecz skarżącej. Tymczasem w decyzji wskazano, że ma ona zostać uiszczona na konto Starostwa Powiatowego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, odpierając zarzuty dotyczące niewyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych sprawy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przytoczono, jakie okoliczności zadecydowały o tym, ze organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji. Spór dotyczy odmiennej interpretacji przez Agencję zapisów ustaw i sprowadza się do tego, który organ jest upoważniony do wydania decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobie fizycznej w prawo własności i pobrania z tego tytułu opłaty, w przypadku, gdy nieruchomość wchodzi w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. W ocenie organu prawo to przysługuje bezwzględnie właściwemu miejscowo staroście, co wynika wprost z art. 2 ust. 1 i 2 ustawy o przekształceniu(...). Należy odróżnić przekształcenie prawa użytkowania wieczystego jako prawo ograniczone w czasie od sprzedaży nieruchomości na rzecz wieczystego użytkownika (prawo bezterminowe) uregulowanej w ustawie o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Wprawdzie przepisy tej ustawy są przepisami szczególnymi, określającymi szczególne zasady gospodarowania mieniem Skarbu Państwa i na ich podstawie Skarb Państwa powierza Agencji wykonywanie prawa własności i innych praw rzeczowych w stosunku do mienia, o którym mowa w art. 1 i 2 tej ustawy, to jednak faktycznym właścicielem nieruchomości pozostaje nadal Skarb Państwa, a organem mającym kompetencje do wydawania decyzji o przekształceniu będzie starosta (prezydent miasta na prawach powiatu). W tym względzie przepisy ustawy o przekształceniu(...) mają pierwszeństwo zastosowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271, ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, a taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sądy te, w oparciu o art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Poddając zaskarżoną decyzji takiej właśnie kontroli Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa, które skutkowałyby jej uchyleniem. Przedmiotem decyzji jest przekształcenie prawa użytkowania wieczystego działki nr 132/10 położonej w C. w prawo własności na rzecz S. i M. C. oraz ustalenie opłaty jednorazowej za to przekształcenie. Materialnoprawna podstawa decyzji to przepisy ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności. Określa ona zasady przekształcania prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osób fizycznych będących dotychczasowymi użytkownikami wieczystymi, stanowiąc w art. 2 ust. 1, że ze stosownym wnioskiem o przekształcenie należy się zwrócić do starosty albo prezydenta miasta na prawach powiatu, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej – jeżeli użytkowanie wieczyste jest ustanowione na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, lub też wójta (burmistrza, prezydenta miasta), starosty albo marszałka województwa – jeśli nieruchomość stanowi własność jednostki samorządu terytorialnego. Właściwość starosty określona w art. 2 ust. 1 pkt 1 dotyczy więc wszystkich nieruchomości Skarbu Państwa, zarówno wchodzących, jak i nie wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Zgodnie z ust. 2 tegoż artykułu, decyzję w sprawie przekształcenia wydaje organ, o którym mowa w ust. 1. Osoba, która nabyła własność nieruchomości na podstawie art. 2 tej ustawy zobowiązana jest do uiszczenia dotychczasowemu właścicielowi opłaty za przekształcenie (art. 4). Z przełożenia tych unormowań na stan faktyczny sprawy wynika, że właściwym do prowadzenia postępowania i wydania decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiącej działkę nr 132/10 w prawo własności na rzecz S. i M. C. był Starosta Powiatu [...]. W odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej strona skarżąca zakwestionowała właściwość tegoż organu do podejmowania decyzji w odniesieniu do prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na przedmiotowej nieruchomości. Sformułowane w skardze zarzuty odnoszą się natomiast do naruszenia art. 4 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności oraz art. 5 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, wyrażającego się w orzeczeniu obowiązku uiszczenia opłaty jednorazowej wskazanej w decyzji na konto Starostwa Powiatowego. Opłata ta winna zostać uiszczona na rzecz skarżącej z uwagi na fakt, że decyzja dotyczy nieruchomości wchodzącej w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, a Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa wykonuje imieniem Skarbu Państwa uprawnienia właścicielskie względem takich nieruchomości na podstawie art. 5 ust. 2 cyt. ustawy. Rozważając zasadność tych zarzutów przypomnieć należy, że Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa powołana została ustawą z dnia 19 października 1991 r o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 107, poz. 464, ze zm.). Mocą tej ustawy Skarb Państwa powierzył Agencji wykonywanie prawa własności i innych praw rzeczowych na jego rzecz w stosunku do mienia tworzącego Zasób Własności Rolnej Skarbu Państwa (art. 5 ust. 1). Agencja dysponuje Zasobem na zasadach określonych w ustawie (art. 12 ust. 3 ustawy) oraz nim gospodaruje. Formy gospodarowania określa art. 24 ust. 1 ustawy, wskazując: 1) sprzedaż mienia w całości lub jego części na zasadach określonych w rozdziale 6 omawianej ustawy, 2) oddanie mienia na czas oznaczony do odpłatnego korzystania osobom prawnym lub fizycznym na zasadach określonych w rozdziale 8 tejże ustawy, 3) wniesienie mienia lub jego części do spółki, 4) oddanie na czas oznaczony administratorowi całości lub części mienia w celu gospodarowania, na zasadach określonych w art. 25 cyt. ustawy, 5) przekazanie w zarząd, 6) zamianę nieruchomości. W ocenie Sądu przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności wykracza zarówno poza określone w ustawie o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa formy gospodarowania, jak i możliwość dysponowania mieniem. Art. 12 ust. 3 tej ustawy dozwala bowiem Agencji dysponować mieniem stanowiącym Zasób wyłącznie na zasadach określonych w ustawie. Skoro więc dysponowanie mieniem Zasobu nie obejmuje przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności uregulowanego w przepisach odrębnych, decyzję w sprawie takiego przekształcenia z mocy art. 2 ust. 2 ustawy o przekształceniu (...) podejmuje starosta, a właścicielem nieruchomości nadal pozostaje Skarb Państwa, co wynika z treści art. 5 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu (...) (tak też postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 9 maja 2000 r., sygn. akt IV CKN 29/00, Zbiór orzecznictwa komputerowego LEX Nr 52672) – stosowną opłatę z tytułu przekształcenia należy uiścić na rzecz Skarbu Państwa, a nie Agencji. Takie wskazanie co do opłaty zawiera decyzja pierwszoinstancyjna, a opłata ta, co należy podkreślić, ustalona została prawidłowo. To zaś prowadzi do konkluzji, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego. Nie zostały też wykazane zarzuty skargi dotyczące uchybienia przepisom procedury. O naruszeniu art. 7 k.p.a. można byłoby mówić, gdyby niewyjaśnione zostały wszystkie okoliczności faktyczne sprawy. Tymczasem stan faktyczny sprawy został przez organy ustalony prawidłowo, po zgromadzeniu i rozpatrzeniu całokształtu materiału dowodowego. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Dotyczy to także uzasadnienia prawnego, polegającego na wyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Organ II instancji ustosunkował się też do zarzutów podniesionych przez Agencję w odwołaniu, sprowadzających się do kwestionowania organu uprawnionego do wydania decyzji o przekształceniu, wyjaśniając, jakie względy zadecydowały o zastosowaniu wskazanych w decyzji przepisów prawa. Takie uzasadnienie w ocenie Sądu czyni zadość wymogom art. 107 § 3 k.p.a. i nie narusza "zasady przekonywania stron" określonej w art. 11 k.p.a. Zauważyć zaś należy, że w odniesieniu do przepisów postępowania, tylko ich naruszenie w stopniu określonym w art. 145 § 1 pkt c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi może być podstawą uchylenia decyzji. Skoro zaskarżona decyzja prawa nie narusza, skargę jako nieuzasadnioną należało oddalić w oparciu o art. 151 tej ustawy.