SA/Rz 621/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ryszard Bryk Sędziowie NSA Anna Lechowska /spr./ NSA Marian Ekiert Protokolant: st.sekr.sąd.B.Krztoń po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Wojewody z dnia [...] lutego 2002 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2001 r. Nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej Gminy [...] kwotę 10 zł. (dziesięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. SA/Rz 621/02 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] lutego 2002 r. Nr [...] Wojewoda - po rozpatrzeniu odwołania S. K. od decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2001 r. Nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie samowolnie wybudowanego przyłącza wodociągowego na działkach nr ewid. 420/9 i 420/8 do budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. 420/15 w B., uchylił zaskarżoną nim decyzję w całości i odmówił pozwolenia na jego użytkowanie. Jako jego podstawę prawną wskazał art. 138 § l pkt 2Kpa, art. 42 ust. 3 w związku z art. 37 ust. l pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawa budowlanego (Dz. U. Nr 38, poz. 229, ze zm.) i art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. Nr 106, poz. 1126 z 2000 r., ze zm.). Z uzasadnienia decyzji i akt postępowania wynika, że na nieruchomościach nr ewid. 420/9 i 420/8 w B. wykonany został w listopadzie 1994 r. przyłącz wodociągowy do budynku mieszkalnego na dz. nr ewid. 420/15, bez wymaganego przepisami prawa pozwolenia na budowę. W następstwie dokonanego przez pełnomocnika właściciela działki Nr 420/8 zawiadomienia o odmiennym, niż przewidziany w projekcie budowlanym przebiegu tegoż przyłącza, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 56 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane postanowieniem z dnia [...].04.2001 r. NR [...] nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia inwentaryzacji budowlanej wraz z projektem ewentualnego dokończenia robót oraz orzeczenia technicznego o prawidłowości wykonanych robót - celem ich doprowadzenia do stanu zgodności z prawem . W dniu 14 listopada 2001 r. inwestor złożył w Starostwie Powiatowym wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie omawianego przyłącza wodociągowego wraz z inwentaryzacją powykonawczą oraz orzeczeniem technicznym. Decyzją z [...] grudnia 2001 r. Nr [...] Starosta [...] działając na podstawie art. 42 ust. 3 ustawy Prawo budowlane z1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994r. zezwolił Gminnemu Zakładowi Komunalnemu, Gromadzenia i Utylizacji Odpadów, Wodociągów i Kanalizacji na użytkowanie przedmiotowego przyłącza. W uzasadnieniu stwierdził, że mimo uwag pełnomocnika właściciela działki Nr420/8, do których organ ustosunkował się odrębnym pismem ,wykonanie obowiązków nałożonych przez PINB i wyniki oględzin uzasadniają udzielenie wnioskowanego pozwolenia . Odwołanie od tej decyzji złożył S. K. działający przez pełnomocnika zarzucając naruszenie prawa, w tym zasad postępowania przewidzianych przepisami art. 7,10,79 Kpa. Zdaniem skarżącego, w sprawie istnieją przesłanki określone w art. 37 prawa budowlanego uzasadniające rozbiórkę przyłącza, bowiem teren, na którym jest usytuowany w planie zagospodarowania przestrzennego nie jest przeznaczony pod zabudowę. Zaznaczył, że nie kwestionował postanowienia PINB, bowiem sądził, ze ma ono charakter wstępny a w dalszej kolejności zostanie wydana decyzja nakazująca zmianę trasy przebiegu przyłącza zgodnie z projektem budowlanym. Stwierdził, iż organ I instancji nie ustosunkował się w sposób odpowiedni do zarzutów zgłoszonych w pisemnych uwagach a przebieg trasy wodociągu narusza jego prawo własności i przepisy Prawa budowlanego , jako że inwestor nie wykazał uprawnienia do dysponowania jego nieruchomością na cele budowlane. Zaznaczył, że nie powiadomiono go o oględzinach, które odbyły się 27 listopada 2001 r. Wojewoda uwzględnił odwołanie i decyzją opisaną na wstępie uchylił zaskarżoną nim decyzję w całości i odmówił pozwolenia na użytkowanie przyłącza. W jej uzasadnieniu stwierdził, że zgodnie z przepisami ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, organ oceniając możliwość legalizacji popełnionej samowoli budowlanej bada, czy nie zachodzą okoliczności przewidziane w art. 37 ust. l pkt l i 2 tej ustawy. Tymi okolicznościami są zlokalizowanie obiektu budowlanego na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę, lub sytuacja, gdy wybudowanie go powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Zaznaczyć przy tym należy, że podług orzecznictwa Sądu Najwyższego, niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia, o którym mowa w art. 37 ust. l pkt 2 Prawa budowlanego ma miejsce także wówczas, gdy samowolnie wzniesiony obiekt budowlany zlokalizowany został w sposób uniemożliwiający lub istotnie ograniczający możliwość zabudowy działki sąsiedniej. Dopiero po dokonaniu takiej oceny i wykluczeniu tych okoliczności możliwe jest usankcjonowanie popełnionej samowoli budowlanej, poprzez udzielenie pozwolenia na użytkowanie w oparciu o przepisy art. 42 - Prawa budowlanego. W sprawie oceny takiej nie przeprowadzono. Przedstawiona na kopii mapy zasadniczej inwentaryzacja przyłącza wodociągowego wykazuje, że przebiega on skosem przez działkę nr ewid. 420/8. Taki przebieg istotnie ogranicza możliwość jej zabudowy , zwłaszcza gdy zważy się, że w poprzek działki przebiega również przyłącz gazowy a od strony południowej sieć energetyczna. Należy przy tym podkreślić, że działka skarżącego jest niezabudowana. Z akt sprawy wynika, że istniała inna możliwość przeprowadzenia przyłącza do budynku mieszkalnego na działce nr ewid. 420/15, jako że istnieje opracowany w 1974 r. plan sytuacyjny i projekt przyłącza wodno-kanalizacyjnego. Inwestor nie dopełnił obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę w oparciu o to opracowanie. Wielkość i konfiguracja działki skarżącego oraz wykonane na niej uzbrojenie powodują, że zrealizowany samowolnie przyłącz w sposób istotny ogranicza możliwość jej zabudowy. Wypełnia to przesłanki wymienione w art. 37 ust. l pkt 2 Prawa budowlanego, co wyklucza możliwość zalegalizowania popełnionej samowoli. Wobec powyższego organ odwoławczy zobligowany był zastosować w swej decyzji instytucję reformacji i orzec o odmowie pozwolenia na użytkowanie. – konkluduje Wojewoda. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na tę decyzję złożyła Gmina [...] działająca przez pełnomocnika - Dyrektora Gminnego Zakładu Komunalnego Gromadzenia i Utylizacji Odpadów, Wodociągów i Kanalizacji wnosząc o jej uchylenie i utrzymanie decyzji organu I instancji mocy W motywach skargi opisano przebieg postępowania w sprawie, podkreślając, że wspomniany przyłącz został wykonany w 1994 r. przez pracowników byłego administratora sieci wodociągowej, tj. Wojewódzkiego Zakładu Usług Wodnych i Melioracji. Wykonano go za zgodą ówczesnego właściciela działki Nr 420/8, który nie negował jego przebiegu i przez 7 lat nie wnosił w tej kwestii żadnych zastrzeżeń. Usytuowanie spornego przyłącza do działki, równolegle zresztą z przyłączem energetycznym nie ogranicza możliwości jej zabudowy bardziej, niż równolegle do przyłącza gazowego. Nadto jego istnienie na działce stwarza możliwość zaopatrzenia przyszłej zabudowy w wodę. W odpowiedzi na skargę Wojewoda +wniósł o jej oddalenie z przyczyn, które legły u podstaw zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Z mocy art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm. ), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone ( a do takich należy sprawa niniejsza ) podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Po myśli art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej (§1). Kontrola ta sprawowana jest co do zasady pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§2). Jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( §1). Poddawszy zaskarżoną decyzję takiej właśnie kontroli, Sąd doszedł do konkluzji, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek przyczyn zgoła odmiennych, niż w niej podniesione. W sprawie jest bezsporne, że przyłącz wodociągowy usytuowany miedzy innymi na działce Nr 420/8 w B. został wykonany niezgodnie z projektem budowlanym . Nie jest również kwestionowane, że poprzednik prawny zarządzającego gminną siecią wodociągową Gminnego Zakładu Komunalnego Gromadzenia i Utylizacji Odpadów, Wodociągów i Kanalizacji wykonał tenże przyłącz przed dniem 1 stycznia 2005r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, któremu ten fakt zgłoszono w roku 2001 zajął stanowisko, że jego budowa wymagała w świetle przepisu § 28 ust.1 pkt 1 w zw. z § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Środowiska z dnia 20 lutego 1975r. w sprawie nadzoru urbanistyczno- budowlanego ( Dz. U. nr 8, poz.48, ze zm.) pozwolenia na budowę. Z uwagi na datę zakończenia budowy, zarówno ten organ , jak i organy administracji architektoniczno- budowlanej orzekające w sprawie zasadnie przyjęły, że wobec brzmienia art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. Nr 106, poz. 1126. z 2000r.) należy do tej inwestycji stosować przepisy ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane ( Dz.U. Nr 38, poz. 229, ze zm.). Stanowisko to znajduje wsparcie w orzecznictwie sądowym - patrz; np. wyrok NSA z dnia 22.04.1999r. IV S.A. 461/97 publ. Komputerowy zbiór orzecznictwa "LEX" Nr 47182. Przewidziane przepisem art. 103 ust. 2 ustawy z 1994r. stosowanie przepisów dotychczasowych nie dotyczy kwestii właściwości rzeczowej organów budowlanych. Do tych kwestii zastosowanie znajdują zgodnie z zasadą ustanowioną art. 103 ust.1 ustawy z 1994r. przepisy tej ustawy ( art. 83 i 82 ) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji. Podług art. 37 ust. 1 ustawy z 1974r. obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce , gdy stwierdzone zostanie, że obiekt ten lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę lub jest przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę ( pkt 1) lub powoduje a w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (pkt 2). Art. 40 tej ustawy przewiduje, że w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 właściwy organ wyda właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą dokonanie zmian lub przeróbek , niezbędnych do doprowadzenia tegoż obiektu do stanu zgodnego z prawem. Z kolei wedle jej art. 42 ust. 1 inwestor, właściciel lub zarządca może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego, co do którego wydano przewidziany w art.40 nakaz dokonania zmian i przeróbek dopiero po uzyskaniu pozwolenia na jego użytkowanie. Podług art. 42 ust. 3 podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie jest stwierdzenie zdatności obiektu do użytku. Z brzmienia tych przepisów wynika, że w przypadku stwierdzenia, iż obiekt wykonano z naruszeniem przepisów prawa, najpierw należało rozważyć się, czy nie zachodzą wynikające z art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 przesłanki do orzeczenia jego rozbiórki a dopiero po wykluczeniu ich istnienia podejmować czynności legalizacyjne, przewidziane w art. 40, których celem jest doprowadzenie obiektu do stanu zgodności z prawem, poprzez wydanie nakazu dokonania zmian i przeróbek. Dla ustalenia, czy obiekt wymaga zmian i przeróbek niezbędne może okazać się przedłożenie informacji, dokumentów lub ekspertyz. Do ich żądania uprawniał organ art. 56 ustawy, stanowiący odpowiednik art. 81 c Prawa budowlanego z 1994r. Jeżeli poczynione na ich podstawie ustalenia prowadzą do wniosku, iż obiekt wymaga zmian lub przeróbek, wówczas organ wydaje nakaz ich dokonania. Ich zrealizowanie uprawnia zobowiązanych do wystąpienia o wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu. Jeżeli okaże się natomiast, że obiekt takowych przeróbek lub zmian nie wymaga organ winien zakończyć postępowanie w przedmiocie "samowoli budowlanej" wszczęte z urzędu decyzją o jego umorzeniu. Postępowanie to należało w dacie wydania zaskarżonej decyzji do kompetencji organów nadzoru budowlanego ( art.80 i 83 Prawa budowlanego z 1994r.). Postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu stanowiło natomiast domenę organów administracji architektoniczno budowlanej ( art. 82 ust. 1 i 2 tej ustawy ). Oznacza to w sprawie, że to organ nadzoru budowlanego i tylko on winien ocenić, czy nie zachodziły przesłanki do wydania nakazu rozbiórki spornego przyłącza i w przypadku odpowiedzi negatywnej wydać nakaz dokonania zmian lub przeróbek - po uzyskaniu niezbędnej dokumentacji i ekspertyz - ewentualnie umorzyć postępowanie w sprawie samowoli budowlanej. Do wydania natomiast decyzji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie przyłącza uprawniony był organ administracji architektoniczno – budowlanej, z tym , że wobec brzmienia art. 42 ust. 1 ustawy z 1974r. decyzję co do istoty ( pozwolenie na użytkowanie lub odmowa takiego pozwolenia) mógł on wydać tylko w razie uprzedniego wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji nakazującej dokonanie zmian lub przeróbek. Przedmiotem jego oceny w sprawie mogła być przy tym, co wynika z art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974r., tylko kwestia zdatności do użytku wykonanego obiektu. W sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podjął czynności przygotowawcze w celu legalizacji samowoli budowlanej polegającej na budowie przyłącza bez pozwolenia i niezgodnie z projektem, wydając w oparciu o przepis 56 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974r. postanowienie dowodowe nakładające na przywołany wyżej Zakład obowiązek przedłożenia inwentaryzacji budowlanej wraz z projektem dokończenia robot i orzeczenie techniczne o prawidłowości ich wykonania. Dowodowy charakter takiego postanowienia nie budził wątpliwości w orzecznictwie sądowym ( patrz: wyrok NSA z 19.03. 1998r IVSA 881/96 "LEX" Nr 43335 i z 13.12. 1995r. IISA 1843/85, ONSA 2/35), podobnie jak związana z tymże charakterem jego niezaskarżalność w trybie instancyjnym. W uzasadnieniu tego postanowienia organ wskazał na wstępny jego charakter wyjaśniając, iż dopiero po przedłożeniu nakazanej dokumentacji okaże się, czy obiekt może być użytkowany w stanie obecnym, czy też niezbędne będzie wykonanie określonych robót celem doprowadzenia go do stanu zgodności z prawem. Stwierdził także, iż na ich podstawie organ nadzoru budowlanego nakaże dokonanie zmian i przeróbek lub ustali, czy inwestor może ubiegać się o pozwolenie na użytkowanie na podstawie art. 42 prawa budowlanego z 1974r. Postanowienie to nie stanowiło zatem zakończenia postępowania przed organem nadzoru budowlanego. Mimo to, w dalszej kolejności, bez wydania nakazu dokonania zmian i przeróbek, bądź decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie samowoli budowlanej, organ ten przekazał wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie Staroście Powiatowemu- według właściwości. Starosta pozwolenie takie wydał powołując się na art. 42 ust. 3 ustawy z 1974r. Pozwolenie to naruszało przepis art. 42 ust. 1 tej ustawy, bowiem jak Sąd wywiódł wyżej, obowiązek uzyskania takiego pozwolenia dotyczy tylko obiektu, co do którego wydano nakaz dokonania zmian i przeróbek, bądź gdy obowiązek taki został nałożony przez właściwy organ w trybie art. 42 ust. 2 - z uwagi na względy bezpieczeństwa ludzi lub mienia , ochrony środowiska albo interesu społecznego – co w sprawie miejsca nie miało. Wojewoda w następstwie odwołania właściciela działki Nr 420/8 uchylił tę decyzje w całości i odmówił wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu, stwierdzając, że spełnione zostały przesłanki przewidziane w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z 1974r. wobec istotnego ograniczenia możliwości zabudowy działki odwołującego. Ta z kolei decyzja - w świetle wcześniejszych wywodów Sądu - narusza przepis art. 42 ust. 3 ustawy z 1974r , który fazę postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na użytkowanie ogranicza do kwestii zdatności do użytku obiektu budowlanego, jak również przepis art. 83 ust. 1 i 2 oraz 82 ust. 1 i 2 ustawy z 1994r., jako że wypowiada się o przesłankach rozbiórki obiektu budowlanego, co zgodnie z tymi przepisami zastrzeżone było do właściwości organów nadzoru budowlanego. Wykazane wyżej naruszenia art. 42 Prawa budowlanego z 1974r. i 82 ust. 1 i 2 oraz 83 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1994r.obligują Sąd do eliminacji decyzji organów obu instancji z obrotu prawnego. W postępowaniu ponownym - przy uwzględnieniu zasad przewidzianych w art. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy- Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw ( Dz.U. Nr 80, poz. 718), w tym także co do własciowści organów - niezbędne będzie ustalenie, czy budowa spornego przyłącza wymagała pozwolenia w świetle obowiązujących ówcześnie przepisów, dokonanie oceny ustaleń w tej kwestii oraz w kwestii odstępstwa od projektu budowlanego w świetle przepisów art. 37 ust. 1 ustawy z roku 1974r. i dopiero po wykluczeniu przewidzianych w nim przesłanek rozbiórki, ustalenie potrzeby dokonania zmian i przeróbek i jeśli nakaz w tej kwestii zostanie wydany i wykonany, rozstrzygnięcie kwestii pozwolenia na użytkowanie. Z przytoczonych wyżej względów, Sąd w oparciu o przepis art. 145 §1 pkt 1 lit a i c P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W oparciu o przepis art. 152 tej ustawy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.