SA/Rz 658/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Wolska Sędzia NSA Ryszard Bryk /spr./ asesor WSA Magdalena Józefczyk Protokolant st. sekr. sąd. Bernadetta Krztoń po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. i Z. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2003 r. Nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych czynności I. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2003 r., Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących J. S. i Z. S. solidarnie koszty postępowania sądowego w kwocie 10 złotych /dziesięć/. SA/Rz 658/03 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...].03.2003 r., Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną odwołaniem J. i Z. S. decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].01.2003 r., Nr [...], nakazującą G. i M. K. przedłożenie w terminie do dnia 30.03.2003 r. orzeczenia o prawidłowości wykonanych robót związanych z wymianą pokrycia dachowego na istniejącym budynku mieszkalnym oraz rynien i rur spustowych. Wskazaną decyzję organ odwoławczy wydał na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji przytoczył, że w dniu 8.10.2002 r. służba nadzoru budowlanego organu I instancji przeprowadziła kontrolę budynku mieszkalnego G. i M. K., położonego w Z. przy ulicy S., na działce oznaczonej nr 515. W wyniku tej kontroli ustalono, że G. i M. K. w marcu 2002 r. dokonali remontu dachu tego budynku, polegającego na wymianie pokrycia dachu z dachówki ceramicznej na blachodachówkę, rynien i rur spustowych i obicia saidingiem wypustów dachowych, wychodzących poza lico ścian zewnętrznych. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...].01.2003 r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7.07.1994 r. – Prawo budowlane /Dz. U. z 2000 r., nr 106, poz. 1126/ i art. 104 k.p.a. nakazał wymienionym już inwestorom przedłożyć w terminie do dnia 30.03.2003 r. orzeczenie sporządzone przez osobę posiadającą odpowiednie kwalifikacje i uprawnienia budowlane o prawidłowości wykonanych robót remontowych przy wymianie poszycia dachowego w powyższym budynku mieszkalnym. Wyszczególnione roboty budowlane zostały wykonane bez wymaganego przepisami zgłoszenia właściwemu organowi, o czym stanowi art. 30 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego z 1994 roku /Dz. U. z 2002 r., Nr 106, poz. 1126 z późn. zm./, zatem uznał, iż jest to samowola budowlana, ale nie podlegająca sankcjom z art. 48 tego prawa. W takiej sytuacji samowola taka może być sanowana w trybie art. 51 prawa budowlanego, bowiem roboty budowlane zostały zakończone. Co się tyczy wydłużenia dachu, organ I instancji stwierdził, że istniejące wypusty o długości około 40 cm nie stanowią naruszenia § 12 ust. 5 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14.12.1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz. U. z 1999 r., nr 15, poz. 140/. Powołany przepis stanowi, że okapy i gzymsy nie mogą pomniejszać odległości od granicy działki budowlanej o więcej niż 0,5 m. W odwołaniu J. i Z. S. zarzucili, że organ I instancji nie uwzględnił wszystkich wcześniej przez nich podniesionych kwestii, a w szczególności odnoszących się do wydłużenia przez inwestorów połaci dachowych, co ich zdaniem jest zmianą konstrukcji mogącą mieć wpływ na wytrzymałość wybudowanych elementów, przede wszystkim w czasie intensywnych opadów śniegu lub burzy. Organ odwoławczy nie uwzględnił odwołania i podzielił ustalenia i wnioski organu I instancji. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu wyjaśnił, że obawy odwołujących się o wytrzymałość konstrukcji dachu na obiekcie sąsiada nie są związane z ich interesem prawnym i nie powodują ograniczeń w zakresie ustalonym przez art. 5 prawa budowlanego z 1994 r. Wątpliwości co do stabilności dachu po zmianie pokrycia i innych wykonanych robotach, zostaną rozstrzygnięte w orzeczeniu technicznym, którego konieczność opracowania nakazał organ I instancji. Natomiast sprawa długości terminu do przedłożenia orzeczenia technicznego zależy od uznania organu. W skardze wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodka Zamiejscowego w Rzeszowie, skarżący J. i Z. S. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zarzucili, iż inwestorzy orzeczenia technicznego nie przedłożyli. Organ odwoławczy skupił się na sprawach mało istotnych, które sam stworzył i do których sam się ustosunkował, a których nie podnosili w odwołaniu: chodzi tu o wymienione w uzasadnieniu decyzji przypadki określone w art. 5 prawa budowlanego z 1994 roku. Napisali cytuję: "Dokonał natomiast "swoistej" wykładni ustawy prawa budowlanego, a zwłaszcza przepisu art. 48: Dz. U. Nr 106 z 2000 r., określając samowolę inwestora jako przypadek należący do grupy innych jemu tylko znanych przypadków (!!!), zupełnie pomijając istotę podstawy odwołania od decyzji PINB". Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi z przyczyn wyłożonych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze wyjaśnił, że nie wnoszą do sprawy żadnych nowych okoliczności, stanowią jedynie polemikę z treścią uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga J. i Z. S. jest częściowo zasadna. Stosownie do art. 10 § 1 i art. 61 § 4 k.p.a. na organie spoczywa obowiązek ustalenia jakie osoby mają przymiot strony postępowania i zapewnienia im możliwości uczestniczenia w postępowaniu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że stronami postępowania w sprawie realizacji inwestycji są: inwestor, właściciel terenu inwestycji oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości sąsiednich /zob. wyrok NSA z 12.05.1994 r., SA/K 2500/93 – Jurysta Nr 12/1995 r., str. 21-22/. Taki krąg podmiotów obejmuje również sprawy związane z doprowadzeniem obiektu do zgodności z prawem /art. 51 w zw. z art. 5 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane – jednolity tekst Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 z późn. zm./, dalej jako prawo budowlane. W piśmie z dnia 28.08.2002 r. J. i Z. S. nadmienili, iż inwestorzy są tylko użytkownikami działki, a nie jej właścicielami. Okoliczność tą zaakcentowali także w postępowaniu sądowo-administracyjnym /pismo z dnia 3.02.2005 r./ i dodali, że wynika to z postanowienia wydanego w innej sprawie Nr [...]. Organ I instancji nie wyjaśnił tej kwestii, nie przeprowadził dowodu z odpisów rejestru gruntów, odpisu ksiąg wieczystych itp. Poprzestał na pisemnym oświadczeniu G. i M. K. z dnia 8.10.2002 r., w którym podano, że G. K. jest spadkobiercą budynku mieszkalnego i działki po zmarłych rodzicach H. i T. G. Z oświadczenia tego nie wynika, czy G. K. jest jedynym spadkobiercą, czy też spadek dziedziczą inne osoby. Na marginesie należy też nadmienić, że na podstawie akt administracyjnych nie można ustalić na jakiej konkretnej działce umiejscowiony jest remontowany budynek mieszkalny i czy rodzice G. K. byli właścicielami działki, na której ten budynek się znajduje. Organ I instancji zatem dowolnie przyjął, iż przedmiotowy obiekt stoi na działce nr 515. Organ odwoławczy na zasygnalizowane uchybienie organu I instancji nie zwrócił uwagi. Uchybienie to może mieć związek z treścią art. 10 § 1 k.p.a. i z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i tym samym wiązać się z podstawą kasacyjną określoną w art. 145 § 1 pkt 1 litera b ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, nazwanej dalej skrótem p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm./, cytowanej niżej jako przepisy wprowadzające. Poza tym brak dowodu potwierdzającego, że remontowany budynek mieszkalny położony jest na działce nr 515 w Z. może wpływać na skuteczność nakazu o jakim mowa w decyzji organu I instancji z dnia [...].01.2003 r. W przypadku ewentualnej pomyłki co do numeru działki, nakaz byłby kierowany do niewłaściwego adresata. Z przeprowadzonych oględzin z dnia 8.10.2002 r. wynika że w marcu 2002 r. G. i M. K. zmienili pokrycie dachu budynku mieszkalnego z dachówki ceramicznej na blachodachówkę bez zmiany konstrukcji dachu. Wymienili również rynny i rury spustowe. Od strony działek 516 i 514 znajdują się wypusty /okapy/ o szerokości 0,4 m, które istniały w stanie pierwotnym, ale dodatkowo zostały obite saidingiem. W protokole oględzin podano, iż w tej czynności procesowej /dowodowej/ organu uczestniczyli G. i M. K. oraz J. i Z. S. Pod protokołem znajdują się podpisy w/w osób. Skarżący treści protokołu nie kwestionowali, nie wnieśli także zastrzeżeń. Inwestorzy wymienione roboty budowlane zrealizowali bez wymaganego zgłoszenia zamiaru remontu, o jakim mowa w art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 1 prawa budowlanego. W skardze zarzucili, że organ "dokonał natomiast "swoistej" wykładni ustawy prawa budowlanego, a zwłaszcza przepisu art. 48: Dz. U. Nr 106 z 2000 r., określając samowolę inwestora jako przypadek należący do grupy innych, jemu tylko znanych przypadków (!!!), zupełnie pomijając istotę podstawy odwołania od decyzji PINB". Natomiast w piśmie procesowym z dnia 3.02.2005 r. zarzucili, że organ II instancji nie odniósł się do istotnej informacji o zmianie konstrukcji dachu budynku mieszkalnego Państwa K. Przedstawione zarzuty zdaniem Sądu są niezasadne. Przede wszystkim organ odwoławczy trafnie przyjął, iż nie każda samowola budowlana podlega sankcji przewidzianej w art. 48 prawa budowlanego z 1994 r. Art. 48 w zw. z art. 3 pkt 6 prawa budowlanego stanowi, że właściwy organ nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Z powołanego tekstu wyraźnie wynika, iż przepis ten odnosi się tylko do budowy, przez którą rozumie się wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę oraz przebudowę obiektu budowlanego. Takich robót budowlanych inwestorzy nie wykonywali. Roboty przezeń wykonane dobitnie świadczą o remoncie. Za tym przemawia definicja ustawowa remontu zawarta w art. 3 pkt 8 prawa budowlanego. Według tej definicji przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Oznacza to, że w ramach remontu można zmienić dachówkę na blachę. Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 1 prawa budowlanego roboty remontowe mogą również obejmować zmiany lub wymianę elementów konstrukcyjnych /np. konstrukcji dachu/, z tą różnicą, że wówczas na remont takich elementów budynku wymagane jest pozwolenie na budowę, co jednakże przy braku pozwolenia nie daje podstaw prawnych do stosowania art. 48 prawa budowlanego /zob. też uzasadnienie uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20.10.1997 r., sygn. akt OPS 3/97 – ONSA Nr 1/1998 r., poz. 3/. Z rozważań tych wynika konkluzja, że art. 48 prawa budowlanego nie ma zastosowania do robót budowlanych, które wymagają pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, ale które nie są budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 tego prawa /np. rozbiórka lub remont obiektu budowlanego/. Do takich przypadków samowoli budowlanej stosuje się art. 50-51 wskazanego prawa budowlanego, czyli organy zgodnie z prawem zastosowały w przedmiotowej sprawie art. 51 ust. 1 pkt 2 tego prawa. Skoro skarżący nie kwestionowali protokołu oględzin z dnia 8.10.2002 r., w którym wyraźnie organ stwierdził, że remont dachu nie obejmuje jego konstrukcji, zatem późniejszy zarzut z tym związany i nie wsparty żadnym dowodem, nie mógł spowodować rozszerzenia przedmiotu nakazu objętego decyzją organu I instancji. Reasumując organy nie naruszyły prawa materialnego, ale naruszyły przepisy procesowe i właśnie z tego powodu Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera b i c, art. 134 § 1 i art. 135 p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 przepisów wprowadzających uchylił decyzję I i II instancji. Trzeba też nadmienić, iż uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 litera b ma charakter obligatoryjny, czyli niezależny od tego czy uchybienie procesowe mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Na podstawie art. 152 p.s.a. Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach postępowania sądowego, Sąd orzekł po myśli art. 200 p.s.a. i art. 97 § 2 przepisów wprowadzających. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ na podstawie stosownych dokumentów wykaże, iż faktycznie przedmiotowy budynek położony jest na działce nr 515, ustali także jaka osoba lub osoby są właścicielami /współwłaścicielami/ działki, na której ten budynek jest umiejscowiony i zapewni tym osobom oraz właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości sąsiednich możliwość udziału w sprawie.