SA/Rz 664/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Lechowska /spr./ Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik AWSA Joanna Zdrzałka Protokolant: st.sekr.sąd.B.Krztoń po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi W. U. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] marca 2003 r. nr [...] w przedmiocie przedłożenia dokumentacji budowlanej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. na rzecz skarżącego W. U. kwotę 10 zł (dziesięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania SA/Rz 664/03 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] marca 2003r. Nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. - po rozpatrzeniu odwołania W. U. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] stycznia 2003 r. Nr [...] zobowiązującej Z. i E. P. do opracowania dokumentacji technicznej zawierającej ocenę stanu technicznego samowolnie wykonanych robót budowlanych przy istniejącym budynku gospodarczym, w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, w terminie do dnia 30 kwietnia 2003 r. - postanowił utrzymać zaskarżoną nim decyzję w mocy. Jako jej podstawę prawną wskazał art. 138 § l pkt l Kpa. Z uzasadnienia decyzji i akt postępowania wynika, że zostało ono wszczęte w związku z doniesieniem W. U., iż w październiku 2002r. Z. i E. P. dokonali rozbudowy i nadbudowy budynku gospodarczego na swej działce. W trakcie rozprawy administracyjnej przeprowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. ustalono, że na działce inwestorów istniej budynek gospodarczy, murowany, wybudowany w 1977r. na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przez Naczelnika Gminy B. z dnia 27 lipca 1977 r. Stwierdzono również, że właściciele budynku wykonali roboty budowlane polegające na tym, że do istniejącej płyty żelbetowej, która stanowiła wcześniej konstrukcję stropodachu, przymocowano drewniane krokwie i łaty oraz wykonano pokrycie z blachy stalowej ocynkowanej. Roboty te wykonane zostały jesienią 2002 roku i są zakończone. Z. P. przyznała, że nie dokonała zgłoszenia zamiaru wykonania robót, jak również nie posiada pozwolenia na budowę związanego z realizacją robót. Wobec powyższych ustaleń organ I instancji w oparciu o przepisy art. 51 ust. l pkt 2 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. Nr 106 z 2000r. poz. 1126, ze zm.) zobowiązał właścicieli budynku decyzją opisana na wstępie do opracowania dokumentacji technicznej w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Od decyzji tej odwołanie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. złożył W. U. Stwierdził w nim, że P. samowolnie rozbudowali położony w granicy z jego działką budynek gospodarczy, poszerzając go do 3 m i podwyższając a jednocześnie zmieniając konstrukcję dachu. W wyniku tej zmiany dach wystaje poza granicę jego działki. Zdaniem odwołującego jest to samowola budowlana podlegająca rygorom art. 48 Prawa budowlanego i żąda nakazu rozbiórki wykonanych robót. W postępowaniu odwoławczym organ II instancji przeprowadził na działce nr 805 w B. rozprawę administracyjną, połączoną z oględzinami budynku gospodarczego. Spisany został protokół, dokonano pomiarów i wykonano zdjęcia budynku gospodarczego. Stwierdzono, że wykonane roboty budowlane polegały na wykonaniu nowej drewnianej konstrukcji stropodachu z ociepleniem oraz pokryciem blachą stalową ocynkowaną, trapezową. Stropodach posiada spadek w kierunku działki inwestorów . Konstrukcja stropodachu została poszerzona od strony północnej o ok. 30 cm i od strony własnej działki inwestorów o ok. 67 cm. Od strony działki odwołującego pokrycie stropodachu wystaje ok. 16 cm, w stosunku do poprzednio istniejącego. Nie stanowi to rozbudowy i nadbudowy budynku gospodarczego, co zarzucał W. U. w odwołaniu. Roboty budowlane polegające na wykonaniu nowej konstrukcji stropodachu z wykorzystaniem konstrukcji poprzednio istniejącej wymagały uzyskania pozwolenia organu, jednakże ich samowolne wykonanie nie stanowi budowy obiektu budowlanego bądź jego części, w związku z czym w sprawie nie ma zastosowania przepis art. 48 Prawa budowlanego, tj. nakaz rozbiórki. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. w sposób prawidłowy zastosował unormowanie zawarte w art. 51 ust. l pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Roboty budowlane zostały zakończone, w związku z czym sprawa naruszenia własności, co zarzuca odwołujący nie podlega rozpoznaniu przez organ nadzoru budowlanego. Roszczeń w tym zakresie można dochodzić na drodze postępowania cywilnego. Skargę na tę decyzje do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył W. U. nie precyzując kierunku jej weryfikacji. W motywach skargi opisał przebieg postępowania administracyjnego w sprawie i zarzucił, że roboty polegające na zmianie stropodachu, jego podniesieniu i poszerzeniu w stosunku do stanu poprzedniego wymagały pozwolenia na budowę. Ponieważ inwestorzy pozwolenia takiego nie posiadali winien był być w sprawie orzeczony nakaz rozbiórki. Organowi II instancji skarżący zarzucił, iż uzasadnienie jego decyzji jest niezgodne z wynikami oględzin w punkcie dotyczącym poszerzenia i nadbudowy z jego strony. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie z przyczyn, które legły u podstaw zaskarżonej decyzji. Dodatkowo stwierdził, że roboty budowlane wykonane przez inwestorów stanowią remont, zasadne zatem było wydanie decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, w celu doprowadzenia tych robot do stanu zgodności z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Z mocy art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone (a do takich należy sprawa niniejsza) podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Po myśli art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej (§1). Kontrola ta sprawowana jest co do zasady pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Poddawszy zaskarżoną decyzję takiej właśnie kontroli, Sąd doszedł do konkluzji, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co obliguje go uwzględnienia skargi, choć głównie z przyczyn odmiennych, niż w niej podniesione. W aktach sprawy organu I instancji brak dowodów doręczenia decyzji stronom. W aktach drugoinstacyjnych znajdują się natomiast dwa pisma organu I instancji, jedno datowane na 5 stycznia 2003r. przesyłające odwołanie wraz z aktami sprawy, z którego wynika, że zostało ono wniesiono po terminie i drugie z dnia 10 lutego 2003r. prostujące datę poprzedniego pisma i wyjaśniające ją komputerową omyłką oraz stwierdzające, że także informacja o spóźnieniu terminu do wniesienia odwołania była następstwem omyłki. Kwestia zachowania terminu nie została jednak wyjaśniona przez organ odwoławczy, choć obowiązek taki wynika dlań z art. 7 i 77 § 1 kpa w zw. z art. 129 § 2 kpa. Ten ostatni przepis ustanawia termin do wniesienia odwołania od decyzji przewidując, że wnosi się je w terminie 14 dni od daty doręczenia (ogłoszenia) jej stronie. Spóźnienie tego terminu powoduje (w przypadku gdy nie orzeczono o jego przywróceniu) bezskuteczność tej czynności i obliguje organ odwoławczy do wydania postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania ( art. 134 kpa). Rozpoznanie odwołania spóźnionego czyni decyzje odwoławczą wydaną z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), ponieważ oznacza weryfikację w trybie zwykłym decyzji ostatecznej, która korzysta z ochrony trwałości i może być wzruszona tylko w trybach nadzwyczajnych (art. 16 § 1 kpa). Zauważyć przy tym wypadnie, że w aktach administracyjnych brak zarówno koperty, w której mogło być nadesłane odwołanie jak i adnotacji, że złożono je w siedzibie organu I instancji osobiście, co przy porównaniu daty wydania decyzji pierwszoinstancyjnej i daty na pieczęci wpływu odwołania do tego organu czyni niemożliwym, bez dodatkowego postępowania dowodowego, wyjaśnienie w postępowaniu sądowym kwestii zachowania terminu. Sąd odstąpił o przeprowadzenia takiego postępowania w trybie art. 106 §3 P.p.s.a., bowiem w jego ocenie decyzja odwoławcza, nawet w przypadku zachowania terminu do wniesienia odwołania, nie do końca odpowiadała prawu. Choć bowiem Sąd podziela pogląd w niej prezentowany, że nakaz rozbiórki w trybie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.) mógł być w dacie rozstrzygania sprawy wydany, tylko gdy obiekt budowlany lub jego część będący w budowie lub wybudowany został wykonany bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, bądź mimo wniesienia sprzeciwu przez uprawniony organ, jak również, że w przypadkach innych, niż w przepisie tym określone zastosowanie znajdowała procedura przewidzianą w art. 50 i 51 ustawy (w trakcie budowy) a po jego wybudowaniu w art. 51 ust. 1-3 (odpowiednio), to jednak zastosowanie tego trybu wymagało zachowania pewnych reguł. Tryb przewidziany art. 51, zmierza bowiem - co do zasady - do doprowadzenia robót budowlanych do zgodności z prawem w drodze wydania nakazu wykonania określonych czynności. Nakaz wydany w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy może mieć charakter dowodowy (nakaz dostarczenia dokumentacji pozwalającej na ocenę, czy możliwe jest doprowadzenie robót do stanu zgodności z prawem) i merytoryczny (nakazanie wykonania robót dostosowawczych). Zastosowanie jednak tego przepisu winno być poprzedzone ustaleniem, czy w stanie faktycznym sprawy nie istnieją podstawy do wydania nakazu zaniechania dalszych robót lub rozbiórki na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy (np. w razie sprzeczności z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bądź niemożliwego do doprowadzenia do stanu zgodności z prawem naruszenia innych przepisów prawa - np. warunków technicznych). Wydanie zatem nakazu z art. 51 ust. 1 pkt 2 winno być poprzedzone kwalifikacją rodzaju prac budowlanych w świetle art. 3 pkt 6 , 7 i 8 ustawy, wykluczeniem przesłanek zastosowania art. 48 a także z art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy. Ustaleń i oceny w tym przedmiocie można dokonywać na podstawie prawidłowo zebranego materiału dowodowego, utrwalonego przy tym przy zachowaniu standardów wynikających z przepisów kpa. Jeśli w grę wchodzą oględziny i przesłuchania stron należy je przeprowadzić a ich wyniki utrwalić zgodnie z wymogami ustanowionymi w przepisach art. 79 i 89 w zw. z art. 83 kpa a także 67 do 71 kpa. Wymogi te dotyczą także organu odwoławczego, którego czynności tym bardziej powinny respektować przepisy prawa, w tym także ustanawiające obowiązek podpisania przez stronę jej wyjaśnień, niezwłocznie po ich złożeniu (art. 68 § 1 kpa), nawet jeśli dotyczy jej wymóg podpisania protokołu rozprawy, w trakcie której wyjaśnienia te złożyła. Uzasadnienie decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym dodatkowo winno odnosić się w sposób wyczerpujący do zarzutów odwołania . Wymóg ten wynika z zasad ogólnych postępowania administracyjnego z art. 8 i 11 kpa (odpowiednio zasada pogłębiania zaufania i przekonywania). Nie czyni zadość tym wymogom decyzja zaskarżona, nie zawierająca pozytywnej kwalifikacji robot budowlanych oraz wyjaśnień, dlaczego wykluczone jest zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy i stwierdzająca miast tego, że w przypadku usytuowania części obiektu bez zachowania prawem wymaganych odległości od granicy a nawet poza tą granicą, odwołujący winien dochodzić roszczeń (zmniejszenia wymiarów części obiektu) na drodze postępowania cywilnego. W postępowaniu ponownym organ odwoławczy wyjaśni przede wszystkim kwestię zachowania terminu do wniesienia odwołania a jeśli okaże się, że wniesiono je w terminie, rozważy potrzebę uzupełnienia postępowania dowodowego w tej części, w jakiej kwestionuje je skarżący i rozpozna odwołanie zgodnie poczynionym ustaleniami faktycznymi i obowiązującymi przepisami prawa, przy uwzględnieniu wymogów ustosunkowania się do wszystkich jego zarzutów (uzasadnienie faktyczne i prawne). Z przytoczonych wyżej względów, Sąd w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c uchylił zaskarżoną decyzję. Na podstawie art. 152 tej ustawy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 tej ustawy.