SA/Rz 676/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Stanisław Śliwa Asesor WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant ref. staż. Dorota Wolak po rozpoznaniu w dniu 13 lipca 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi E. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] lutego 2002 r. Nr [...] w przedmiocie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2002 r. Nr [...] 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku 3) zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżącej E. M. kwotę 30 zł /trzydzieści złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. SA/Rz 676/02 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] lutego 2002 r. Nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2002 r. Nr [...] o wprowadzeniu w operacie ewidencji gruntów miasta L. zmian dotyczących działki Nr 5151/6. Decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 20 ust. 1 i 2 i art. 7 b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2000 r., Nr 100, poz. 1086, ze zm.) oraz przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454). Z jej uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy wynika, że Burmistrz Miasta [...] zwrócił się o dokonanie zmiany w operacie ewidencji gruntów miasta L. w zakresie działki 5151/6 zgodnie ze stanem prawnym. Jako właściciel wykazana została E. M., podczas gdy tytuł prawny – akt własności ziemi Nr [...], obejmujący m. in. działkę 5151/5 został uchylony decyzją Wojewódzkiej Komisji do Spraw Uwłaszczenia przy Wojewodzie [...] z dnia [...].04.1981 r. Działka nr 5151/5 po wprowadzeniu nowej ewidencji gruntów w 1985 r. została przemianowana na działkę nr 5151/6. Decyzją z dnia [...] października 2001 r. Starosta [...] wprowadził zmiany w operacie ewidencji gruntów miasta L. polegające na: 1) podziale działki nr 5151/6 o pow. 640 m², wykazanej w pozycji rejestrowej 1932 jako władanie E. M., na nowe działki nr, nr 5151/9 o pow. 268 m², 5151/10 o pow. m² i 5151/11 o pow. 106 m², 2) wpisaniu za właściciela działek nr nr 5151/9 i 5151/11 Skarb Państwa, 3) wpisaniu za właściciela działki nr 5151/10 Gminę Miasto L. Decyzja ta na skutek odwołania E. M. została uchylona w całości przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy nie odniósł się do merytorycznego rozstrzygnięcia z uwagi na niekompletność materiału dowodowego sprawy. Zakwestionował brak wypisów i wyrysów z ewidencji gruntów sprzed i po odnowieniu, brak kartograficznego zobrazowania zmiany oznaczeń od parcel katastralnych po ewidencję sprzed i po odnowieniu oraz niezgodność dotyczącą synchronizacji parcel gruntowych do działki 5151/6. W postępowaniu ponownym Starosta w dniu [...] stycznia 2002 r. wydał decyzję o sentencji identycznej jak w poprzedniej decyzji z dnia [...] października 2001 r. W uzasadnieniu naprowadził, że z porównania dokumentów wynika jednoznacznie, że działka nr 5151/5 o pow. 614 m² po odnowieniu ewidencji gruntów zmieniła konfigurację, powierzchnię i oznaczenie na dz. nr 5151/6 o pow. 640 m². W synchronizacji opisanej w decyzji uchylającej akt własności ziemi wskazano, że działka nr 5151/5 powstała z części pb. 801, 4313/4, 93, 36/3, 36/1 i 152 wpisanych na rzecz Skarbu Państwa oraz części pb. 153 i pgr 91 stanowiących własność osób fizycznych. Obecnie dokonując przemianowania parcel na działki ewidencyjne nie można przyjmować części parcel, tylko należy dokonywać ich podziału na kolejne numery. W związku z tym wykazane w synchronizacji do decyzji uwłaszczeniowej części parceli 36/3 odpowiada obecnie parcela 36/6, części parceli 4313/4 odpowiada parcela 4313/127, parcele 36/1 i 801 wchodzą w całości, a nie w części do obecnej działki nr 5151/6. Pozostałe parcele nr nr 91, 93, 152 i 153 zostały błędnie wykazane we wcześniejszej synchronizacji jako wchodzące do dz. Nr 5151/5. Analiza dokumentów katastralnych i ewidencyjnych wskazuje, ze wykaz zmian sporządzony jest prawidłowo – pgr 36/1 i 36/6 odpowiadające nowej działce 5151/9 stanowią własność Skarbu Państwa zgodnie z Lwh [...], pgr 4313/127 odpowiadająca nowej działce nr 5151/10 stanowi własność Gminy Miasta L. zgodnie z Lwh [...], pb. 801 odpowiadająca nowej działce 5151/11 stanowi własność Skarbu Państwa zgodnie z Lwh [...]. Od decyzji tej odwołała się E. M., zarzucając niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy oraz błędność ustaleń organu. Niczym nie uzasadniono zmiany oznaczenia działki 5151/5 po odnowieniu ewidencji na 5151/6, wykazując większą jej powierzchnię. Nie został stwierdzony tytuł prawny działki nr 5151/6, a organ zmienia przynależność parcel do działek 5151/5 i 5151/6. Ponadto z dokumentów znajdujących się w aktach nie wynika, na jakiej podstawie Gmina Miasto L. jest właścicielem parceli 4313/127 i innych objętych Lwh [...]. Brak jest też oznaczeń konkretnych parcel przy Lwh [...] i Lwh [...]. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego nie uwzględnił tego odwołania i utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Motywując swoje rozstrzygnięcie wskazał, że podczas kompleksowych uwłaszczeń Naczelnik Miasta L., Aktem Własności Ziemi Nr [...] z dnia 26 października 1976 r. stwierdził, że E. M. z mocy samego prawa stała się właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka m. in. 5151/5. Jednakże Wojewódzka Komisja do Spraw Uwłaszczeń działająca przy Wojewodzie [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 1981 r. uchyliła w całości Akt z 26.10.1976 r., nakazując wykazanie z jakich parcel powstały działki ewidencyjne nr 5151/1 i 5151/5, wyłączenie z nich tych, które na dzień 4 listopada 1971 r. stanowiły własność Skarbu Państwa, w pozostałej części gruntu uwłaszczenie E. M. Postanowieniem Sądu Rejonowego w L. z dnia 12. sierpnia 1885 r. sygn. akt [...] postępowanie prowadzone w wniosku E. M. o nabycie własności nieruchomości zostało umorzone. Podczas odnawiania ewidencji gruntów miasta L. w 1985 r. na bazie mapy zasadniczej zmieniła się konfiguracja i powierzchnia działki 5151/5. Zgodnie z obowiązującym wówczas zarządzeniem Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów(M.P. Nr 11, poz. 98) działka 5151/5 zmieniła oznaczenie na nr 5151/6. Wobec tego, ze zmiany osoby właściciela w ewidencji gruntów można opierać wyłącznie na przedstawionych dokumentach, takich jak odpis z księgi wieczystej, akt notarialny, prawomocne orzeczenie sądu lub decyzja administracyjna, a z przedstawionych dokumentów wynika, że w księgach wieczystych jako właściciele działek 5151/9, 5151/10 i 5151/11 wpisani są Skarb Państwa oraz Gmina Miasta L. – decyzja wprowadzająca zmiany jest prawidłowa. Odwołująca nie przedłożyła natomiast żadnych dokumentów świadczących o jej własności przedmiotowych działek. Skargę na tę decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła E. M., wnosząc o jej uchylenie, jak również uchylenie poprzedzającej ją decyzji Starosty oraz zasądzenie kosztów procesu. Skarżąca zarzuciła organowi odwoławczemu nieustosunkowanie się do szeregu jej zarzutów zawartych w odwołaniu, w szczególności nierozstrzygnięcie podstawy zmiany oznaczenia działki nr 5151/5 na 5151/6, na podstawie jakich dokumentów wykazano skarżącą jako władającą działką 5151/6. Ponadto nie ustalono tytułu prawnego działki 5151/6. W wyciągu hipotecznym nie wskazano na jakiej podstawie Gmina Miasto L. jest właścicielem parceli 4143/127 i innych objętych Lwh [...]. W Lwh [...] i Lwh [...] nie ma oznaczenia konkretnych parcel, a podaje się tylko "inne". Ponadto parcela pgr 96/4 objęta Lwh [...] winna wchodzić w skład działki 5151/6. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, powołując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wyjaśnił, że wnioskodawca – Burmistrz Miasta L. przedstawił dokumenty wymagane zgodnie z § 46 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, w tym także mapę uzupełniającą z podziału działki nr 5151/6 o pow. 0,0640 ha. Odrzucił również twierdzenia skarżącej o braku dokumentów stwierdzających własność pgr 4313/127 i innych objętych Lwh [...] i Lwh [...], stwierdzając, iż w postępowaniu administracyjnym nie ma możliwości podważenia zapisów w Lwh dokonanych przez Sąd Rejonowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271, ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, a taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Sądy te, w oparciu o art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie, mając przy tym na względzie art. 134 § 1 P.p.s.a., stanowiący, iż Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja narusza prawo, i to zarówno przepisy materialne, jak i proceduralne. Decyzja ta orzeka o wprowadzeniu zmian w operacie ewidencji gruntów polegających na podziale działki nr 5151/6 na nowe działki i wpisaniu za ich właściciela Skarb Państwa oraz Gminę Miasto L. Z wnioskiem o dokonanie takich czynności wystąpił Burmistrz Miasta L. Swoje żądanie wywiódł z decyzji Wojewódzkiej Komisji do Spraw Uwłaszczeń przy Wojewodzie [...] z dnia [...] kwietnia 1981 r., która uchyliła akt własności ziemi z 26.10.1976 r., stwierdzający, że E. M. z mocy samego prawa stała się właścicielką nieruchomości oznaczonych jako działki 5002/1, 5151/1 i 5151/5 o pow. 0,3216 ha. Wówczas to, w prowadzonym w 1981 r. postępowaniu wznowieniowym ustalono, że w skład działek 5151/1 i 5151/5 wchodzą dawne parcele budowlane i gruntowe stanowiące w części własność Skarbu Państwa. Objęcie tych gruntów uwłaszczeniem naruszało art. 3 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250, ze zm.). Zgodnie z art. 20 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086, ze zm.) ewidencja gruntów i budynków stanowi zbiór informacji o gruntach i budynkach ze wskazaniem danych wymienionych w tym przepisie, w tym także dotyczących ich właścicieli, a w niektórych przypadkach również podmiotów władających gruntami i budynkami. Z przepisu tego wyraźnie wynika więc jej funkcja informacyjno-techniczna. Ewidencja gruntów i budynków nie rozstrzyga zatem sporów o prawo do gruntów ani nie nadaje takich praw. Rejestruje jedynie stany prawne ustalone w innym trybie i przez inne organy orzekające, ma więc charakter deklaratoryjny a nie konstytutywny. Zmian danych objętych ewidencją dokonuje się na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych (§ 46 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454). Oznacza to, że w toku postępowania aktualizacyjnego organ prowadzący ewidencję nie może we własnym zakresie dokonywać ustaleń dotyczących danych podlegających wpisowi, ponieważ przepisy ustawy nie dają podstaw prawnych do kształtowania stosunków własnościowych i związanych z nimi uprawnień i obowiązków (tak również wielokrotnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 20.08.1998, II SA 766/98, Zbiór orzecznictwa komputerowego LEX Nr 41298, z 27.10.1998, II SA 1094/08, LEX 41305, z 20.11.1998, II SA 914/98, LEX 41816, z 19.04.2001, II SA 862/00, LEX 53361, wskazując w jednym z orzeczeń wyraźnie na konieczność przedstawienia, w celu dokonania zmian w ewidencji, odpowiedniej dokumentacji sporządzonej w odpowiednich postępowaniach – rozgraniczeniowych, podziałowych, scaleniowych i wymiany oraz sądowych – patrz wyrok NSA z dnia 13.05.1999, II SA 566/99, LEX 4621). Rozpatrując wniosek Burmistrza Miasta L. organ I instancji dysponował mapą katastralną w skali 1:2280, wyciągami hipotecznymi dotyczącymi dawnych Lwh nr [...], [...], [...], mapą uzupełniającą wraz z wykazem zmian gruntowych oraz wyrysami i wypisami z ewidencji gruntów sprzed i po odnowieniu. Z dokumentów tych, a w szczególności z wykazu zmian gruntowych, sporządzonego przez uprawnionego geodetę wynika, jakie dawne parcele weszły w skład działki 5151/6. Skarżąca zarzuca, że organ nie wykazał podstawy zmiany działki 5151/5 na 5151/6 i zarzut ten zasługuje na uwzględnienie. Organ I instancji poprzestał na stwierdzeniu, że po odnowieniu ewidencji działka nr 5151/5 o pow. 614 m² zmieniła konfigurację, powierzchnię i oznaczenie na działkę nr 5151/6 o pow. 640 m². Spostrzeżenie takie nasuwa się zresztą już po zestawieniu wyrysów sprzed i po odnowieniu, gdzie działki 5151/5 i 5151/6 mają zupełnie inny obrys, kształt i wielkość. Z akt postępowania nie wynika jednak w jaki sposób i na jakiej podstawie doszło do takich zmian. Uzasadnienie decyzji organu II instancji odpowiadające na skierowane w tej materii zarzuty odwołania i stwierdzające, że działka nr 5151/5 zmieniła oznaczenie na nr 5151/6 zgodnie z obowiązującym ówcześnie zarządzeniem Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów, także tych wątpliwości nie rozstrzyga. Kwestia ta ma w sprawie zasadnicze znaczenie, albowiem dokumenty, na podstawie których można by wprowadzić zmiany w ewidencji zgodnie z § 46 cyt. wcześniej rozporządzenia z 2001 r., a to decyzja Wojewódzkiej Komisji do Spraw Uwłaszczenia z 1981 r. i uchylony nią akt własności ziemi z 1976 r., dotyczą działki nr 5151/5. W takiej sytuacji słuszne są również wątpliwości podnoszone w skardze – na podstawie jakich dokumentów wykazano skarżącą jako władającą działką 5151/6. Ustalenia ponad wszelką wątpliwość i wykazania wymaga zatem, czy działka nr 5151/5, czyli ta, której dotyczyła decyzja uwłaszczeniowa, jest tożsama z działką nr 5151/6. Ubocznie jedynie, ponieważ Sąd nie ma podstaw prawnych, by kwestionować prawidłowość mapy uzupełniającej wraz z wykazem zmian gruntowych sporządzonej przez uprawnionego geodetę, należałoby wskazać na potrzebę ponownej weryfikacji dokumentacji geodezyjno-prawnej synchronizacji parcel gruntowych w relacji do działek ewidencyjnych, zwłaszcza, że już raz, jak podnosi organ, w synchronizacji opisanej w decyzji z 1981 r. niektóre parcele (oznaczone dawniej jako 91, 93, 152, 153) zostały błędnie wykazane jako wchodzące w skład działki 5151/5. Problem ten podnosi również konsekwentnie skarżącą, zarówno w odwołaniu, jak i pismach składanych do Sądu w uzupełnieniu skargi. W postępowaniu przed organami obu instancji nie wyjaśniono wszystkich wątpliwości, naruszając w ten sposób art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. Doprowadziło to w konsekwencji do wydania decyzji orzekającej o podziale działki 5151/6 i wpisaniu tytułu własności bez należytego udokumentowania zgodnie z art. 20 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w zw. z § 46 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, co stanowi naruszenie tychże przepisów prawa materialnego. W postępowaniu ponownym organy uwzględnią wskazówki Sądu zawarte w niniejszym uzasadnieniu. Wobec wskazanych wyżej naruszeń prawa materialnego i procesowego Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...]. Uwzględniając skargę Sąd zastosował art. 152 tej ustawy i stwierdził, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 200 P.p.s.a.