SA/Rz 740/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Wolska Sędziowie NSA Anna Lechowska /spr./ AWSA Joanna Zdrzałka Protokolant: st.sekr.sąd.B.Krztoń po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi L. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2003 r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; SA/Rz 740/03 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] kwietnia 2003 r. o Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze - po rozpatrzeniu odwołania L. K. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2003r. Nr [...] przyznającej mu dodatek mieszkaniowy na okres 6 miesięcy od dnia 1.03.2003 r. do dnia 31.08.2003 r. w wysokości 162,62 zł miesięcznie - utrzymało w mocy zaskarżoną nim decyzję. Jako jej podstawę prawną wskazało art. 138 § l pkt l Kpa w związku z art. 2 ust. l pkt l, art. 3 ust. l, 2, 3, art. 5 ust. l pkt l, ust. 4, art. 6 ust. l, ust. 10, art. 17 ust. l, 2 ustawy z dnia 21.06.2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. nr 71, poz. 734) oraz § 2 ust. l pkt l, ust. 2, § 3 ust. 2, § 4 ust. l, 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz.U. nr 156, poz. 1817) Z uzasadnienia decyzji i akt postępowania wynika, że na podstawie wniosku L. K. i przedłożonych przezeń dokumentów działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Kierownik Referatu Dodatków Mieszkaniowych w Wydziale Gospodarki Komunalnej i Inwestycji decyzją z dnia [...] lutego 2003 r. nr [...] przyznał mu dodatek mieszkaniowy w wysokości 162,62 zł (w tym ryczałt w wysokości 5,43 zł) miesięcznie w okresie od 1.03.2003 r. do dnia 31.08.2003 r. Organ zaznaczył, że kwota dodatku w wysokości 157,19 zł przeznaczona jest dla zarządcy budynku, natomiast pozostała część dodatku tj. kwota 5,43 zł przeznaczona jest dla wnioskodawcy, jako ryczałt z tytułu braku instalacji doprowadzającej ciepłą wodę do wskazanego lokalu. Od decyzji tej odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego złożył L. K. Domagając się jej zmiany. Zarzucił w nim, iż przyznany mu dodatek mieszkaniowy został znacznie zaniżony z uwagi na wykorzystanie do jego ustalenia rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28.12.2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych, które w ocenie odwołującego jest sprzeczne z przepisami ustawy z dnia 21.06.2001 r. o dodatkach mieszkaniowych oraz z Konstytucją. Ponadto wniósł o przedstawienie sposobu obliczenia wysokości dodatku mieszkaniowego z wykorzystaniem obowiązujących przepisów prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło odwołania i decyzja opisaną na wstępie utrzymało w mocy decyzje pierwszoinstancyjną. W jej motywach wskazało ze podług art. l ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych ustawa ta reguluje zasady i tryb przyznawania, ustalania wysokości, finansowania i wypłacania dodatków mieszkaniowych oraz właściwość organów w tych sprawach. Art. 9 ust. l cyt. ustawy zawiera delegację dla Rady Ministrów do wydania rozporządzenia określającego: - szczegółowy wykaz i wysokość wydatków za zajmowany lokal mieszkalny stanowiących podstawę obliczania dodatku mieszkaniowego, - sposób ustalania wysokości ryczałtu na zakup opału, - wzór wniosku o przyznanie dodatku, - wzór deklaracji o dochodach gospodarstwa domowego. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28.12.2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz.U. nr 156, poz. 1817) określa w szczególności: - szczegółowe rodzaje wydatków w gospodarstwach domowych: najemców, członków spółdzielni mieszkaniowych, właścicieli domów jednorodzinnych i innych osób uprawnionych do ubiegania się o dodatek mieszkaniowy, - sposób ustalenia i maksymalna wysokość ryczałtu na zakup opału dla gospodarstw domowych, których lokale mieszkalne nie są wyposażone w instalację doprowadzającą energię cieplną do celów ogrzewania, w instalację ciepłej wody oraz gazu przewodowego, - dane, które powinny być zawarte we wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego, a w szczególności dotyczące osoby ubiegające się o ten dodatek, zajmowanego lokalu mieszkalnego i jego technicznego wyposażenia oraz miesięcznych wydatków na ten lokal, - dane, które powinny być zawarte w deklaracji o dochodach, a w szczególności dane dotyczące osób wchodzących w skład gospodarstwa domowego, ich miejsca pracy bądź nauki oraz wysokości ich dochodu. W oparciu o powyższe regulacje prawne oraz precyzyjnie określone informacje zawarte w wymaganym wniosku wójt (burmistrz, prezydent miasta) w drodze decyzji administracyjnej ustala (względnie odmawia) osobie zainteresowanej prawo do otrzymania pomocy ze środków publicznych do pokrywania wydatków związanych z zajmowanym lokalem mieszkalnym. Bezsporne jest w sprawie, ze odwołujący spełnia warunki do przyznania dodatku mieszkaniowego. Wysokość tego dodatku dla niego określa art. 6 ust. 10 cyt. ustawy, z której wynika, że wysokość ta łącznie z ryczałtem, o którym mowa w ust. 7 nie może przekraczać 70 % wydatków przypadających na normatywną powierzchnię zajmowanego lokalu mieszkalnego lub 70 % faktycznych wydatków ponoszonych za lokal mieszkalny jeżeli powierzchnia tego lokalu jest mniejsza lub równa normatywnej powierzchni. Lokal zajmowany przez odwołującego posiada powierzchnię użytkową większą, niż powierzchnia normatywna określona w art. 5 ust. l pkt l ustawy dla l-osobowego gospodarstwa domowego (35 m2). Stosownie zatem do regulacji prawnej zawartej w art. 5 ust. 4 ustawy należy ustalić wydatki na normatywną powierzchnię zajmowanego lokalu w sposób określony we wskazanym przepisie. Zespół Orzekający ustalił, że wydatki na normatywną powierzchnię w badanej sprawie wynoszą 225,30 zł. Wydatki te należy powiększyć o kwotę ryczałtu ustaloną zgodnie z treścią § 3 ust. 2 cyt. rozporządzenia z dnia 28.12.2001 r., gdyż w lokalu przy ul. D. w R. brak jest instalacji ciepłej wody. Zespół Orzekający obliczył, że jest to kwota 7,20 zł. Łącznie suma wydatków stanowiących podstawę określenia dodatku mieszkaniowego dla wnioskodawcy wynosi kwotę 232.50 zł. Ponieważ jak wcześniej wskazano, że wysokość dodatku nie może przekraczać 70 % wydatków przypadających na normatywną powierzchnię zajmowanego lokalu mieszkalnego L. K. uprawniony jest do otrzymania dodatku w wysokości 70 % kwoty 232,50 zł - stanowi to kwotę 162,75 zł. Wprawdzie organ I instancji określił kwotę należnego dodatku wnioskodawcy w wysokości 162,62 zł, ale różnica ta wynika z przyjęcia różnych zaokrągleń liczb otrzymywanych w wyniku działań matematycznych, które należy wykonać przy określeniu wysokości należnego dodatku. Ustosunkowując się do argumentacji odwołania Kolegium wyjaśniło, że aby ustalić wnioskodawcy należny ryczałt organ do tego celu musi posłużyć się ceną energii elektrycznej ustalonej w oparciu o rachunki wystawiane przez Zakład Energetyczny. Z tych tez powodów strona składająca wniosek o dodatek mieszkaniowy zobowiązana jest przedłożyć rachunek za energię elektryczną za ostatni okres rozliczeniowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze jako organ administracji publicznej zobowiązane jest do stosowania prawa powszechnie obowiązującego, jakim niewątpliwie jest ustawa o dodatkach mieszkaniowych jak i wydane na podstawie delegacji w niej zawartej - rozporządzenie w sprawie dodatków mieszkaniowych. Członkowie Kolegium nie mają uprawnień do oceny zgodności rozporządzenia, czy też innych aktów prawnych z Konstytucją. Jeżeli odwołujący dopatruje się sprzeczności rozporządzenia z ustawą, czy tez Konstytucją może podjąć określone kroki poprzez skargę do Trybunału Konstytucyjnego, czy też wniosek do Rzecznika Praw Obywatelskich zmierzający do zmiany kwestionowanego aktu prawnego. Wyjaśnia, że nie może spełnić oczekiwań odwołującego się w kwestii przyznania wyższej kwoty dodatku mieszkaniowego, gdyż decyzje w tym zakresie nie są oparte na tzw. "uznaniu organu". Rola organu przy określeniu tej formy pomocy w zasadzie sprowadza się do wykonania działań matematycznych w sposób określony w ustawie w oparciu o wielkości zawarte we wniosku strony. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na te decyzje złożył L. wnosząc o jej uchylenie. Podniósł w niej, iż Kolegium nie ustosunkowało się do jego zarzutu, iż organ I instancji bezpodstawnie zastosował doń §2 ust 2 wspomnianego rzoprządzenia obniżający do 90% podstawę obliczenia dodatku mieszkaniowego. Przepis ten pozbawiony jest upoważnienia ustawowego i narusza art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie z przyczyn, które legły u podstaw zasksrzonej decyzji. Dodatkowo wyjaśniło, że wysokość dodatku dla skarżącego wynika wprost z przepisu art. 6 ust. 10 ustawy a nie z kwestionowanego przezeń a nie podlegającego ocenie organu administracji przepisu § 2 ust. 2 rozporządzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271, ze zm. ), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone ( a do takich należy sprawa niniejsza ) podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Art. 1 wspomnianej ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ), stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej ( §1). Kontrola ta sprawowana jest co do zasady pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( §2 ). Jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( §1). Zgodnie z art. 145 P.p.s.a, Sąd uwzględnia skargę na decyzję administracyjną wówczas, gdy jest ona dotknięta naruszeniem prawa materialnego lub przepisów postępowania określonym w tym przepisie. Poddawszy zaskarżoną decyzję takiej właśnie kontroli, Sąd doszedł do wniosku , iż wydano ją z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest dodatek mieszkaniowy. Jest to świadczenie przewidziane w przepisach ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych ( Dz. U. Nr 71, poz. 734 ), zwanej dalej ustawą. Poza sporem pozostaje , że skarżący spełnia warunki przyznania dodatku ustanowione art. 2 ( tytuł do lokalu ) , art. 3 ( kryterium dochodowe ) i art. 5 ust. 1 pkt 1 w zw. z jego ust. 5 pkt 1 ( nie przekroczenie powierzchni normatywnej lokalu o więcej, niż 30 % ). Nie jest także kwestionowane, że osiągał on dochód w kwocie 66,67 zł miesięczne a więc niższy, niż 150% najniższej emerytury, a także, iż zajmowany przezeń lokal nie posiada instalacji ciepłej wody. W tak ustalonym stanie faktycznym organ pierwszej instancji przyznał skarżącemu dodatek mieszkaniowy na okres 1 marca 2003r. od 31 sierpnia 2002r. w kwocie 162,62 zł miesięcznie - w tym ryczałt z tytułu braku instalacji doprowadzającej ciepłą wodę w kwocie 5,43 zł. Kwestionując w odwołaniu ów dodatek , jako zbyt niski skarżący zarzucił , że ustalono go przy zastosowaniu sprzecznego z Konstytucją i ustawą rozporządzenia z dnia 28 grudnia 2001r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz.U. Nr156, poz. 1817). Zażądał też przedstawienia sposobu obliczenia dodatku z uwzględnieniem przepisów prawnych, w tym rozporządzenia. Zarzuty te ponowił w skardze, rozbudowując je o wskazanie na niezgodność przepisu § 2 ust. 2 rozporządzenia z art. 6 ust. 10 ustawy i 92 ust. 1 Konstytucji. Zarzutu niezgodności rozporządzenia ze wskazanym przepisem ustawy i Konstytucji Sąd nie podziela. Przepis art. 92 Konstytucji RP ustanawia w ust . 1 zasadę , iż do wydawania rozporządzeń uprawnione są organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. W ust. 2 wspomniany przepis Konstytucji zakazuje przekazywania kompetencji przez organ ustawowo upoważniony, innemu organowi. Przepis art. 6 ust. 10 ustawy ustala górną granice wysokości dodatku mieszkaniowego przewidując, iż wraz z ryczałtem, o którym mowa w ust. 7 nie może on przekraczać 70 % wydatków przypadających na normatywną powierzchnię zajmowanego lokalu mieszkalnego lub 70% wydatków ponoszonych za lokal mieszkalny, jeżeli powierzchnia tego lokalu jest mniejsza lub równa normatywnej powierzchni. Kwestionowane przez skarżącego rozporządzenie zostało wydane przez Radę Ministrów, a więc organ upoważniony z mocy art. 146 ust.4 pkt 2 Konstytucji RP do wydawania rozporządzeń. Upoważnienie do jego wydania zostało zawarte w art. 9 ustawy. Obejmuje ono miedzy innymi obowiązek określenia szczegółowego wykazu i wysokości wydatków za zajmowany lokal mieszkalny stanowiących podstawę obliczania dodatku mieszkaniowego ( art. 9 ust. 1 pkt 1 ). Ten to przepis stwarza podstawę uregulowania zawartego w § 2 ust. 2 rozporządzenia, stanowiącego, że do podstawy obliczenia dodatku mieszkaniowego przyjmuje się wydatki, o których mowa w ust. 1 w wysokości 90 % naliczonych i ponoszonych wydatków. Stanowisko Sądu w tej kwestii znajduje wsparcie w jego wyrokach wydanych w spraw o sygn. akt SA/Rz 901/02 i SA/Rz 2276/02. Sąd zaznacza przy tym, że organy administracji publicznej nie są uprawnione w procesie stosowania prawa do oceny zgodności aktów normatywnych z Konstytucją – ta bowiem funkcja z mocy art. 188 Konstytucji RP należy do Trybunału Konstytucyjnego. Z tej też przyczyny konstytucyjności kwestionowanego przez skarżącego przepisu nie mogło oceniać Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Uznanie tego zarzutu skargi za bezpodstawny nie czyni jej nieuzasadnioną, bowiem zaskarżona decyzja dotknięta jest naruszeniem przepisów postępowania, które Sąd zobligowany był wziąć pod uwagę z urzędu. Dotyczy ono uzasadnienia decyzji organu I instancji, które nie przedstawia w jaki sposób obliczył on dodatek. W szczególności uzasadnienie to nie wskazuje w jaki sposób ustalono, że wynosił on będzie kwotę 162,62 zł miesięcznie. Organ II instancji rozpatrując odwołanie skarżącego, który kwestionował tę wysokość i domagał się wskazania, w jaki sposób kwotę tę obliczono utrzymał zaskarżoną decyzję, choć podług jego obliczeń winna ona wynosić 162,75 zł. W uzasadnieniu swej decyzji podniósł, że kwota dodatku odpowiada 70% kwoty wydatków ponoszonych na normatywną powierzchnię lokalu zajmowanego przez wnioskodawcę powiększonych o kwotę ryczałtu ustaloną zgodnie z §3 ust 1 pkt 2 rozporządzenia. Podał przy tym wysokość wydatków normatywnych, nie wskazując w jaki sposób je obliczył i nie przytaczając przepisów, z których ów sposób obliczenia wynika. Sposób ten jest wprawdzie wskazany w przepisie art. 5 ust.4 ustawy, jednak przedstawienie sposobu ustalenia tej konkretnej kwoty (działań rachunkowych) jest obowiązkiem organu, zwłaszcza jeżeli - jak to ma miejsce w sprawie - kwestionowana jest wysokość dodatku. Uzasadnienie to, nie wyjaśnia również , jak organ obliczył ryczałtowy wydatek za bark instalacji doprowadzającej ciepłą wodę ograniczając się do wskazania przepisu rozporządzenia, ustanawiającego sposób obliczenia. Skoro obliczenia te stanowią podstawę kwestionowanego przez skarżącego rozstrzygnięcia winny być one przedstawione w uzasadnieniu, stanowią bowiem okoliczności ustalone przez organ. Wymóg taki wynika z art. 7 , 77 §1 i 107 § 3 kpa, a także z art. 8 i 11 kpa ( zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej i wyjaśniania zasadności przesłanek , którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy ). Ma to w sprawie znaczenie tym bardziej istotne , gdy zważy się, ze organ II instancji ustalił, iż skarżącemu należał się dodatek w innej, nieznacznie wyższej, niż ustalił to organ I instancji kwocie. Nie przedstawienie tych obliczeń w uzasadnieniu decyzji uniemożliwia kontrolę jej prawidłowości w tym zakresie, zarówno przez stronę , jak i przez Sąd. Sąd uznał naruszenie wspomnianych wyżej przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, za mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy i z tej przyczyny w oparciu o przepis art. 145 §1 pkt 1 lit.c P.p.s.a uchylił zaskarżoną decyzję. Na podstawie art. 152 tej ustawy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. W postępowaniu ponownym organ II instancji oceni odwołanie skarżącego w kwestii wysokości dodatku, dokonując stosownych obliczeń, które przedstawi w uzasadnieniu , wskazując źródła ustalonych urzędowo wielkości a w innych przypadkach sposób ich ustalenia i przytoczy przepisy prawa ustanawiające sposób ich ustalania.