SA/Rz 768/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Wolska /spr./ Sędziowie NSA Anna Lechowska AWSA Joanna Zdrzałka Protokolant: st.sekr.sąd.B.Krztoń po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. i A. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2003 r. Nr [...]; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących A. i A. R. kwotę 30 zł (trzydzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. SA/Rz 768/03 U Z A S A D N I E N I E Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2003 r. /[...]/, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania A. i A. R. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2003 r. /[...]/ w sprawie odmowy zwrotu nieruchomości stanowiącej poprzednio części działek nr 8097/6 i nr 8098 /obecnie stanowiącej część działki nr 2686/, położonej w K., postanowił utrzymać w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że wskazaną wyżej decyzją z dnia [...] lutego 2003 r. Prezydent Miasta odmówił wnioskodawcom A. i A. R. zwrotu nieruchomości stanowiącej poprzednio części działek nr 8097/6 i 8098 /obecnie stanowiącej część działki nr 2686/ położonej w K. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że przedmiotowa nieruchomość nie stała się zbędna na cel, dla którego została nabyta aktem notarialnym z dnia 29 kwietnia 1976 r., zawartym w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, tj. na realizację osiedla mieszkaniowego przy ul. W. w K. Podjęte przez [...] Spółdzielnię Mieszkaniową, a następnie przez Szkołę Podstawową Nr [...] działania potwierdzają zagospodarowanie nieruchomości zgodnie z planem realizacyjnym będącym podstawą wywłaszczenia. Charakter zrealizowanych inwestycji, stanowiących infrastrukturę osiedlową, jest jakościowo jednorodny z realizacją osiedla mieszkaniowego. Obecne wykorzystywanie przedmiotowej nieruchomości może być co najwyżej uznane za modyfikację celu wywłaszczenia, która jest dopuszczalna i nie powoduje obowiązku zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W złożonym odwołaniu A. i A. R. wnoszą o uchylenie decyzji i orzeczenie o zwrocie nieruchomości, ewentualnie o przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zarzucili, że postępowanie wyjaśniające potwierdziło zasadność ich wniosku o zwrot nieruchomości. Nie został zrealizowany cel, na który przeznaczono sporną nieruchomość, nie podjęto żadnych prac związanych z jego realizacją. W rzeczywistości nieruchomość stanowi nieużytek i nie można twierdzić, że jest to teren rekreacyjny dla mieszkańców osiedla. Organ II instancji stwierdził, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Zebrany w sprawie materiał dowodowy uzasadnia ocenę, że wnioskowana do zwrotu nieruchomość nie stała się zbędna na cel, dla którego została wywłaszczona. Na podstawie aktu notarialnego z dnia 29 czerwca 1976 r. Rep. [...] umowa sprzedaży działek nr 8097/5, 8097/7 i 8098/, w którym powołano zatwierdzony decyzją Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] marca 1972 r. plan realizacyjny budowy osiedla mieszkaniowego przy ul. W. ustalić można, że sporny teren przewidziany był dla potrzeb budowy osiedla mieszkaniowego. Z powyższego planu wynika, że teren wnioskowany do zwrotu przez poprzednich właścicieli miał zostać zajęty jako teren wokół projektowanego przedszkola /jednak nie pod sam budynek przedszkola/. Planowane przedszkole nie zostało wybudowane. Decyzją z dnia [...] kwietnia 1981 r. /[...]/ Prezydenta Miasta m. in. wnioskowany do zwrotu teren został przekazany w użytkowanie na czas nieokreślony Kuratorium Oświaty i Wychowania pod budowę Szkoły Nr [...]. Obecnie działka nr 2686 nie jest zabudowana budynkami. Pisma Spółdzielni Mieszkaniowej /m. in. pismo z dnia 3.12.2002 r./ oraz Wicedyrektora Szkoły Podstawowej Nr [...] /pismo z dnia 6.12.2002 r./ wskazują, że po wywłaszczeniu wybudowano na niej urządzenia infrastruktury technicznej /przewody instalacji sanitarnej, deszczowej, energetycznej, oświetlenie i in./, wykonano prace polegające na ukształtowaniu terenu i przystosowaniu go do zajęć rekreacyjno-sportowych organizowanych przez Szkołę. Sporny teren był i nadal jest wykorzystywany do zajęć rekreacyjno-sportowych przez Szkołę, a także mieszkańców osiedla. Wprawdzie nie powstało przedszkole, które miało być usytuowane na powyższej działce, jednak w jego miejsce zrealizowano tereny rekreacyjne Szkoły Podstawowej Nr [...], które służą również mieszkańcom osiedla mieszkaniowego. Obecny sposób zainwestowania i wykorzystania terenu nie może zatem stanowić o braku realizacji czy też o odstępstwie od celu realizacji, dla którego wywłaszczono sporny grunt. W miejsce terenów wokół planowanego przedszkola ukształtowano teren dla potrzeb rekreacyjno-sportowych szkoły podstawowej. Taka modyfikacja, w wyniku której charakter inwestycji zaplanowanej do realizacji na wywłaszczonej nieruchomości i inwestycji zrealizowanej pozostaje jakościowo jednorodny, nie uzasadnia zwrotu takiej nieruchomości poprzedniemu właścicielowi /por. uzasadnienie uchwały SN z dnia 27.01.1988 r. III AZP 11/87,OSNCP11/1988, poz. 149/. Zdaniem organu charakter zagospodarowania terenu spornej działki /urządzenia infrastruktury technicznej niezbędne dla funkcjonowania osiedla oraz stanowiące infrastrukturę osiedlową związaną ze szkołą podstawową/ jest jakościowo jednorodny z charakterem zagospodarowania zaplanowanego do realizacji /również będącego częścią infrastruktury osiedla mieszkaniowego – tereny związane z przedszkolem/. Dlatego opisane zagospodarowanie i wykorzystywanie przedmiotowej nieruchomości nie może być utożsamiane z istotną /niejednorodną jakościowo/ zmianą celu, dla realizacji którego wykupiono sporną nieruchomość, czy też nieosiągnięciem celu wywłaszczenia. Wobec powyższego nie można stwierdzić, że zachodzą w niniejszej sprawie przesłanki określone w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Brak tych przesłanek powoduje, że nie powstaje obowiązek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W skardze skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego A. i A. R. domagają się uchylenia wydanych w sprawie decyzji i uwzględnienia wniosku o zwrot przedmiotowej nieruchomości, względnie o przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Według skarżących z zebranego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że nie został zrealizowany cel, dla którego przejęto przedmiotową działkę /obecnie jest to nieużytek/. Użycie w planie realizacyjnym budowy osiedla tak ogólnego, szerokiego i nieprecyzyjnego terminu jak "potrzeby budowy osiedla mieszkaniowego" praktycznie niczego nie określa i zgodnie z orzecznictwem w tej kwestii, w ogóle nie może być podstawą wywłaszczenia. Załącznik graficzny do tego planu niczego, jak chce tego organ I instancji, nie może "sugerować". Z tej przyczyny organ II instancji popadł w sprzeczność – w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji "na karcie 3-5 i 6linijka od góry" mowa jest, że wnioskowany do zwrotu teren miał być "zajęty jako teren wokół projektowanego przedszkola /jednakże nie pod sam budynek/", zaś w linijce 8 i 7 od dołu na tej samej karcie stwierdzono, że na tym terenie miało być usytuowane przedszkole. Co najmniej "nadinterpretacją" jest zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji sugestia, iż od początku przejmowany teren miał służyć rekreacji. Może być ona również przykładem złej woli w interpretowaniu prawa. Sporny teren nigdy faktycznie nie został zagospodarowany i nie może też być uznany za teren rekreacyjny, w tym względzie powołuje się na argumenty zawarte w odwołaniu. Z powyższych przyczyn nie można mówić o "jednorodności" inwestycji zaplanowanej do realizacji i inwestycji zrealizowanej. Przedmiotowa działka stanowi klasyczny przykład nieruchomości zbędnej w rozumieniu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami i dlatego winna zostać zwrócona. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Z mocy art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm./ sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tak więc niniejsza sprawa, mimo złożenia w niej skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego zostanie rozpoznana w trybie wskazanej wyżej ustawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie. Kontrola zaskarżonego aktu przez sąd administracyjny sprowadza się do badania go pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej /art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269/, przy czym sąd – zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270/ - nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stąd też żądanie skarżących o "uwzględnienie wniosku o zwrot nieruchomości" nie może zostać uwzględnione, gdyż takie rozstrzygnięcie /in merito/ nie mieści się w kompetencjach tego Sądu. Przedmiotem kontroli w badanej sprawie jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r. stanowiąca o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2003 r., którą to decyzją ten ostatnio wymieniony organ odmówił A. i R. R. zwrotu nieruchomości, stanowiącej poprzednie części działki nr 8097/6 i nr 8098 obecnie stanowiące część działki nr 2686, położonej w K. W sprawach o zwrot wywłaszczonych nieruchomości, stosownie do art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm./ rolę organu prowadzącego postępowanie powierzono staroście. Stronami zaś tego postępowania jest właściciel nieruchomości /w niniejszej sprawie gmina Miasta [...]/, podmiot ubiegający się o jej zwrot oraz osoby posiadające inne tytuły prawnorzeczowe do tej nieruchomości. W przypadku zaś gdy status starosty łączy się jednocześnie ze statusem prezydenta miasta, a dotyczy to sytuacji, gdy w ramach istniejących struktur samorządowych nie wyodrębniono struktur powiatowych, tak jak ma to miejsce w odniesieniu do Prezydenta Miasta [...], zachodzi zbieg kompetencji w ręku jednego podmiotu, a mianowicie funkcji związanej z ochroną i reprezentacją interesów strony /właściciela nieruchomości/ i funkcji orzeczniczej /organu właściwego z mocy przepisów prawa materialnego do rozpoznawania sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości/. Już poprzednio tego rodzaju konfiguracja "procesowa" budziła zastrzeżenia, zwłaszcza z punktu widzenia zasady obiektywizmu, bowiem mogła sugerować, że w istocie organ ten staje się "sędzią" w sprawie, w której wynik może dotyczyć bezpośrednio podmiotu, z którym łączy go stosunek zatrudnienia i który reprezentuje w tym postępowaniu. Uprawnia go to do tego, co prawda powołany wyżej przepis prawa, ale tego rodzaju zbieg uprawnień – z punktu widzenia zasad natury ogólnej, jak i zasad procesowych /art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a./ - jest nie do zaakceptowania. W uchwale 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r. sygn. OPS 1/03 /Wokanda 2003 7-8 str. 6/ zaprezentowane zostało stanowisko, iż w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawa powiatu, prezydent tego miasta jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz, a także jako pracownik urzędu miasta a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta. Rozpoznanie zaś sprawy i wydanie decyzji przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24 k.p.a., stanowi podstawę wznowienia postępowania /art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a./. Z kolei zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi cyt. wyżej, decyzja podlega uchyleniu, jeżeli sąd stwierdzi podstawę do wznowienia postępowania. Dlatego na podstawie powołanych wyżej przepisów prawa należało usunąć z obrotu prawnego zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W dalszym więc postępowaniu, skoro Prezydent Miasta [...] stał się niezdolnym do załatwienia sprawy /art. 26 § 3 k.p.a./ zastosowanie znajduje regulacja przewidziana w art. 26 § 2 k.p.a., zgodnie z którym sporna sprawa będzie podlegała załatwieniu przez organ wyższego stopnia, przy czym organ ten będzie mógł wyznaczyć do załatwienia sprawy inny podległy sobie organ. W tej sytuacji Sąd zwolniony jest od merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji i zasadności zarzutów skargi, bowiem byłaby ona co najmniej przedwczesna. Z tych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270/ orzeczono jak w sentencji wyroku.