SA/Rz 77/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Lechowska /spr./ Sędziowie WSA Robert Sawuła AWSA Jolanta Ewa Wojtyna Protokolant: sekr. sądowy Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. R. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] grudnia 2002 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję SA/Rz 77/03 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r. Nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny - po rozpatrzeniu odwołania A. R. od decyzji Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] września 2002r. Nr [...] w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia u niego choroby zawodowej uszkodzenia słuchu - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Jako jej podstawę prawną wskazał art. 138 § l, ust. l Kpa w związku z § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U.Nr 65, poz. 294). Z uzasadnienia decyzji i akt postępowania wynika , że podejrzenie choroby zawodowej u A. R. zgłosił Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy Poradnia chorób zawodowych w R. Przeprowadzone w związku z tym zgłoszeniem dochodzenie epidemiologiczne wykazało, że rozpoczął on pracę zawodową 1.09.1961 r. w "A." (obecnie "A." S.A), jako uczeń trzyletniej Szkoły Przyzakładowej z przyuczeniem do zawodu . Po ukończeniu nauki został zatrudniony w wydziale Narzędziowni na stanowisku ślusarza. Wykonywał wówczas przyrządy technologiczne dla wydziałów spawalniczych , posługując się ręcznymi narzędziami z napędem pneumatycznym i elektrycznym (szlifierki, młotki, wiertarki). Pracował tam do 21.09.1966r. w ekspozycji na ponadnormatywny hałas i zapylenie . W okresie od 22.09.1966r do 4.10.1968r. przebywał na czasowej rencie chorobowej. Od 5.10.1968r. podjął ponownie pracę w "A." w Samodzielnym Oddziale Wykonawstwa Inwestycyjnego. Do 10.01.1970r. wykonywał różne prace ślusarsko spawalnicze i montażowe na terenie całego zakładu w S. i Z. W tym okresie przez kilka godzin dziennie narażony był na ponadnormatywny hałas, głównie jako tło z wydziałów produkcyjnych i stanowisk pracy . Na kolejne 4 lata od 1970r. do 1974r. przeniesiony został na wydział Narzędziowni. Jako ślusarz wykonywał wówczas ten sam zakres prac co poprzednio w latach sześćdziesiątych. Eksponowany był więc na zapylenie i hałas w granicy ówczesnego normatywu higienicznego. W 1974r. na dwa miesiące oddelegowany był do wydziału Montażu Głównego w Z. na stanowisko mistrza. W końcowym okresie zatrudnienia, tj. od 9.10.1974r. do 30.11.2000r. zatrudniony był w Służbie Utrzymania Ruchu na stanowisku ślusarza i mistrza. Pracował przy remontach i konserwacji maszyn, głównie szlifierek, dłutownic, przecinarek na wydziałach produkcyjnych W-2, W-3, W-4, W-8 oraz w Narzędziowni i Prototypowni. Na wydziałach produkcyjnych przebywał średnio od l do 4 godzin i eksponowany był wówczas na hałas o poziomie 83-87 dB. Natomiast pozostały czas zmiany roboczej pracował w warsztacie remontowym w ekspozycji na hałas o poziomie 69-74 dB (okresowo 85 dB). Z dniem 30.11.2000r. został zwolniony z przyczyn ekonomicznych po stronie zakładu. Od 1975r. objęty był profilaktyczną opieką lekarską przez Przychodnię Przyzakładową przy A. w S. W badaniach okresowych do 1993 roku nie odnotowano objawów pogorszenia słuchu . Pierwsze takie uwagi wpisano w dokumentacji w 1996r. podając równocześnie zgłaszany ból ucha prawego. W ostatnio wykonanych w 1999r. i 2000r. badaniach profilaktycznych (z badaniami audiometrycznymi) rozpoznano obustronny niedosłuch odbiorczy. Po poddaniu A. R. badaniom lekarskim w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy w R. i Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S., Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny opisaną na wstępie decyzją orzekł o braku podstaw do stwierdzenia u niego choroby zawodowej uszkodzenia słuchu, wymienionej w pozycji piętnastej wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U.Nr 65, poz. 294). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podał, że rodzaj, stopień i czas narażenia zawodowego na hałas w środowisku pracy a także dowody z orzeczeń lekarskich nie uzasadniają uznania jego schorzenia słuchu za chorobę zawodową. Od decyzji tej odwołanie złożył A. R. nie precyzując kierunku jej weryfikacji. Podważył w nim ustalenia dotyczące czasokresu narażenia na hałas ponadnormatywny a zwłaszcza ustalenie, iż hałas na jaki był narażony w ciągu ostatnich 26 lat jego pracy mieścił się w granicach normy. Jest ono jest prawdziwe tylko w odniesieniu do okresu do 1991 r. Później uczestniczył w wykonywaniu w zakładzie robót konstrukcyjnych, remontowych i modernizacyjnych, między innymi przy przeróbkach kabin lakierniczych, kruszeniu i wykonywaniu fundamentów pod maszyny, wykonywaniu odgromników na budynkach, bram wjazdowych , ścian działowych i drzwi. Używał przy tym przecinaków tarczowych i szlifierek kątowych oraz młotów pneumatycznych, które wytwarzają przy pracy hałas przekraczający normy. Na roboty te szły dziesiątki ton metalu, rury profilowe , wyroby hutnicze oraz blachy, które to materiały musiał pociąć, dopasować, pospawać i wyszlifować. Zakwestionował także sposób przeprowadzenia badań lekarskich, które w Instytucie w S. wykonywano na sprzęcie niesprawnym, jako że trzeba było weń stukać . Przyjęto go do Szpitala w czwartek a badanie słuchu wykonano dopiero we wtorek. Lekarze nie informowali go o wynikach badań. O ich nierzetelności świadczy fakt, że podczas badań w B. stwierdzono u niego ubytek słuch około 55 i 45 d.B. Organ II instancji nie uwzględnił odwołania i opisaną na wstępie decyzją utrzymał w mocy decyzję nim zaskarżoną. W jej motywach wskazał , że do stwierdzenia choroby zawodowej niezbędne jest rozpoznanie schorzenia wymienionego w Wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia, dokonane przez uprawnioną jednostkę służby zdrowia i ustalenie, że schorzenie to pozostaje w związku przyczynowym z czynnikami szkodliwymi występującym w środowisku pracy pracownika. Przesłanki te nie zostały w sprawie spełnione. Ustalono bowiem w postępowaniu epidemiologicznym, że A. R. tylko przez 6,5 lat pracował w narażeniu na nadmierny hałas. Przez następne lata zatrudniany był przy pracach, gdzie średnie natężenie dźwięku nie przekraczało dopuszczalnych norm higienicznych. Zdaniem organu, praca w takich warunkach, zgodnie z definicją najwyższego dopuszczalnego natężenia (NDN), nie powinna spowodować ujemnych zmian w stanie zdrowia pracownika. To założenie zostało poparte opinią Poradni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w R., która ustaliła, że stwierdzony u A. R. obustronny niedosłuch nie upośledza społecznej wydolności narządu słuchu. W Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S., gdzie skierowano go na podstawie § 9 rozporządzenia A. R. poddany został diagnostyce audiologicznej i badaniom laryngologicznym otoskopowym, w wyniku których stwierdzono, że stan jego narządu słuchu nie powoduje skutków zdrowotnych uzasadniających rozpoznanie choroby zawodowej. W związku z powyższym Szpital Kliniczny Instytutu Medycyny Pracy w S. orzekł o braku podstaw do rozpoznania u A. R. choroby zawodowej uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu. W uzasadnieniu rozpoznania wskazano na przesunięcie progu słuchu dla częstotliwości 1000, 2000, i 4000 Hz wynoszące po odjęciu poprawki fizjologicznej na wiek, 35 dB w uchu prawym i 23 dB w uchu lewym. Wobec niewskazania w orzeczeniach lekarskich jednostki chorobowej, wymienionej w wykazie chorób zawodowych nie było możliwe - w świetle § 10 ust 1 rozporządzenia - stwierdzenie u A. R. choroby zawodowej, niezależnie od wykazywanego w postępowaniu wyjaśniającym narażenia zawodowego na nadmierny hałas – konkluduje organ odwoławczy dodając, że wprawdzie odwołujący kwestionuje orzeczenia lekarskie, jak i sposób postępowania Szpitala Klinicznego w Instytucie Medycyny Pracy w S., jednak swego stanowiska w tej kwestii nie uzasadnia argumentacją, która mogłaby rozpoznania te, dokonane przez biegłych z zakresu medycyny pracy, zdyskwalifikować. Skargę na tę decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył A. R. precyzując kierunku jej weryfikacji. Skarga powtarza argumentację odwołania. Skarżący dodaje, że badający go w B. lekarz stwierdził konieczność używania przezeń aparatu słuchowego, co w jego ocenie jest upośledzeniem funkcji życiowych. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie z przyczyn, które legły u podstaw zaskarżonej decyzji. W polemice ze skargą stwierdził, że sam skarżący, zapoznany z oceną warunków pracy i materiałem dowodowym przed wydaniem orzeczeń lekarskich, swoim podpisem potwierdził, że uwag do niego nie wnosi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm. ), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone ( a do takich należy sprawa niniejsza) podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Art. 1 wspomnianej ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ), stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej ( §1). Kontrola ta sprawowana jest co do zasady pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( §2 ). Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr153, poz. 1270 ), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( §1). Poddawszy zaskarżoną decyzję takiej właśnie kontroli, Sąd doszedł do wniosku, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Po myśli § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych ( Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm. ), zwanego dalej rozporządzeniem, które ma w sprawie zastosowanie wobec brzmienia § 10 rozporządzenia z dnia 30 lipca 2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawani i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach ( Dz.U.02, Nr 132, poz. 1115) za choroby zawodowe uważa się schorzenia określone w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeśli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy. Z przepisu tego wynika, że prawna definicja choroby zawodowej składa się z dwu elementów, z których jeden jest formalnie wskazany w określonym wykazie a drugi dotyczy sytuacji niezbędnego związku przyczynowego choroby objętej wykazem, z warunkami wykonywanej pracy. Rozpoznawanie chorób zawodowych należy do jednostek służby zdrowia wymienionych w § 7 ust. 1 –3 rozporządzenia, które wydają w tym zakresie stosowne orzeczenia przewidziane przepisem § 8. Orzeczenie to nie jest równoznaczne z uznaniem choroby zawodowej, bowiem "choroba zawodowa", to pojęcie prawne a nie medyczne. Lekarze rozpoznający chorobę zawodową stwierdzają stan chorobowy i jego przyczyny. Kwalifikacji prawnej schorzenia dokonuje natomiast właściwy inspektor sanitarny, który na podstawie orzeczenia lekarskiego oraz wyników dochodzenia epidemiologicznego wydaje decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej, bądź o braku podstaw do jej stwierdzenia ( § 10 ust. 1 rozporządzenia ). Do stwierdzenia choroby niezbędne będzie zatem rozpoznanie schorzenia wymienionego w wykazie chorób zawodowych przez uprawnioną jednostkę medyczną oraz ustalenie, że między warunkami pracy a w szczególności występującymi w środowisku pracy czynnikami szkodliwymi dla zdrowia istnieje ( lub jest wysoce prawdopodobny ) związek przyczynowy. Przedmiotem sporu, jest kwestia, czy uszkodzenie słuchu stwierdzone u skarżącego jest chorobą zawodową. W wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia w poz. 15, jako choroba zawodowa wymienione jest "uszkodzenie słuchu wywołane hałasem". Stwierdzenie tej choroby przez inspektora wymaga - w świetle przytoczonych wyżej unormowań - rozpoznania uszkodzenia słuchu, jako wywołanego hałasem przez jednostkę medyczną wymienioną w § 7 ust.1 – 3 i ustalenia w postępowaniu administracyjnym, że w pracownik był przy wykonywaniu pracy narażony na hałas, jako czynnik szkodliwy dla zdrowia. Zgodnie z poglądami judykatury ( patrz; wyrok SN z 28.06.2000r. III RN 202/99 publ. Wokanda 2000/9/33, z 4.06 1998 r. III RN 36/98 OSNAP 1999/6/192, z 11.03 1999 r. III RN 128/98 OSNAP 1999/24/771,3 a także wyrok NSA z 25.11 1998 r. I SA 1342/98 ), skoro w poz. 15 wykazu ustawodawca nie określa stopnia uszkodzenia słuchu, od którego uszkodzenie to może być uznane za schorzenie zawodowe, przyczyną odmowy stwierdzenia choroby zawodowej nie może być wyłącznie okoliczność, iż uszkodzenie słuchu wywołane hałasem nie przekracza 30dB w uchu lepiej słyszącym. Zalecenia w tej kwestii zawarte w "Wytycznych metodologicznych w sprawie rozpoznawania chorób zawodowych" opracowanych przez Ministerstwo Zdrowia i Opieki Społecznej, jako wydanych bez upoważnienia ustawowego nie stanowią prawa i nie mogą być podstawą negatywnej dla pracownika decyzji o braku podstaw do stwierdzenia chorób zawodowych. W sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją ustalono, że skarżący przez okres 29 lat pracy zawodowej był narażony na hałas., przy czym hałas ów ogólnie określono , jako leżący w górnych granicach normy, z tym że w niektórych okresach zatrudnienia przekraczał on najwyższe dopuszczalne natężenie. Okoliczność występowania takich przekroczeń , choć nie jest w kwestii stwierdzenia choroby zawodowej przesądzająca (patrz: wyrok NSA z 27.02.1998 r. publ. Zbiór orzecznictwa komputerowego "Lex 1862/97") nie pozostaje w sprawie bez znaczenia. Organ odmawiając stwierdzenia choroby zawodowej odwołuje się do orzeczenia lekarskiego Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w którym zaprezentowano pogląd, że skoro skarżący nie był narażony na ciągły ponadnormatywny hałas a uszkodzenie słuchu nie upośledza " społecznej wydolności słuchu" i stwierdzono je ( jak sądzić należy, po raz pierwszy) przed 5 laty, to brak jest związku przyczynowego między narażeniem na hałas a stwierdzonym niedosłuchem i w konsekwencji podstaw do rozpoznania choroby zawodowej narządu słuchu. W orzeczeniach tych przyjęto nie przewidziane prawem dodatkowe kwalifikatory choroby zawodowej słuchu, w postaci stopnia jego uszkodzenia i okresu pojawienia się jego objawów wykraczając w ten sposób poza prawne określenie tego schorzenia. Normatywne bowiem określenie przyjęte w poz. 15 brzmi ( co wcześniej przytoczono ) – "uszkodzenie słuchu wywołane hałasem". Kwalifikatory dotyczące stopnia uszkodzenia słuchu i okresu wolnego od narażenia zostały wprowadzone do normatywnej definicji tej choroby dopiero w Wykazie do rozporządzenia z roku 2002, które jednak nie ma w sprawie zastosowania. Stopień uszkodzenia słuchu ma też wpływ na kwestię roszczeń odszkodowawczych, orzekanie o czym nie należy do postępowania administracyjnego w sprawach chorób zawodowych. Zauważyć wypadnie, że orzeczenie WOMP, mimo swej konkluzji, stwierdza jednocześnie (w części wstępnej) uszkodzenie słuchu u skarżącego, kwalifikując je jako określone w poz. 15 Wykazu i wskazuje na ponadnormatywny hałas w środowisku pracy skarżącego, jako czynnik szkodliwy dla zdrowia, zaś w uzasadnieniu nie podaje innych, bardziej prawdopodobnych przyczyn tego uszkodzenia. W sposób zbliżony sformułowane zostało orzeczenie Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S., które stwierdza u skarżącego przesunięcie progu słuchu dla częstotliwości 1000, 2000 i 4000 Hz, po odjęciu fizjologicznej poprawki na wiek wynoszące dla ucha prawego 35 dB a lewego 23 dB i zawiera konkluzję, że nie powoduje ono skutków zdrowotnych uzasadniających rozpoznanie choroby zawodowej. Ta niekonsekwencja orzeczeń uszła uwagi organu rozstrzygającego w sprawie, który podkreślając swoje nim związanie, pomija okoliczność, że choć istotnie nie ma on prawa do samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej prowadzącej do odmiennego rozpoznania schorzenia (patrz: wyrok NSA z 9.07.1998r. II S.A. 634/98 publ. Pr. Pracy Nr 12 poz. 38 i 24.02. 1998 r I S.A. 1520/97 ONSA Nr poz. 150 ), to związanie o takim charakterze nie zwalnia go z obowiązku kontroli zgodności orzeczenia z wymogami rozporządzenia i kodeksu postępowania administracyjnego. Obowiązek ów wynika z faktu, iż postępowanie w sprawie chorób zawodowych jest postępowaniem administracyjnym, co oznacza, że w sprawach nie uregulowanych odmiennie w rozporządzeniu organ inspekcji sanitarnej winien stosować przepisy kpa, w tym także art. 7, 77 §1 80 i 84 kpa. Jednostki medyczne wymienione w § 7 ust. 1 rozporządzenia, są bowiem uprawnione jedynie do rozpoznawania chorób zawodowych a więc stwierdzania w oparciu o zespół objawów chorobowych, z jaką chorobą mamy do czynienia oraz ustalenia, czy jest o choroba wymieniona w wykazie chorób zawodowych. W szczególności na podstawie dokumentacji dotyczącej zagrożeń zawodowych, wyników dochodzenia epidemiologicznego w środowisku pracy, dokumentacji dotyczącej leczenia, wyników przeprowadzonych badań i dokumentacji lekarskiej, lekarze z tych jednostek stwierdzają stan chorobowy i jego przyczyny ustalając , czy zespół objawów chorobowych odpowiada skutkom biologicznym czynnika szkodliwego. Orzeczenie lekarskie nie zastępuje decyzji w przedmiocie choroby zawodowej a stanowi dowód w sprawie o walorach dowodu z opinii biegłego przewidzianego w art. 84 kpa. Z tej też przyczyny, podług powszechnego stanowiska judykatury winno ono oprócz konkluzji zawierać uzasadnienie zajętego stanowiska, ze wskazaniem przeprowadzonych badań i wyjaśnieniem wszelkich wątpliwości w sposób przekonywujący i zrozumiały dla stron , organu i sądu nie posiadających wiadomości specjalnych zastrzeżonych dla biegłych. Uzasadnienie orzeczenia musi być przy tym spójne z rozpoznaniem. Wymogom tym nie odpowiadają - z przyczyn wyżej wywiedzionych - orzeczenia lekarskie wydane sprawie, - wewnętrznie sprzeczne, bowiem jak już zaznaczono, w obu rozpoznaje się w części wstępnej chorobę i wskazuje na hałas jako jej przyczynę a w konkluzji nie rozpoznaje schorzenia zawodowego słuchu, nie wyjaśniając tego stanowiska inaczej, niż odwołaniem się do bliżej nieokreślonego stopnia jego uszkodzenia. W karcie wypisowej z Instytutu wskazano wprawdzie na bóle uszu i choroby krtani, które skarżący przebył przed 5 laty, jednak orzeczenie nie wyjaśnia, jaki ta okoliczność ma związek z wykluczeniem zawodowej etiologii uszkodzenia słuchu. Tak sformułowane orzeczenia nie spełniają wymogów opinii biegłego , co przesądza o wadliwości decyzji, bowiem dowodzi po stronie organu zobowiązanego do ich kontroli naruszenia art. 7,77 §1, 80 i 84 kpa w zw. §1 i 10 ust 1 rozporządzenia. Czyni to skargę uzasadnioną. W postępowaniu ponownym organ wezwie skarżącego do wskazania dowodów na podnoszoną w skardze okoliczność, iż hałas , na który narażony był w zakładzie przekraczał normatywy w większym , niż ustalono to zakresie i po ich przeprowadzeniu uzyska uzupełnienie opinii lekarskich, tak, by odpowiadały ona wskazaniom Sądu, Z przytoczonych wyżej względów, Sąd w oparciu o przepis art. 145 §1 pkt 1 lit c. powołanej ustawy P.p.s.a uchylił zaskarżoną decyzję.