SA/Rz 795/02

Dnia 9 listopada 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Śliwa /spr./ Sędziowie NSA Marian Ekiert AWSA Magdalena Józefczyk Protokolant: sekr. sądowy Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi Z. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2002 r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] stycznia 2002 r. Nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej Z. P. kwotę 10 zł /słownie: dziesięć złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. do wyroku z dnia 9 listopada 2004 r. Decyzją z dnia [...] marca 2002 r., Nr [....] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 42 i art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) po rozpoznaniu odwołania Z. P. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] stycznia 2002 r., Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na remoncie i rozbudowie istniejącego budynku dawnej obory z przeznaczeniem na Centrum Rehabilitacyjno-Ruchowe z funkcjami towarzyszącymi (zaplecze, restauracja, apartamenty wypoczynkowe, parkingi), studni z przyłączem wody, przyłącza kanalizacji sanitarnej, gazu, energii elektrycznej utrzymało w zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu aktu podano, że inwestor U. P. złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji, którą nazwała Centrum Rehabilitacyjno Ruchowe z funkcjami towarzyszącymi (zaplecze i restauracja, apartamenty wypoczynkowe, parkingi) oraz infrastruktura. Inwestycja planowana jest na działkach nr 2063/2 i 2062/2 w R. przy ul. P. Wojewódzki Oddział Służby Ochrony Zabytków po ponownym rozpatrzeniu sprawy postanowieniem z dnia [...] grudnia 2001 r. uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] stycznia 2002 r., Nr [...] ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W decyzji organ wskazał działki, na których inwestycja będzie zrealizowana oraz przez które będą przebiegały przyłącza. W odwołaniu od powyższej decyzji Z. P. zarzuciła, że planowana inwestycja nie jest zgodna z planem miejscowym oraz narusza jej prawo do dowolnego dysponowania własną nieruchomością. Ponadto podniosła, że odtworzenie stawu doprowadzi do naruszenia ustabilizowanych już stosunków wodnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Kwestie przeznaczenia terenów na określone cele oraz zasady ich zagospodarowania, regulują przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie do treści art. 40 ust. 1 w sprawach ustalenia warunków zabudowy zagospodarowania terenu orzeka się w drodze decyzji na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z treści art. 7 powołanej wyżej ustawy, MPZP jest przepisem gminnym. Powyższe stwierdzenie ustawodawcy oznacza, że ustalenia zawarte w miejscowym planie należą do systemu przepisów prawa powszechnie obowiązującego, a w szczególności do kategorii aktów prawa miejscowego. Istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu posiadają regulacje zawarte w art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Według treści powyższej normy organ administracji publicznej nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami MPZP. Uzyskanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu otwiera drogę do dalszego kontynuowania postępowania inwestycyjnego, w tym do ubiegania się o konieczne pozwolenia. W rozpoznawanej sprawie podstawę decyzji stanowi Miejscowy Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego Miasta zatwierdzony uchwałą Rady Miasta z dnia 23 czerwca 1992 r., Nr [...] opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 13 października 1992 r., Nr 9, poz. 109. Planowana inwestycja położona jest w konturze E7 planu dla którego część opisowa przewiduje przeznaczenie, jako teren obniżenia dolinnego M. o podstawowym znaczeniu dla kształtowania warunków klimatycznych w części wschodniej miasta. Teren użytkowany rolniczo (łąki), ogrody działkowe, park im. [...]. Nie przewiduje się uzupełnień i nowej zabudowy. Bezwzględnej ochronie podlega zespół parkowo - dworski wraz z przyległymi łąkami. Obowiązuje przestrzeganie wymagań określonych w strefie ochrony konserwatorskiej S. (B-11). Ustalenia szczegółowe dla symbolu 2 ZP, UZ to prawnie chroniony park im. [...] z budynkiem dworu i ośrodkiem gospodarczym - zespół parkowo-dworski, użytkowany jako usługi zdrowia i opieki społecznej jeden z najcenniejszych elementów krajobrazu miasta. Przy zespole parkowo - dworskim należy chronić okoliczne przyległe łąki i stawy. Usuwanie drzewostanu oraz nowe nasadzenia mogą być dokonywane za zgodą Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody. Niezbędne jest opracowanie odpowiednich programów rekultywacji zniszczonego zespołu parkowo - dworskiego i terenów sąsiednich. Zdaniem SKO planowana inwestycja mieści się w ogólnym zapisie planu stwierdzającym użytkowanie terenu jako usługi zdrowia. Plan miejscowy przewiduje wręcz obowiązek dbania o zniszczony zespół parkowo - dworski oraz przyległe tereny. Zakaz uzupełniania zabudowy i wykonywania nowej nie odnosi się do sytuacji w niniejszej sprawie, gdzie inwestycja polega na remoncie istniejącego obiektu. W ramach inwestycji nie przewiduje się budowy nowych obiektów kubaturowych. Szczegółowe rozwiązania projektowe określać będzie dokumentacja, która będzie podlegać ocenie w trakcie dalszych postępowań administracyjnych dotyczących zatwierdzenia projektu technicznego i pozwolenia na budowę. W przypadku niezgodności tych opracowań z ustaleniami planu miejscowego właściwy organ będzie miał podstawę do odmownego załatwienia wniosku. Decyzja o warunkach zabudowy jest jedynie informacją o możliwości zainwestowania terenu i nie rozstrzyga o kwestiach, które zostały zastrzeżone na rzecz innego organu. Planowana inwestycja uzyskała pozytywną opinię Służby Ochrony Zabytków a zawarte w niej wytyczne zostały uwzględnione w zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta. Nie można podzielić na tym etapie postępowania obaw odwołującej o naruszeniu stosunków wodnych poprzez planowane odtworzenie stawu. Obowiązek taki wynika z opinii konserwatorskiej. Decyzja o warunkach zabudowy nie rozstrzyga o lokalizacji stawu. Zakres przedmiotowy inwestycji został określony w sentencji decyzji oraz wniosku U. P. Wykonanie stawu wymaga uzyskania stosownego pozwolenia wodno-prawnego. W trakcie tego postępowania odwołująca się będzie mogła zgłaszać swoje zastrzeżenia związane z ewentualną zmianą stosunków wodnych. Powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżyła Z. P. domagając się jej uchylenia względnie stwierdzenia nieważności. W uzasadnieniu skargi podała, że decyzja SKO narusza uregulowania zawarte w przepisie art. 2 ust 1, art. 3 pkt 2, art. 40 ust. 1, art. 42 ust. 1 pkt 2 i pkt 5 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 140 kc. Samorządowe Kolegium Odwoławcze błędnie uznało, iż inwestycja polegająca na remoncie i rozbudowie istniejącego budynku dawnej obory z przeznaczeniem na Centrum Rehabilitacyjno-Ruchowe z funkcjami towarzyszącymi (zaplecze, restauracja, apartamenty wypoczynkowe, parkingi) jest zgodna z zapisami planu miejscowego Miasta. Zgodnie z treścią zapisu miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta dla terenu objętego przedmiotową inwestycją obowiązują zapisy: "Prawnie chroniony park im. [...] z budynkami dworskimi i ośrodkiem gospodarczym - zespół parkowo - dworski użytkowany, jako usługi zdrowia i opieki społecznej. Nie przewiduje się uzupełnień i nowej zabudowy... przy zespole parkowo - dworskim należy chronić przyległe łajki i stawy". Ustalenia te dopuszczają jedynie możliwość realizacji inwestycji związanych z usługami zdrowia i opieki społecznej. Natomiast zaskarżona decyzja SKO utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta naruszając przepisy prawa miejscowego dopuszcza możliwość zrealizowania obiektu, który będzie świadczył usługi hotelarskie i gastronomiczne. Takie zamierzenie inwestycyjne pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią planu zagospodarowania przestrzennego. Sprzeczność danego zamierzenia z postanowieniami planu miejscowego występuje również wtedy, gdy realizacja tego zamierzenia jest niemożliwa z powodu przeznaczenia tego terenu na inne cele (B. Marczewska : Interpretacja miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w świetle obowiązującego prawa). Charakter inwestycji objętej zaskarżoną decyzją dopuszczającej realizację usług hotelarskich, gastronomicznych pozostaje w sprzeczności z treścią MZPM dla strefy E 7 i konturu oznaczonego symbolem 2 Z P, UZ, który przeznacza ten teren na cele zapewniające prawidłowe funkcjonowanie zespołu parkowo - dworskiego i umożliwiające jedynie realizację usług zdrowia i opieki społecznej. Z faktu, że plan miejscowy wprost nie zakazuje lokalizacji danych obiektów ( np.: gastronomicznych, czy hotelarskich), nie wypływa uprawnienie możliwości ich lokalizowania (wyrok NSA z 17.11.1999 r., IV SA 503/99). Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt prawny powszechnie obowiązujący, podlega ogólnym regułom interpretacji, włącznie z dyrektywą, że nie należy przypisywać interpretowanym zwrotom znaczenia różnego od tego, jakie mają w naturalnym języku potocznym (Zygmunt Niewiadomski : Zagospodarowanie przestrzenne. Prawo i praktyka, Warszawa 1999 r.). Skoro treść planu dla terenu objętego zaskarżoną decyzją taksatywnie określa zakres usług możliwych do realizacji na tym terenie, to nie można dokonywać dowolnej i rozszerzającej interpretacji ustaleń tegoż planu. Zaskarżona decyzja narusza również treść art. 42 ust. 1 pkt 5 cyt. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Zakres decyzji w części dot. ustaleń związanych z ochroną interesów osób trzecich jest bardzo ogólny i lakoniczny. Ochrona interesów osób trzecich, o jakiej mowa w tym przepisie, polega - ogólnie rzecz biorąc - na ochronie praw podmiotowych tych osób w zakresie odpowiadającym im prawom majątkowym a także uprawnieniom do równego i odpowiadającego potrzebom każdej osoby korzystania ze środowiska naturalnego (wyrok NSA z 23.04 1996 r., S.A. / Wr 2655/95, OSNA z 1997r, Nr 2 , poz. 70). Zezwolenie na zlokalizowanie inwestycji umożliwiającej prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie usług hotelarskich i gastronomicznych w świetle treści planu faworyzuje inwestora i pogarsza warunki korzystania z nieruchomości skarżącej. Odrębną kwestią do której nie odniósł się organ II instancji, jest zasadność kreowania w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu warunku w postaci nałożenia obowiązku odtworzenia stawu. Zakres przedmiotowy art. 39 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie daje podstawy do nałożenia takiego obowiązku. Tak, więc zapis zawarty w punkcie 2 decyzji dotyczący odtworzenia stawu narusza przepisy (jest bezprzedmiotowy), co skutkuje wadliwością decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Odnosząc się do jej zarzutów podało, że przedmiotowa inwestycja jest zgodna z planem zagospodarowania przestrzennego. Plan ten dopuszcza w konturze 2ZP UZ realizację usług zdrowia i opieki. Taki też charakter posiada inwestycja będąca przedmiotem zaskarżonych decyzji. Zakres inwestycji mieści się w istniejącym układzie kubaturowym, zatem nie narusza ona ustaleń planu. Trudno też zgodzić się z twierdzeniem skargi odnoszącym się do naruszenia praw skarżącej. Jest tak dlatego, ze z natury decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania nie narusza praw osób trzecich. Potwierdza tylko zgodność projektowanej inwestycji z planem miejscowym. Kolegium w tym obszarze polemiki zajęło szerokie i wyczerpujące stanowisku w uzasadnieniu własnej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że z mocy przepisu art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakoń czone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podsta wie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tak więc niniejsza sprawa, mimo złożenia jej do Naczelnego Sądu Administracyjnego zostanie rozpo znana w trybie wskazanej ustawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie. Kontrola zaskarżonego aktu przez sąd administracyjny sprowadza się do badania go pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. Nr 153, poz. 12697) przy czym sąd - z mocy art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) - nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jak wynika z akt sprawy U. P. wnioskiem z dnia 13 lipca 2001 r. zwróciła się o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na remoncie i rozbudowie istniejącego budynku dawnej obory z przeznaczeniem na Centrum R. z funkcjami towarzyszącymi (zaplecze, restauracja, apartamenty wypoczynkowe, parkingi), studni z przyłączem wody, przyłącza kanalizacji sanitarnej, gazu, energii elektrycznej na działkach nr 2063/2 i 2063/2 obr. [...] w R . Do wniosku dołączono wyrys z mapy ewidencyjnej, mapę zasadniczą oraz wypisy z rejestru gruntów . Organ I instancji, po uzyskaniu pozytywnego uzgodnienia projektu przedmiotowej decyzji Wojewódzkiego Oddziału Służby Ochrony Zabytków ustalił warunki wnioskowane przez U. P. Podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowi ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 z późn. zm.). Zgodnie z zawartymi tam uregulowaniami miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem gminnym (art. 7) i nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 43). W niniejszym przypadku Miejscowy Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego Miasta zatwierdzony został uchwałą Rady Miasta z dnia 23 czerwca 1992 r., Nr [...] opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 13 października 1992 r., Nr 9, poz. 109. Planowana inwestycja położona jest w konturze E7 planu określanego w części opisowej, jako teren obniżenia dolinnego M. o podstawowym znaczeniu dla kształtowania warunków klimatycznych w części wschodniej miasta. Teren użytkowany rolniczo (łąki), ogrody działkowe, park im. [...]. Nie przewiduje się uzupełnień i nowej zabudowy. Bezwzględnej ochronie podlega zespół parkowo-dworski wraz z przyległymi łąkami. Obowiązuje przestrzeganie wymagań określonych w strefie ochrony konserwatorskiej S. (B-11). Ustalenia szczegółowe dla symbolu 2 ZP, UZ to prawnie chroniony park im. [...] z budynkiem dworu i ośrodkiem gospodarczym - zespół parkowo-dworski, użytkowany jako usługi zdrowia i opieki społecznej jeden z najcenniejszych elementów krajobrazu miasta. Przy zespole parkowo - dworskim należy chronić okoliczne przyległe łąki i stawy. Usuwanie drzewostanu oraz nowe nasadzenia mogą być dokonywane za zgodą Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody. Niezbędne jest opracowanie odpowiednich programów rekultywacji zniszczonego zespołu parkowo - dworskiego i terenów sąsiednich. Przy takim brzmieniu ustaleń Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego miasta stwierdzić należy, że ograniczenia wynikające z niego dotyczą braku możliwości wykonania uzupełnień i nowej zabudowy, bezwzględnej ochrony zespołu parkowo-dworskiego wraz z przyległymi łąkami, nakazu przestrzegania wymagań określonych w strefie ochrony konserwatorskiej S. (B-11), nakazu użytkowania budynku dworu i ośrodka gospodarczego - zespołu parkowo-dworskiego, jako usługi zdrowia i opieki społecznej, umożliwienia usuwania drzewostanu oraz nowych nasadzeń za zgodą Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody. Kierując się takimi ustaleniami Planu uznać należy, że zamierzona inwestycja jest sprzeczna z Miejscowym Planem Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego miasta, dlatego organy z mocy powołanego wyżej przepisu art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym nie mogły ustalić warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na zamierzoną inwestycję. Takie stanowisko Sądu dotyczy ustalenia Plany w zakresie, w jakim przewiduje on brak możliwości wykonania uzupełnień i nowej zabudowy. W sposób oczywisty z wniosku i z materiału dowodowego zebranego w sprawie, a także z treści decyzji organów obu instancji wynika, że planowana przez U. P. inwestycja obejmuje remont i rozbudowę istniejącego budynku dawnej obory z przeznaczeniem na Centrum R. z funkcjami towarzyszącymi (zaplecze, restauracja, apartamenty wypoczynkowe, parkingi). W świetle takiego żądania stwierdzić należy, że rozbudowę należy traktować jako wykonanie nowej zabudowy, co wykluczają ustalenia planu. Wprawdzie ani ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym, ani ustawa prawo budowlane nie zawierają definicji pojęcia rozbudowy, jednak w potocznym rozumieniu tego słowa określa ono powiększanie, rozszerzanie budowli, obszaru już zabudowanego, dobudowanie nowych elementów, nowych obiektów (patrz: Mały słownik języka polskiego - Wydawnictwo Naukowe PWN - Warszawa 1999 s. 792). Nie budzi żadnych wątpliwości Sądu, że zwiększenie parametrów budynku przez dobudowanie do niego dodatkowego skrzydła traktować należy jako nową zabudowę, a co najmniej jako uzupełnienie zabudowy - również przez ustaleniu przedmiotowego Planu wykluczone. Takie ustalenia Sądu wynikają w sposób oczywisty z załączonego przez wnioskodawczynię do wniosku wyrysu z mapy, gdzie zaznaczono, że zamierza ona dobudować do istniejącego obiektu jedno skrzydło oznaczone na tej mapie cyfrą 2. Z opisu wynika, że jest to projektowana dobudowa. Przepis art. 46a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. z zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji przez organ II instancji, przewidywał, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest nieważna, jeżeli jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Mając na uwadze powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł, jak w sentencji wyroku.