SA/Rz 825/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Wolska /spr./ Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik AWSA Joanna Zdrzałka Protokolant ref.staż. Dorota Wolak po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi S. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] lipca 2001 r. nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów skargę oddala SA/Rz 825/02 U Z A S A D N I E N I E Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] lipca 2001 r. /[...]/, wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania S. P. od decyzji Starosty M. z dnia [...] maja 2001 r. /.../ odmawiającej uchylenia decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w M. z dnia [...] października 1996 r. /.../ o dokonaniu zmian w pozycjach rejestrowych nr 145 i nr 527 operatu ewidencji gruntów miasta M. obręb [...] odnośnie powierzchni i granic działek nr 1302, 1303, 1304/1, 1304/2 i 1305, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Rozstrzygnięcie uzasadniono następująco: W pismach z dnia 5 kwietnia 2000 r. i 11 lipca 2000 r. skierowanych do Wydziału Nadzoru Geodezyjnego i Nieruchomości Urzędu Wojewódzkiego S. P., stwierdzając błędne naniesienie w ewidencji gruntów granic jego działki, domagał się doprowadzenia dokumentów geodezyjnych do zgodności ze stanem faktycznym istniejącym przed nabyciem własności działek nr 1303 i 1305 o łącznej powierzchni 0,40 ha. Podał, że jego żądanie uzasadnione jest przepisami art. 145 § 1 pkt 1 względnie art. 156 § 1 pkt 5-7 K.p.a. Z uwagi na to, że w/w działki były przedmiotem rozstrzygnięcia decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w M. z dnia [...] października 1996 r. /..../ dlatego pisma S. P. przekazane zostały Staroście M., celem rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy w trybie wznowieniowym. Decyzją z dnia [...] września 2000 r. /[...]/ Starosta M. odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w M. z dnia [...] października 1996 r. /[...]/, a zakwestionowana odwołaniem S. P. została ona decyzją z dnia [...] listopada 2000 r. /[...]/ uchylona i sprawa przekazana została do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wskazał przy tym organ odwoławczy, że należy postanowieniem wznowić postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją i wyjaśnić istnienie przesłanek wznowienia postępowania, jak również zachowanie przez wnioskodawcę terminu z art. 148 K.p.a. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2000 r. /[...]/ Starosta wznowił postępowanie i po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego z udziałem stron oraz ponownej analizie zebranych dokumentów decyzją z dnia [...] maja 2001 r. odmówił uchylenia decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w M. z dnia [...] października 1996 r. /[...]/ dokonującej zmian w pozycjach rejestrowych nr 145 i nr 527 operatu ewidencji gruntów m. M. obr. [...] odnośnie powierzchni i przebiegu granic działek nr 1301, 1302, 1304/1, 1304/2 i 1305, bowiem wnioskodawca nie przedstawił dowodów, na których podstawie ustalone istotne dla sprawy okoliczności faktyczne okazały się fałszywe, ani też nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nie znanych organowi, który je wydał. Podał również, że na wniosek M. G. postanowieniem z dnia 26 czerwca 2000 r. [...] Sądu Rejonowego w M. została uregulowana własność działek nr 1302, 1304/1 i 1304/2 w postępowaniu spadkowym. Postępowanie administracyjne zakończone decyzją z dnia [...] października 1996 r. /[...]/ toczyło się na wniosek i przy czynnym udziale S. P., również podczas ustalania na gruncie granic jego działek. Kwestionując w odwołaniu od tej decyzji pomiar kontrolny istniejących na gruncie granic przedmiotowych działek przeprowadzony w 1996 r. wyjaśnił, że nie wnosił odwołania od decyzji z dnia [...] października 1996 r. /[...]/, gdyż był przekonany, iż po dokonanych pomiarach powierzchnia jego działek /nr 1303 i 1305/ wynosi 0,40 ha, czyli jest zgodna z zakupioną w 1991 r. Według zaś wskazań poprzednich właścicieli działek nr 1303 i 1305, stanowiły one na gruncie całość, zatem niesłusznie uwidoczniona została między nimi działka nr 1304/1 jako odrębna własność. Podał również, że nabył od M. G. sporną działkę nr 1304/1 /aktem notarialnym Rep. [...] z 8 maja 2001 r./ i wniósł o przywrócenie w obowiązującej mapie ewidencji gruntów przebiegu granicy pomiędzy działką nr 1302 /M. G./ i nr 13003 /własnej/ wg stanu wykazanego w 1991 r., tj. chwili ich zakupu od W. i J. J. Organ odwoławczy podniósł, że z akt postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z dnia [...].10.1996 r. wynika, iż pismem z dnia 4 czerwca 1996 r. S. P. wniósł o dokonanie pomiaru kontrolnego własnych działek nr 1303 i 1305 oraz działek przylegających, twierdząc, że granice wykazane na mapie ewidencyjnej nie są zgodne ze stanem na gruncie. Po dokonaniu w obecności zainteresowanych stron pomiaru kontrolnego stanu faktycznego władania na gruncie, w oparciu o sporządzoną przez geodetę mapę uzupełniającą wraz z wykazem zmian gruntowych, decyzją z dnia [...] października 1996 r. /..../ Kierownik Urzędu Rejonowego w M. orzekł o dokonaniu w operacie ewidencji gruntów obr. [...] zmian powierzchni działek nr 1300, 1301, 1302, 1303, 1305 wykazując jednocześnie w pozycji rejestrowej 145 działki nr 1304/1 i 1304/2 w miejsce dotychczasowej działki nr 1304, oraz o przyjęciu przebiegu granic w/w działek w sposób przedstawiony w operacie geodezyjnym przyjętym do zasobu ewidencji gruntów w dniu [...] września 1996 r. pod nr [...] /decyzja stała się ostateczna 21 listopada 1996 r., żadna ze stron nie wniosła odwołania/. Przeprowadzone w myśl art. 149 § 1 K.p.a. postępowanie wykazało, że S. P. nie przedstawił dowodów mogących stanowić podstawę uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] października 1996 r. Jednocześnie wykazało, że S. P. kwestionuje przeprowadzony w 1996 r. pomiar kontrolny stanu faktycznego ustalenia na gruncie przedmiotowych działek, twierdząc, że został wprowadzony w błąd przez poprzednich właścicieli, żąda przywrócenia na aktualnie obowiązującej mapie ewidencji gruntów granicy pomiędzy działkami nr 1302 i 1303 wg stanu z 1991 r. W toku postępowania wznowieniowego M. G. oświadczyła, że granice działek nr 1302, 1303, 1304/1, 1304/2 i 1305 zmierzono na gruncie w obecności wszystkich zainteresowanych stron i bez zastrzeżeń co do przebiegu granicy. Po przeprowadzeniu postępowania spadkowego po rodzicach A. i T. K. stała się właścicielką m. in. działek nr 1302, 1304/1 i 1304/2. W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, że decyzję ostateczną z dnia [...] października 1996 r. /[...]/ doprowadzono do zgodności stan ewidencyjny działek nr 1302, 1303, 1304/1, 1304/2 i 1305 obr. [...] z ich stanem faktycznego ustalenia na gruncie. Ponowne więc kwestionowanie przebiegu granicy działki nr 1302 z działką 1303 oraz żądanie przywrócenia jej przebiegu sprzed 1996 r. w prowadzonym postępowaniu wznowieniowym nie jest zasadna. Natomiast może być przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego o rozgraniczenie nieruchomości na wniosek zainteresowanej strony. Opisaną decyzję zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego S. P. Skarżący wyjaśnił, że od 1991 r. jest właścicielem działek nr 1303 i 1305 o powierzchni 0,40 ha w obr. [...] m. M. /taka powierzchnia była wykazana w mapach ewidencyjnych załączonych do ksiąg wieczystych/. W 1996 r. zorientował się, że istnieje znaczna rozbieżność pomiędzy przebiegiem granic na gruncie okazanych przez poprzedniego właściciela i użytkowanych przez niego od dnia zakupu, a stanem w mapach ewidencyjnych. W związku z tym zwrócił się do Kierownika Urzędu Rejonowego w M. o sprostowanie błędu i decyzją z dnia [...] października 1996 r. /[...]/ został poinformowany o usunięciu zauważonego błędu – ewidencja gruntów odzwierciedla faktycznie użytkowane przez niego działki stanowiące całość, ogrodzone płotem betonowo-metalowym. Z kolei w momencie przygotowywania dokumentów do celów inwestycyjnych stwierdził, że stan uwidoczniony na mapach nie ma nic wspólnego ze stanem i przebiegiem granic działek użytkowanych od dnia zakupu i dlatego zwrócił się do Starosty o sprostowanie błędów popełnionych przez służby geodezyjne, ale bez efektu. Po interwencjach Starosta M. wznowił postępowanie i decyzją z dnia [...] maja 2001 r. /[...]/ odmówił uchylenia krzywdzącej decyzji z 1996 r. Uzasadnienie przez niego decyzji nie znajduje potwierdzenia w faktach, bowiem użytkowana przez niego "jedna działka fizyczna ujęta w granicach oznaczonych trwałym ogrodzeniem" i tak było podczas dokonywania pomiaru kontrolnego, który miał wykazać stan faktyczny. W mapach jednak w środku tej "fizycznej całości" naniesiono działkę, która miała stanowić odrębną /nie jego/ własność. Skarżący podał również, że w celu naprawienia błędów administracji geodezyjnej nabył w dniu 8 maja 2001 r. aktem notarialnym wykazaną na mapach działkę położoną "w środku jego posesji", obecnie jest właścicielem gruntu o powierzchni 0,48 ha. Zdaniem skarżącego, przy użyciu służb geodezyjnych Starosta M. stara się udowodnić, że musi on "zrezygnować z części swojej własności" i chce w ten sposób "chronić swoich podwładnych", którzy dwukrotnie dopuścili się rażących błędów. W tych działaniach popiera go organ II instancji i dlatego skargę uważa za uzasadnioną. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Z mocy art. 97 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm./ sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zatem w przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie jest właściwy do rozpoznania skargi S. P., gdyż została ona wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie i do dnia 1 stycznia 2004 r. nie została ona przez ten Sąd rozpoznana. Na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270/ Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną przez stronę podstawą prawną, zaś podstawowym kryterium kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji z prawem /art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. Nr 153, poz. 1269/. Oceniając zaskarżoną decyzję w powyższym zakresie, Sąd nie stwierdził aby przy jej wydaniu doszło do naruszenia prawa. Wznowienie postępowania administracyjnego w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego polega na ponownym rozpatrzeniu sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną w celu sprawdzenia czy jakaś z wad wyszczególnionych w art. 145 § 1 lub art. 145a tego Kodeksu nie wpłynęła w sposób istotny na treść decyzji, także pierwszej instancji, która nie zaskarżona odwołaniem stała się ostateczna. W związku z tym, że wznowienie postępowania stanowi odstępstwo od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych /art. 16 § 1 K.p.a./, przepisy określające podstawy wznowienia podlegają wykładni ścisłej /vide: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W-wa 1996 r., str. 626/. Stosownie do art. 147 K.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu /tzn. z inicjatywy organu/ lub na żądanie strony, przy czym niedopuszczalne jest wszczęcie postępowania z urzędu, gdy chodzi o podstawę wznowienia wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. /strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu/. Wniosek strony o wznowienie postępowania prowadzi jedynie do wszczęcia postępowania wstępnego – zbadaniu w nim podlegają formalne podstawy wznowienia, a więc czy z żądaniem występuje strona, czy zachowany został przez nią termin i czy powołuje się na ustawowe przesłanki wznowienia. Ten etap postępowania wznowieniowego kończy się wydaniem przez właściwy organ postanowienia o wznowieniu /art. 149 § 1 K.p.a./, bądź podjęciem decyzji o jego odmowie /art. 149 § 3 K.p.a./. Z kolei w drugim etapie postępowania wznowieniowego /po uprzednim wydaniu postanowienia o wznowieniu/ mogą być podejmowane rozstrzygnięcia określone w art. 151 § 1 pkt 1 i pkt 2 oraz w art. 151 § 2 K.p.a. W warunkach rozpoznawanej sprawy, po wydaniu przez Starostę M. w dniu [...] grudnia 2000 r. postanowienia o wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Kierownika Urzędu Rejonowego w M. z dnia [...] października 1996 r. /[...]/ o dokonaniu zmian w pozycjach rejestrowych nr 145 i nr 527 obr. [...] m. M. odnośnie powierzchni i granic działek nr 1302, 1303, 1304/1, 1304/2 i 1305, podjęta została przez ten organ w dniu [...] maja 2001 r. decyzja /[...]/ o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej /art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a./. Decyzja z art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. jak wyżej wyjaśniono, może być podjęta dopiero w toku postępowania wznowieniowego /czyli po wydaniu postanowienia o wznowieniu/ i po stwierdzeniu w nim braku rzeczywistego spełnienia się podstaw do wznowienia postępowania wyliczonych w art. 145 § 1 K.p.a. Zebrany w sprawie materiał dowodowy, w ocenie Sądu nie daje żadnych podstaw do zakwestionowania stwierdzonego przez organy obu instancji braku podstaw do wznowienia postępowania określonych w art. 145 § 1 K.p.a., a w szczególności w pkt 1 tego przepisu wskazanym przez skarżącego /pismem z dnia 5.04.2000 r./. Należy wyjaśnić, że wznowienie postępowania na podstawie określonej w art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a. następuje wówczas, gdy występują łącznie trzy przesłanki – w postępowaniu dowodowym prowadzonym w danej sprawie skorzystano z fałszywego dowodu, sfałszowanie dowodu musi być stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu /chyba że zajdą okoliczności przewidziane w art. 145 § 2 lub 3 K.p.a./, fałszywy dowód był podstawą ustalenia okoliczności faktycznych istotnych w danej sprawie /chodzi o fakty dotyczące bezpośrednio danej sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania i mające znaczenie prawne dla jej rozstrzygnięcia/. Wnosząc pismem z dnia 5 kwietnia 2000 r. o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a. skarżący podał, że pomimo decyzji z dnia [...] października 1996 r. /[...]/ wydanej przez Kierownika Urzędu Rejonowego w M. w ewidencji gruntów nadal błędnie naniesione są granice jego działki, która w dokumentach geodezyjnych "składa się z dwóch numerów, na gruncie jest to jedna działka" /chodzi o działki nr 13003 i 1305/ i dlatego żądał przywrócenia na aktualnie obowiązującej mapie ewidencji gruntów przebiegu granicy między działkami nr 1302 /własność M. G./ i nr 1303 według stanu z 1991 r., tj. istniejącego w czasie zakupu przez niego działki nr 1303 i 1305 /aktem notarialnym Rep. [...] z dnia 30.12.1991 r./. Na poparcie twierdzeń i żądań zawartych we wniosku o wznowienie postępowania skarżący nie powołał jednakże argumentów i dowodów dokumentujących wskazaną przez siebie podstawę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a., a jej spełnienie się /a więc, że dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne okazały się fałszywe/ nie znajduje również potwierdzenia w zebranym w niniejszej sprawie materiale dowodowym. W takiej zatem sytuacji prawidłowym było podjęcie decyzji o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej /z dnia [...].10.1996 r. [...]/. Oznacza to w rezultacie, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają prawa. Słusznie więc przyjęły organy obu instancji, iż aktualnie żądanie przywrócenia przebiegu granicy między działkami nr 1302 i 1303 według stanu z 1991 r. tj. istniejącego przed wydaniem przez Kierownika Urzędu Rejonowego w M. w dniu [...] października 1996 r. decyzji /[...]/, której rozstrzygnięcie doprowadziło do zgodności stan ewidencyjny działek nr 1302, 1303, 1304/1, 1304/2 i 1305 obr. [...] m. M. ze stanem ich faktycznego władania na gruncie, może być przedmiotem postępowania administracyjnego o rozgraniczenie nieruchomości. Trafnie też przy tym przywołano wyjaśnienia M. G. /z rozprawy administracyjnej w dniu 8.02.2001 r. – k. 18 akt I instancji/, przyznającej, iż granice w/w działek zostały zmierzone na gruncie w obecności wszystkich stron, które odnośnie przebiegu granic nie wnosiły zastrzeżeń przed wydaniem decyzji w dniu [...].10.1996 r., zaś po jej wydaniu – jedynie uregulowała własność działek nr 1302, 1304/1 i 1304/2 /w postępowaniu o dział spadku po rodzicach sygn. akt [...] SR w M./. Twierdzenia skarżącego, jakoby organy obu instancji "starały się mu udowodnić, że musi zrezygnować z części swojej własności", są chybione. Z przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne – art. 20, 22 i 24 - /Dz. U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086/ wynika, że ewidencja gruntów jest tylko zbiorem informacji o gruntach i budynkach. Stąd też zapisy w ewidencji gruntów mają wyłącznie charakter techniczno-deklaratoryjny, a dokonywane zmiany nie mogą rozstrzygać o własności; zaskarżona decyzja w tym zakresie w żaden sposób nie rozstrzyga. Z tych przyczyn na mocy art. 151 cytowanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga została oddalona.