SA/Rz 845/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Śliwa Sędziowie NSA Anna Lechowska /spr./ AWSA Magdalena Józefczyk Protokolant sekr. sądowy Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 24 września 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi B. K. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] marca 2002 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej skargę oddala SA/Rz 845/02 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] marca 2002 r. Nr [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny - po rozpatrzeniu odwołania B. K. od decyzji Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] września 2001 r. [...] o braku podstaw do stwierdzenia u niego choroby zawodowej - uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu (poz. 15 wykazu chorób zawodowych) - utrzymał zaskarżoną nim decyzję w mocy. Jako jej podstawę prawną wskazał art. 138 § l pkt l Kpa oraz § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. nr 65, poz. 294, z późn. zm.). Z uzasadnienia decyzji i akt postępowania administracyjnego wynika, że toczyło się ono ponownie, na skutek uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 lutego 2001 r. o sygn. akt SA/Rz 1533/99 poprzednich decyzji zapadłych w sprawie: Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] sierpnia 1999 r. [...] oraz z dnia [...] września 1998 r. Nr [...] a także Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] sierpnia 1999 r. [...]. Decyzjami tymi nie stwierdzono u B. K. chorób zawodowych zawodowego uszkodzenia słuchu i zespołu wibracyjnego. Sąd w uzasadnieniu wyroku wyraził pogląd, iż wszystkie te decyzje dotknięte są naruszeniem art.,7,77 §1 , 84§1 i 107 §3 kpa, bowiem wydane przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy jak i Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. orzeczenia lekarskie nie spełniają kryteriów opinii w rozumieniu art. 84 kpa , jako, że nie zawierają dostatecznego uzasadnienia a dodatkowo, jeśli idzie o uszkodzenie słuchu odwołują się jedynie do stopnia ubytku słuchu, jako przyczyny wyłączającej jego zawodową etiologię i nie wskazują innej, niż zawodowe narażenie przyczyny tegoż ubytku . Kasując natomiast decyzję organu I instancji z dnia [...] września 1998 r., co do której zachodziło prawdopodobieństwo, iż jest decyzją ostateczną, Sąd powołał się na uprawnienie przewidziane w art. 29 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sadzie Administracyjnym ( Dz. U. Nr 74, poz. 368, ze zm.). Organ I instancji prowadząc postępowanie ponowne wydał dwie decyzje, bowiem sprawa choroby zawodowej - zespól wibracyjny - została przekazana do odrębnego postępowania. W dniu [...] września 2001 r. Powiatowy Inspektor Sanitarny po uzupełnieniu postępowania o kolejną opinię Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. podjął decyzję o Nr [...] o braku podstaw do stwierdzenia u B. K. choroby zawodowej - uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu. W jej motywach wskazał, iż w toku postępowania wyjaśniającego ustalono, że B. K. w latach 1975-1987 pracował w Wytwórni [...] w narażeniu na ponadnormatywny hałas, w tym: 1975-1978 na wydziale montażu płatowców i śmigłowców (pomiary hałasu wykazały poziom hałasu w wysokości 94 dBA), 1978-1980 na wydziale startu w charakterze mechanika lotniczego (hałas o nasileniu 73-92 dBA), 1981-1987, na wydziale obróbki plastycznej na stanowisku ślusarza (hałas o nasileniu 93-97 dBA). Z dniem 1 września 1987 r. nastąpiło rozwiązanie umowy o pracę. W latach 1989 - 1997 B. K. prowadził działalność handlową a od 1 lipca 1997 r. był zatrudniony "N." G. jako robotnik budowlany bez narażenia na hałas. Z orzeczenia lekarskiego wydanego przez Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. wynika, że w wykonanych badaniach laryngologicznych, akumetrycznych, impedancji stwierdzono u niego mieszany charakter uszkodzenia słuchu (25 dB w uchu prawym i 45 dB w uchu lewym). Rodzaj tegoż uszkodzenia słuchu nie jest charakterystyczny dla uszkodzenia pohałasowego. Zdaniem Instytutu także stopień obniżenia czułości w uchu lepiej słyszącym, jak również fakt ustania narażenia na hałas w 1987 r. nie uzasadniają rozpoznania zawodowego urazu akustycznego. Opierając się na tej opinii Powiatowy Inspektor Sanitarny nie stwierdził u B. K. choroby zawodowej - uszkodzenia słuchu. Od jego decyzji B. K. odwołał się do Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego. W motywach odwołania zarzucił, że orzeczenie lekarskie nie jest wyczerpujące i nie nosi wbrew wytycznym Sądu cech opinii biegłego. Nie wyjaśnia ono, co, jeśli nie hałas jest przyczyną uszkodzenia jego słuchu. Orzeczenie to wydano bez przeprowadzenia dodatkowych badań, o które prosił. Nadto wbrew przepisom nie otrzymał orzeczenia lekarskiego. Wojewódzki Inspektor Sanitarny, działając jako organ II instancji w sprawie, zwrócił się do Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. o rozszerzenie uzasadnienia wydanego orzeczenia lekarskiego a po jego uzyskaniu nie uwzględnił odwołania i decyzją opisana na wstępie utrzymał w mocy decyzje nim zaskarżoną. W jego motywach powołał się na owe wyjaśnienia stwierdzając , że wskazują one przyczyny nierozpoznania choroby zawodowej u badanego. Instytut, posiadając specjalistyczną wiedzę z zakresu medycyny pracy, swoje rozważania oparł na definicji choroby zawodowej w postaci uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu. Zdaniem Instytutu niemożliwe do zaakceptowania przez biegłych lekarzy jest stanowisko NSA, że każdy ubytek słuchu wywołany działaniem hałasu w miejscu pracy jest chorobą zawodową. Ten pogląd kłóci się z lekarską definicją choroby. W wykazie chorób zawodowych brak niedosłuchu audiometrycznego rozpoznanego B. K. Obowiązkiem organu administracji jest dążenie do uzyskania prawdy materialnej, czyli zgodnej z rzeczywistym stanem rzeczy. Organy Inspekcji Sanitarnej nie mogą dokonywać zmian rozpoznania lekarskiego. W tej kwestii obowiązuje formalna, nie swobodna ocena dowodów przez organ administracji. Organ dodał, że wbrew temu co podniesiono w odwołaniu, skarżący miał możliwość zapoznania się z całością akt, tak w postępowaniu przed organem I, jak i II instancji. Skargę na tę decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył B. K. domagając się jej zmiany i stwierdzenia choroby zawodowej, bądź uchylenia decyzji obu instancji. Zarzucił im naruszenie art.84 §1 kpa poprzez oparcie się na orzeczeniu Instytutu Medycyny Pracy, które nie odpowiada wymogom opinii biegłego, art. 9 kpa w zw. z §1 i 9 ust. 1 rozporządzenia poprzez nie pouczenie go o możliwości złożenia wniosku o ponowne badania po wydaniu tej opinii a także art. 7 i 77 §1kpa. poprzez nie rozpatrzenie całego materiału dowodowego a w szczególności materiałów dotyczących narażenia zawodowego oraz błędną ocenę dowodów. W uzasadnieniu skargi rozszerzył te zarzuty podkreślając, że wbrew poglądowi Sądu zawartemu w wyroku organ nadal nie uzyskał orzeczenia, które odpowiadałoby wymogom opinii biegłego, bowiem orzeczenie z dnia [...] maja 2001 r. jest lakoniczne i niezrozumiałe. Nadto nadal bazuje ono na stopniu niedosłuchu skarżącego , jako zbyt niskim dla przyjęcia , iż stanowi on chorobę zawodową. Orzeczenie to było niejasne nie tylko dla skarżącego ale także dla organu II instancji, który zażądał jego uzupełnienia. Skarżący nie otrzymał pisma Instytutu, na które powołuje się organ, jako na uzupełnienie opinii. Nie pouczono też skarżącego możliwości zwrócenia się z wnioskiem ponowne badanie. Winno być ono dopuszczone, bowiem opinia z dnia 25 maja 2001 r. została wydana bez badania, co skarżący kwestionował do protokołu. Skarżący zarzucił też brak w uzasadnieniu decyzji odniesienia się do dokumentacji lekarskiej dotyczącej przebiegu leczenia a także narażenia na czynnik szkodliwy. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie z przyczyn, które legły u podstaw zaskarżonej decyzji. W polemice z zarzutami skargi wyjaśnił że w wyroku Sądu nie było zaleceń, by poddać skarżącego kolejnym badaniom lekarskim. Skarżący wyczerpał tryb diagnostyczny przewidziany w rozporządzeniu , bowiem był badany przez dwie jednostki orzecznicze. Zarzuty skarżącego pod adresem orzeczenia są na tyle ogólnikowe, że organ nie może się do nich odnieść a przyczyny dla których oparł się na uzupełnionym orzeczeniu Instytutu zostały przezeń wskazane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271, ze zm. ), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone ( a do takich należy sprawa niniejsza ) podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Art. 1 wspomnianej ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ), stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej ( §1). Kontrola ta sprawowana jest co do zasady pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( §2 ). Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( §1). Zgodnie z art. 145 Ppsa Sąd uwzględnia skargę na decyzję administracyjną wówczas, gdy jest ona dotknięta naruszeniem prawa materialnego lub przepisów postępowania określonymi w tym przepisie. Poddawszy zaskarżoną decyzję takiej właśnie kontroli, Sąd doszedł do wniosku , iż skarga nie może być uwzględniona, bowiem choć decyzja dotknięta jest naruszeniem przepisów postępowania, jednak naruszenie to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. W sprawie jest bezsporne, iż skarżący w trakcie kilkunastoletniego zatrudnienia w Wytwórni [...] zakończonego w roku 1987 był narażony na oddziaływanie hałasu i to przekraczającego najwyższe dopuszczalne natężenie. Z akt postępowania administracyjnego wynika, iż w związku ze stwierdzonym u niego uszkodzeniem słuchu był badany : najpierw w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy w R. ( orzeczenie z 3 września 1998 r.) a następnie w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S., gdzie przebywał od 26 stycznia do 3 lutego 1999r. ( karta wypisowa [...] z 3 lutego 1999r. i orzeczenie lekarskie z 30 kwietnia 1999r. ). Obie te placówki wykluczyły zawodowy charakter stwierdzonego u skarżącego niedosłuchu. Dwukrotne badanie skarżącego przez uprawnione po myśli §7 §1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych ( Dz. U. Nr 65, poz. 364, ze zm.) zwanego dalej rozporządzeniem, jednostki medyczne czyni nieuzasadnionym zarzut naruszenia art. 9 kpa w zw. z § 8 ust. 1 i 9 rozporządzenia. Ten ostatni przepis ustanawia prawo pracownika, nie zgadzającego z treścią orzeczenia lekarskiego o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, do wystąpienia z wnioskiem o ponowne badanie przez właściwy instytut naukowo- badawczy resortu zdrowia i opieki społecznej a w odniesieniu do chorób zakaźnych i inwazyjnych – również przez akademię medyczną. Skoro badanie skarżącego przez Instytut zostało przeprowadzone - stanowisko organu, iż skarżący wyczerpał uprawnienia przewidziane § 9 rozporządzenia jest zdaniem Sądu uzasadnione. Zauważyć przy tym wypadnie , iż Sąd który - w niezakwestionowanym w przewidzianym art. 57 ust. 2 ustawy z dnia 1 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym trybie - wyroku z dnia z dnia 27 lutego 2001 r. sygn. akt SA/Rz 1533/99 uchylił wszystkie zapadłe w sprawie decyzje, w tym również decyzję z dnia [...] sierpnia 1999 r. nie zalecił ponownego badania skarżącego przez inny Instytut. Uchylając wspomniane decyzje Sąd stanął na stanowisku, iż wydano je z naruszeniem prawa, polegającym na oparciu decyzji na orzeczeniach lekarskich pozbawionych uzasadnienia a także na tym, iż wykluczając zawodową etiologię niedosłuchu opiniujące jednostki medyczne odwołują się do zbyt niskiego stopnia jego uszkodzenia , co zostało poddane krytyce w orzecznictwie, jako nie mające oparcia w prawie materialnym. W orzeczeniu Sądu brak wskazań, co do dalszego postępowania organu. Wobec faktu, iż orzeczenie Instytutu powołane wyżej nie zawierało żadnego uzasadnienia a jedynie rozpoznanie, zaś przyczyna wykluczenia zawodowego charakteru niedosłuchu została jedynie zasygnalizowana w karcie wypisowej ze Szpitala Klinicznego, organ w postępowaniu ponownym zażądał uzupełnienia opinii. Uzyskał w następstwie orzeczenie lekarskie o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej u skarżącego uzasadnione po pierwsze: rodzajem uszkodzenia słuchu ( mieszany) niecharakaterystycznym dla uszkodzenia pohałasowgo , po drugie stopniem obniżenia czułości słuchu w uchu lepiej słyszącym , po trzecie ustaniem narażenia na hałas w roku 1987. W dalszej kolejności już w postępowaniu odwoławczym organ II instancji wystąpił do Instytutu o ponowne uzupełnienie opinii. W obszernym uzupełnieniu Instytut wyjaśnił ( krytycznie odnosząc się do poglądów judykatury i odwołując się do wytycznych metodologicznych w sprawie rozpoznawania chorób zawodowych ), że mniejsze, niż 30 dB uszkodzenie słuchu, z uwagi na brak skutków społecznych i zdrowotnych nie spełnia kryterium choroby w ogóle . Niezależnie od powyższego podkreślił, że o wykluczeniu zawodowej etiologii niedosłuchu stwierdzonego u skarżącego przesądził nie tylko zbyt niski stopień ubytku słuchu ale także jego charakter ( mieszany), który nie jest typowy dla zamian wywołanych działaniem hałasu. O ile ograniczenie się do pierwszej z przyczyn wykluczenia zawodowego charakteru niedosłuchu ( stopień niższy, niż 30 dB.), choć w przyjętej w obowiązującej od od 3 września 2002r. regulacji prawnej dotyczącej chorób zawodowych, jako element prawnej definicji choroby zawodowej słuchu nie mogłoby (wobec faktu, iż regulacja ta nie ma zastosowania do spraw wszczętych przed jej wejściem w życie ) zwolnić organu od zarzutu naruszenia zasady związania odmiennym poglądem Sady wyrażonym w wyroku ( art.30 ustawy o NSA) i art. 153 Ppsa, o tyle wskazanie drugiej przyczyny wyklucza zasadność takiego zarzutu. Orzeczenie Instytutu wskazujące na niecharakterystyczny dla hałasu a więc nie odpowiadający jego skutkom klinicznym charakter niedosłuchu jest wystarczające w ocenie Sądu wystarczające dla przyjęcia , iż nie zostały spełnione przewidziane §1 ust. 1 w zw. z § 10 ust. 1 rozporządzenia przesłanki warunkujące stwierdzenie choroby zawodowej słuchu. Przesłankami tymi są: występowanie w środowisku pracy czynników szkodliwych dla zdrowia pracownika stwierdzone wynikami dochodzenia epidemiologicznego i odpowiadająca klinicznymi objawami tymże czynnikom choroba, wymieniona w wykazie chorób zawodowych a rozpoznana przez uprawnioną jednostkę medyczną. Z powołanych przepisów wynika, że przesłanki te muszą zaistnieć łącznie, co oznacza, że przy wykluczeniu we wskazanym wyżej trybie, iż schorzenie stwierdzone u pracownika nie odpowiada skutkom biologicznym hałasu wyłącza możliwość stwierdzenia choroby zawodowej przez organ inspekcji sanitarnej, nawet jeśli pracownik w środowisku pracy był na działanie hałasu narażony. Z tych też względów, bez znaczenia dla oceny zasadności skargi jest podniesiony w niej zarzut - bliżej zresztą nie uzasadniony- iż rozstrzygający w sprawie organ nie odnosi się "do zalegającej w aktach sprawy bogatej dokumentacji lekarsko- zawodowej i leczenia skarżącego" Za uzasadniony Sąd natomiast uznaje zarzut nie doręczenia skarżącemu uzupełnienia orzeczenia Instytutu, na które powołuje się organ w zaskarżonej decyzji. Uzupełnienie to stanowiąc integralną część orzeczenia wino być- zgodnie z z § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia - doręczone skarżącemu przez Instytut . Zauważyć jednak wypadnie, iż organ rozstrzygający w sprawie zgodnie z wymogiem wynikającym z art. 10 §1 kpa zawiadomił skarżącego o możliwości zapoznania się z całością akt sprawy, a zatem i z opinią uzupełniającą, z czego jednak skarżący nie skorzystał. Z tej też przyczyny Sąd wskazane wyżej naruszenie §8 ust. 2 pkt.1 rozporządzenia uznał za nie mogące mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Z przytoczonych wyżej względów, Sąd w oparciu o przepis art. 151 Ppsa oddalił skargę, jako nieuzasadnioną.