SA/Rz 868/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Sawuła Sędziowie NSA Małgorzata Wolska NSA Maria Zarębska-Kobak /spr./ Protokolant: st.sekr.sąd.B.Krztoń po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w R. z dnia [...] maja 2003 r. nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia 21 lutego 2003 r. Nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w R. na rzecz skarżącej M. R. kwotę 30 zł (trzydzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w R. decyzją z dnia [...] maja 2003 roku Nr [...] po rozpatrzeniu odwołania M. R. od decyzji Starosty [...] z dnia [...].02.2003r. nr [...] orzekającej o wykazaniu w operacie ewidencji gruntów wsi B. gmina C. na rzecz Skarbu Państwa działki nr 1315 /droga/ powstałej w wyniku zmiany konfiguracji i powierzchni działki nr 955/1 stanowiącej własność L. i S. S. i działki 956 stanowiącej własność M. R. – utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W podstawie prawnej wskazał przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art.20 ust. l i 2 oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne /Dz.U. Nr 100 z 2000r., póz. 1086 z późn.zm.), oraz przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r.. w sprawie ewidencji gruntów i budynków ( Dz.U. Nr 38, póz. 454) W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że pismem z dnia 13.05.2002r. Zarząd Gminy C. wystąpił do Starosty [...] o wykazanie w ewidencji gruntów wsi B. na rzecz Skarbu Państwa drogi dojazdowej, odpowiadającej dawnej parceli gruntowej nr 1876/1 gminy kat. [...] oraz odłączenie odpowiednich udziałów z działki nr 955/1 i 956 na rzecz tej drogi. Do wniosku dołączono wypis z mapy katastralnej wsi S. w skali 1:2880 oraz poświadczenie hipoteczne nr 893/02 z dnia 9 maja 2002 r. wydane przez Sąd Rejonowy [...] - Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych z/s [...]. Decyzją z dnia [...].10.2002 r. nr [...] Starosta [...] orzekł o wprowadzeniu zmian w operacie ewidencji gruntów wsi B., polegających na wydzieleniu nowej działki nr 1315 (droga) o pow. 0,02 ha z działki nr 955/1 o pow. 0,28 ha stanowiącej własność L. i S. S. oraz z działki nr 956 o pow. 0,44 ha własnej M. R. poprzez zmianę konfiguracji i powierzchni tych działek. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ I instancji podał, że przedmiotowe zmiany zostały dokonane zgodnie z mapą uzupełniającą i wykazem zmian gruntowych opracowanych na podstawie wyników pomiaru na gruncie, w związku z koniecznością sprostowania nieprawidłowości zaistniałych w ewidencji gruntów wsi B. po modernizacji. Wskazano, że na mapie ewidencyjnej w skali 1: 1280 nie wykazano odrębnej własności Skarbu Państwa dla drogi dojazdowej oznaczonej nr ewid. 1871/1, położonej pomiędzy tymi działkami nr nr 955/1 i 956 w B. Od decyzji Starosty [...] z dnia [...].10.2002r. M. R. złożyła odwołanie w którym sprzeciwiła się tego rodzaju wprowadzeniu zmian w operacie ewidencji gruntów wsi B. kosztem powierzchni jej działki nr ewid. 956 i wyjaśniła, że istniejąca droga dojazdowa oznaczona na mapie katastralnej nr 1876/1 została wydzielona z jej działki nr 956 i działki nr 955/1 własności S. i L. S. i jest to droga prywatna. Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym organ II instancji decyzją z dnia [...].01.2003r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji wskazano na brak dokumentów stwierdzających stan prawny spornej drogi ze wskazaniem , że ewidencja gruntów nie reguluje spraw własnościowych. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Starosta [...] w oparciu o uzupełniony materiał dowodowy tj. dokumentację geodezyjną włączoną do powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego [...] za numerem 18 oraz dokonany pomiar kontrolny tych działek; Decyzją z dnia [...].02.2003r. nr [...] orzekł o dokonaniu w operacie ewidencji gruntów wsi B. gmina C. zmian, polegających na : - zmianie konfiguracji działki nr 955/1 własności L. i S. S. poprzez zmianę powierzchni tej działki z dotychczasowej z 0,28 ha na 0,27 ha, - zmianie konfiguracji działki nr 956 stanowiącej własność M. R. poprzez zmianę powierzchni tej działki z dotychczasowej 0,44 ha na 0,43 ha, - wydzieleniu nowej działki nr 1315 (dr.) o pow. 0,02 ha powstałej z części działek nr nr 955/1 i 956 oraz wykazaniu tej działki na rzecz Skarbu Państwa. W uzasadnieniu wyjaśnione zostało, że po modernizacji ewidencji gruntów wsi B. na mapie w skali 1 : 2880 nie wykazano drogi nr 1876/1 pomiędzy działkami 955/1 i 956 jako odrębnej własności Skarbu Państwa, dlatego też w wyniku pomiaru kontrolnego w obecności zainteresowanych stron wydzielono z w/w działek odrębną działkę nr 1315 odpowiadająca dawnej parceli 1876/1 i wykazano ją jako grunt Skarbu Państwa. Od decyzji Starosty [...] z dnia [...].02.2003r. M. R. wniosła odwołanie domagała się włączenia do jej działki nr 956 gruntu wydzielonego pod drogę oznaczoną jako działka nr 1315 o pow. 0,01 ha i wskazała, nie wyraża zgody na tego rodzaju zabieg geodezyjny , który w jej ocenie jest pozaprawny. Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym, organ odwoławczy nie uwzględnił odwołania i wyjaśnił, że zagadnienia dotyczące prowadzenia ewidencji gruntów i budynków uregulowane jest ustawą z dnia 17 maja 1989r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U.Nr lOO z 2000r., póz. 1086 z późn. zm.), oraz przepisami rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 roku w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U.Nr 38, póz. 454). Materiał aktowy sprawy tj. kopia mapy katastralnej wsi S. w skali 1: 2880 oraz poświadczenie hipoteczne Sądu Rejonowego [...] -Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych [...] wskazuje , że parcela gruntowa nr 1876/1 stanowiła odrębną nieruchomość, która wchodziła w skład mienia wiejskiego wsi S. objętego zniszczonym ciałem hipotecznym L.Sp. I gm. kat. [...]. W oparciu o mapę ewidencji gruntów wsi S. założoną na bazie mapy katastralnej w skali 1:2880 przeprowadzone zostało uwłaszczenie gruntów rolnych w trybie ustawy z dnia 26 października 1971r. - o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych ( Dz. U. Nr 27, póz. 250). Zgodnie z treścią protokołu Nr [...] spisanego w dniu 29.06.1974r. podczas uwłaszczeń, A. R. była właścicielką gospodarstwa złożonego z parcel nr nr 1202/4, 1204/1, 1205 i 2181 na podstawie aktu notarialnego Nr Rep. [...]. Dokument ten nie ujawnia władania przez A. R. parcelą nr 1876/1. Podczas założenia ewidencji gruntów wsi S., jak również na opracowanej mapie ewidencyjnej w skali 1:2880 po przeprowadzonych uwłaszczeniach parcela gruntowa nr 1876/1 wykazana została jako odrębna nieruchomość. W 1981r. odnowiono operat ewidencji gruntów na bazie mapy zasadniczej w skali 1:2000 z równoczesnym przejściem z systemu parcelowego na oznaczenie działkowe. Z załączonej do akt kopii mapy ewidencji gruntów skali 1:2000 wynika, że grunt odpowiadający dawnej pgr. nr 1876/1 stanowi drogę w skład której wchodzą części sąsiednich działek nr nr 955/1 i 956. A. R. jako poprzednia właścicielka gruntu odpowiadającego działce nr 956 w toku różnych czynności prawnych (tj. założenia ewidencji, uwłaszczenia i odnowienia operatu ewidencyjnego) nie wnosiła zastrzeżeń do granic swojej nieruchomości. Aktem notarialnym Rep. A. nr [...] z dnia 06.08.1999r. A. R. darowała swojej córce M. R. działkę nr 956 o pow. 0,44 ha położoną w B. W skład tej działki weszły dawne działki oznaczone nr 1202/4, 1204/1, 1205 i 2181. Natomiast działka nr 956 nie obejmowała dawnej działki nr 1876/1 Grunt odpowiadający dawnej parceli nr 1876/1 gm. kat. [...] jako mienie wiejskie wbrew twierdzeniom odwołującej nie stanowił własności jej poprzedników prawnych jak również odwołująca dla wsparcia swojego twierdzenia nie przedstawiła żadnego dokumentu, który mógłby stanowić podstawę do wykazania jej własności. /działka nr 1315 droga/ Grunt ten położony we wsi S. gmina L. został przyłączony do wsi B. gmina C. Po stwierdzeniu nieprawidłowości w operacie ewidencji gruntów wsi B., Starosta [...] orzekł o wprowadzeniu zmian polegających na wykazaniu przedmiotowej działki nr 1315 o pow. 0,02 ha wydzielonej z działek nr nr 955/1 i 956 na rzecz Skarbu Państwa, zgodnie ze stanem prawnym. Akta sprawy wskazują na istnienie sporu co do własności gruntu odpowiadającego parceli gruntowej nr 1876/1 gm. kat. [...], lecz spór ten nie ma wpływu na niniejsze rozstrzygniecie W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca M. R. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia względnie uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie zgodnie z żądaniem Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa ze wskazaniem na prawo własności jej działki nr 956 . W dalszej części skargi w obszernej jej argumentacji wyjaśniła, że droga / obecnie nr ewid. 1315/ została wydzielona z jej działki jest to droga prywatna ma charakter drogi polnej, nigdy nie stanowiła drogi gminnej jak i też nie miała ona charakteru publicznego . W ocenie skarżącej Skarb Państwa w żaden sposób nie wykazał tytułu własności do tej drogi zatem ustalenia organu w tym zakresie polegają na cyt. "wielkim zakłamaniu." W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi z przyczyn wywiedzionych jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje ; skarga jest uzasadniona W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 roku i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o posterowaniu przed sądami administracyjnymi / art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz.U z 2002 r Nr 153 poz. 1271/ Kontrola natomiast tegoż Sądu sprowadza się do badania zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej./ art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz.U z 2002 r Nr 153 poz. 1269/, przy czym Sąd ten z mocy art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz.U, Nr 153 poz. 1270/ nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną , przy tej kontroli bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Sąd ten z mocy art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a zobligowany jest do stwierdzenia nieważnosci decyzji jeżeli stwierdzi, że zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach . W rozpatrywanej sprawie Sąd stwierdził, że organy obu instancji przy wydaniu decyzji rażąco naruszyły przepisy prawa materialnego w szczególności przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r Prawo geodezyjne i kartograficzne / Dz.U z 2000 r Nr. 100 poz. 1086 ze zm. oraz przepisy rozporządzenia z dnia 29 grudnia 2001 r w sprawie ewidencji gruntów i budynków / Dz.U z 2001 r Nr 38 poz. 454 ze zm/ Art. 20 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne ( tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 100, póz. 1086 ) zwana dalej ustawą stanowi, że ewidencja gruntów i budynków stanowi zbiór informacji o gruntach i budynkach ze wskazaniem danych wymienionych w tym przepisie, w tym także dotyczących ich właścicieli a w pewnych przypadkach także podmiotów władających gruntami i budynkami . Będąc zbiorem danych o istniejącym stanie faktycznym i prawnym w odniesieniu do przedmiotu nią objętego, ewidencja gruntów posiada tylko funkcje informacyjno -techniczne, nie tworzy natomiast stanów prawnych. Z uwagi na swój charakter ewidencja gruntów i budynków nie rozstrzyga sporów o prawo do gruntów, ani nie nadaje tych praw. Rejestruje natomiast stany prawne ustalone w innym trybie i przez inne organy orzekające. Wpisy w niej dokonywane mają charakter deklaratoryjny a nie konstytutywny. Ze względu na rolę ewidencji, która służy planowaniu przestrzennemu, wymiarowi podatków i świadczeń, a także oznaczaniu nieruchomości w księgach wieczystych, statystyce publicznej i gospodarce nieruchomościami winna być ona utrzymywana w stanie aktualności ( art. 22 w zw. z § 44 pkt. 2 i 47 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r w sprawie ewidencji gruntów i budynków - Dz. U. Nr 38 póz. 454 ) zwane dalej rozporządzeniem. Zadanie to należy do starosty, który winien dokonywać zmian zapewniających jej aktualność. Zmiany te dokonuje się na podstawie prawomocnych orzeczeń, decyzji , aktów notarialnych, aktów normatywnych i innych dokumentów ilustrujących stan odmienny od uwidocznionego w operacie ewidencji gruntów ( art. 20 w zw. z art. 23 ustawy i § 46 rozporządzenia ). Oznacza to , że organ prowadzący ewidencję nie może we własnym zakresie dokonywać ustaleń dotyczących danych podlegających ewidencji ( patrz; wyrok NSA II SA 862/00, Zbiór orzecznictwa komputerowego Lex Nr 53361, II SA 566/99, Lex 46217, II SA 914/98, Lex 41816, II SA 1094/98, Lex 41305 ), bowiem przepisy ustawy nie stwarzają możliwości prawnych do kształtowania w tym trybie stosunków własnościowych. Orzeczenie organu I instancji utrzymane w mocy przez organ odwoławczy wskazuje, że organ ewidencyjny wydzielił z działki nr ewid. 955/1 własności S. i L. S. i z działki nr ewid. 956 własności M. R. działkę o pow. 0.02 ha i oznaczył ją nr ewid. 1315 jako droga w konsekwencji stworzył nowy stan prawny na gruncie nie mając do tego w tym postępowaniu i w oparciu o powołane wyżej przepisy uprawnienia. Powołane w podstawie prawnej decyzji organu I instancji jak i organu odwoławczego przepisy zarówno ustawy jak i rozporządzenia w żadnym przypadku nie pozwalają na tego rodzaju rozstrzygnięcie. Wskazane w uzasadnieniu decyzji poświadczenie z dnia 9 maja 2002 r Nr [...] wydane przez Rejonowy [...] Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych z siedzibą [...] nie dowodzi o prawie własności działki 1876/1 jak to twierdzi organ orzekający w sprawie Poświadczenie to nie jest poświadczeniem hipotecznym ze wskazaniem liczby księgi wieczystej i ze wskazaniem właściciela lecz stwierdzeniem o istnieniu parceli gruntowej oznaczonej jako 1876/1 która objęta była zniszczoną LSp I gm kat. [...] co oznacza , że była objęta liczbą spisu parcelowego na tym terenie. Tego rodzaju poświadczenie nie można utożsamiać z poświadczeniem hipotecznym stwierdzającym prawo własności. Nadto twierdzenie organu, że skarżąca nie wykazała prawa własności do w/w działki z powołaniem się na akt notarialny oraz , na wykaz rejestrowy nr 380 , który wskazuje na powstanie działki nr ewid. 956 nie dowodzi jeszcze o braku uprawnienia skarżącej do działki oznaczonej jako dawna pgr. 1876/1. Zgodzić natomiast należy się z organem, że w niniejszej sprawie zaistniał spór pomiędzy skarżącą a gminą co do prawa własności działki oznaczonej jako pgr. 1876/1 . Rozstrzygniecie tego sporu nie leży w kompetencjach organu , gdyż jak już na wstępie wyjaśnione zostało , że ewidencja gruntów i budynków nie rozstrzyga sporów o prawo do gruntów, nie nadaje tych praw , nie służy również ochronie praw poszczególnych podmiotów do gruntu i nie może rozstrzygać żadnej kwestii spornej związanej z ustaleniem tytułu własności. Spory o własność zastrzeżone są ustawowo do rozpoznania przez sądy powszechne . Zmiany we władaniu gruntami po założeniu ewidencji gruntów mogą być dokonywane tylko w oparciu o prawomocne orzeczenia sądowe , akty notarialne, odpisy z ksiąg wieczystych , ostateczne decyzje administracyjne uzyskane w przewidzianym trybie a także inne dokumenty urzędowe ilustrujące aktualny stan prawny nieruchomości. W zakres tego postępowania nie wchodzą czynności zmierzające do tworzenia nowego stanu prawnego na gruncie a tego rodzaju wbrew w/w regułom prawnym zabieg geodezyjny w niniejszej sprawie przez organ ewidencyjny został dokonany . Stwierdzone przez Sąd rażące naruszenie zasad wynikających z przepisów ustawy jak i rozporządzenia obligował Sąd do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji jak i decyzji organu I instancji. Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ z uwzględnieniem wyżej wymienionych uwag wszczęte postępowanie ewidencyjne umorzy w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. Wydana decyzja o umorzeniu postępowania nie zamyka organowi jak i również skarżącej drogi do wyjaśnienia sporu własnościowego co do w/w/ działki przed sądem powszechnym . Prawomocne orzeczenie w tej sprawie będzie stanowiło podstawę do ujawnienia tej działki w księdze wieczystej oraz w ewidencji gruntów i budynków. Powyższe orzeczenie Sąd wydał w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz.U Nr 153 poz. 1270/ w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. Określenie , że decyzja nie podlega wykonaniu znajduje uzasadnienie w treści art. 152 ustawy. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 tej ustawy w zw. z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz.U z 2002 r Nr 153 poz. 1271/