SA/Rz 931/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Zarębska-Kobak Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Krystyna Józefczyk /spr./ Protokolant: st.sekr.sąd.B.Krztoń po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2005 r. na rozprawie sprawy ze skarg Prezydenta Miasta [...] i W. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2003 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2003 r. Nr [...]; II. odrzuca skargę Prezydenta Miasta [...]; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego W. S. kwotę 30 zł (trzydzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. SA/Rz 931/03 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] V 2003 r. Nr [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania W. S., T. S., M. S. i B. S. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2003 r. [...] orzekającej o odmowie zwrotu nieruchomości i umorzeniu postępowania administracyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozstrzygnięcia przez organ I instancji, powołując jako podstawę prawną art. 138 § 2 k.p.a. Jak wynika z akt administracyjnych wyżej wymienieni w dniu [...] września 2001 r. złożyli wniosek o zwrot nieruchomości oznaczonych jako działki 31/2 i 21/6 położonych w R. W uzasadnieniu wniosku podnieśli, iż działka 31/2 wywłaszczona została w 1977 r. w celu poszerzenia ulicy Ł. w R. W chwili obecnej pozostaje niezagospodarowana i porośnięta trawą, natomiast działka nr ew. 21/6 wywłaszczona została w 1980 r. na zamierzenie inwestycyjne pn. "budowa obwodnicy południowej". Decyzją z dnia [...] V 2002 r. Prezydent Miasta [...] orzekł 1/ o odmowie zwrotu działki nr ew. 31/2 oraz, 2/ o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu działki nr ew. 1/6. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] X 2002 r., uchylił tą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę wyjaśnił iż działka nr ew. 31/2 o pow. 23a 97m2 nabyta została w 1977 roku aktem notarialnym na zamierzenie inwestycyjne p.n. przebudowa ulicy Ł. zgodnie z decyzją o zatwierdzeniu planu realizacyjnego, wydaną przez Wydział Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w R. z dnia [...] XI 1974 r. Również Skarb Państwa nabył aktem notarialnym drugą działkę nr ew. 21/6 o pow. 9a 38m2, z którego wynika, iż działka ta nabyta została na cel pn. "budowa obwodnicy południowej" zgodnie z decyzją o zatwierdzeniu planu realizacyjnego Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w R. z [...] IV 1973 r. Wnioskodawcy są spadkobiercami ówczesnych właścicieli działek. Podczas przeprowadzonych oględzin tych nieruchomości w dniu 21 II 2002 r. stwierdzono, iż wnioskowana do zwrotu działka nr. ew. 31/2 położona jest w rozwidleniu ulic Ł. i R. i w 90 % stanowi teren porośnięty trawą. Wnioskodawcy podtrzymali wniosek o jej zwrot. Zaś działka nr ew. 21/6 położona jest w pasie drogowym obecnej ulicy A., wobec tego wnioskodawcy zrezygnowali z ubiegania się o jej zwrot. Organ I instancji odmawiając zwrotu działki nr ew. 31/2 powołał się na treść przepisu art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 137 ust. 1 w przedmiocie definicji "zbędności". Prezydent wskazał na pismo Wydziału Architektury Urzędu Miasta R. z dnia [...] V 2002 r., wg którego przyjęto, iż zgodnie z obecnie obowiązującym Miejscowym Planem Szczegółowym Zagospodarowania Przestrzennego [...] zatwierdzonym zarządzeniem Prezydenta Miasta R. z dnia 28 VIII 1976 r. wnioskowana do zwrotu część działki obecnie nr ew. 1206 znajduje się w terenie oznaczonym symbolem 02KNIV i 03KNIV projektowanego pasa drogowego "skrzyżowanie ulicy Ł. i R.". Decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] X 2001 r. ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu na zamierzenie inwestycyjne pn. "przebudowa ulicy K." m. in. na działce nr ew. 1206. Realizowana obecnie przebudowa jest kontynuacją celu wywłaszczenia. Odwołując się w uzasadnieniu do wytycznych Wojewody, zawartych w uprzedniej decyzji kasacyjnej, wyjaśniono iż nie odnaleziono decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego wydanej przez Wydział Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska. Wobec tego, zdaniem organu I instancji, brak jest przesłanek do zwrotu nieruchomości oznaczonej wówczas nr ew. 31/2. Zaś wobec cofnięcia wniosku o zwrot drugiej działki umorzono postępowania na zasadzie przepisu art. 105 § 1 k.p.a. W odwołaniu od tej decyzji skarżący wnieśli o jej uchylenie w zakresie pkt 1-szego. W uzasadnieniu podkreślili, iż Prezydent Miasta [...] w swej decyzji popada w niekonsekwencję, przytacza treść przepisu "nieruchomość podlega zwrotowi jeżeli pomimo upływu 7 lat od daty wywłaszczenia nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu", a taką sytuację potwierdza protokół oględzin nieruchomość. Po rozpoznaniu odwołania Wojewoda [...] decyzją kasacyjną opisaną na wstępie ponownie w uzasadnieniu naprowadził, iż bezspornym jest, że przedmiotowe nieruchomości zostały nabyte przez Skarb Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 III 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości /Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64/. Przedmiotem żądania spadkobierców są nieruchomości oznaczone w chwili nabycia jako działki nr, nr 31/2 i 21/6 a obecnie odpowiednio nr 1206 i 281/14 będące własnością Skarbu Państwa. Organ powinien zbadać czy zachodzą przesłanki do zwrotu nieruchomości. Zgodnie z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu jeżeli; 1/ pomimo upływu 7 lat od chwili gdy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo, 2/ utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu a cel ten nie został zrealizowany. Obowiązkiem organu rozpoznającego wniosek o zwrot nieruchomości było zbadanie stanu faktycznego na dzień złożenia wniosku. Wg obowiązujących przepisów musi zaistnieć jeden z warunków omówionych wyżej, a organ pomimo wytycznych nie ustalił tego. Z akt wynika, iż zapewne zachodziła okoliczność "zbędności" określona w art. 137 pkt 1 cyt. ustawy albowiem upłynął okres 7-letni i na dzień złożenia wniosku nie rozpoczęto prac. Zachodzi również okoliczność określona w art. 137 pkt 2 ustawy. Wobec tego z zawartego w aktach materiału dowodowego wynika, że zachodzą przesłanki do uznania tej działki za "zbędną" a co za tym idzie do orzeczenia o jej zwrocie na rzecz spadkobierców byłych ich właścicieli. Wymaga to jednak przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego m. in. w zakresie wydzielenia części wnioskowanej do zwrotu działki nr 1206, zlecenie sporządzenia operatu szacunkowego oraz dokonania rozliczenia związanego ze zwrotem. W związku z ograniczeniem żądania zwrotu nieruchomości do działki nr ew. 21/6 organ umorzył postępowanie na zasadzie art. 105 § 1 k.p.a., chociaż faktycznie należało zastosować przepis art. 105 § 2 k.p.a. Umorzenie postępowania w pozostałej części na zasadzie art. 105 § 2 k.p.a. ma charakter fakultatywny i może nastąpić po rozważeniu czy zachodzą przesłanki: 1/ wniosek o umorzenie musi pochodzić od strony, na żądanie której postępowanie zostało wszczęte, 2/ inne strony nie sprzeciwiają się umorzeniu postępowania, 3/ umorzenie nie jest sprzeczne z interesem społecznym. Umarzając postępowanie w tym zakresie organ nie zbadał tych przesłanek. Zatem wszystkie te uchybienia nie mogą być wyjaśnione przez organ II instancji w ramach art. 136 k.p.a. Poza tym strona byłaby pozbawiona jednej instancji. Decyzję tą zaskarżył Prezydenta Miasta [...] oraz W. S. do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Prezydent wniósł o jej uchylenie ze względu na naruszenie przepisu art. 137 ust. 1 cyt. ustawy. Zdaniem Prezydenta ustalenia Wojewody w przedmiocie zbędności są błędne albowiem cel wywłaszczenia był związany z budową dróg i jest nadal aktualny o czym świadczy decyzja o warunkach zabudowy z dnia 12 X 2001 r. Natomiast W. S. w motywach skargi, oprócz naruszenia przepisów art. 137, zarzucił naruszenie art. 6, 7, 8, 12, 35, 136 i 138 k.p.a. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie ponieważ argumentacja decyzji zgodna jest z przepisami obowiązującego prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawy, w których skargi złożono do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 I 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm./. Sądy administracyjne rozpatrując sprawy badają legalność zaskarżonych decyzji, rozstrzygając w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną – art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 VIII 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./. Sąd może uwzględnić skargę jeżeli stwierdzi, że doszło: 1/ do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, 2/ naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, 3/ zachodzą inne naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 cyt. ustawy. Skarga zasługuje na uwzględnienie chociaż z innych względów niż podnoszą skarżący. W sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 – przepis art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Stosownie do art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543/ o zasadności wniosku, czy też jej braku na szczeblu I instancji rozstrzyga w formie decyzji starosta. Stronami zaś tego postępowania są właściciele nieruchomości, wnioskodawca i ewentualnie inne podmioty, którym przysługuje prawno-rzeczowy tytuł do objętej postępowaniem nieruchomości. W przypadku zaś gdy status starosty łączy się jednocześnie ze statusem Prezydenta Miasta a dotyczy sytuacji gdy w ramach istniejących struktur samorządowych nie wyodrębniono struktur powiatowych tak jak ma to miejsce w odniesieniu do Prezydenta Miasta [...], zachodzi zbieg kompetencji w ręku jednego podmiotu, a mianowicie funkcji związanej z ochroną i reprezentacją interesów strony /właściciela nieruchomości/ i funkcji orzeczniczej /organu powołanego mocą przepisów prawa materialnego do prowadzenia postępowania w tej sprawie. Tego rodzaju konfiguracja "procesowa" budziła zawsze zastrzeżenia z punktu widzenia zasad obiektywizmu albowiem sugerować może, że Prezydent Miasta staje się sędzia "w sprawie której wynik dotyka interesów podmiotu, z którym łączy go stosunek zatrudnienia". Tego rodzaju zbieg uprawnień jest nie do przyjęcia, nie tylko z punktu widzenia zasad natury ogólnej, lecz także zasad procesowych. Te ostatnie bowiem wyrażone w art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. odnoszą się do wyłączenia pracownika od rozpoznania tego typu sprawy. Podobne stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03 /Wokanda 2003 Nr 7-8 str. 6/. Przy czym w takim wypadku wyłączeniu podlega nie tylko prezydent miasta ale i jego zastępcy oraz pozostali pracownicy urzędu. Sam prezydent jako organ podlegający wyłączeniu nie może podejmować w sprawie żadnych czynności, w tym również upoważniać do jej załatwienia jakiegokolwiek z podległych sobie pracowników. Rozpoznanie zaś sprawy i wydanie decyzji przez organ administracji publicznej lub pracownika, który podlega wyłączeniu stosownie do zapisów art. 24 k.p.a. stanowi podstawę do wznowienia postępowania art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Stosownie zaś do przepisu art. 145 § 1 pkt 1b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ decyzja podlega uchyleniu jeżeli Sąd stwierdzi podstawę do wznowienia postępowania. W tym stanie rzeczy działając w oparciu o powołane przepisy prawa należało wyłączyć z obrotu prawnego zarówno zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W dalszym zaś postępowaniu, skoro Prezydent Miasta [...] stał się niezdolnym do załatwienia sprawy /art. 26 § 3 k.p.a./ w grę wchodzi regulacja zawarta w art. 26 § 2 k.p.a., zgodnie z którym sprawa bezie podlegała załatwieniu przez organ wyższego stopnia, z tym że organ ten będzie mógł wyznaczyć do załatwienia sprawy inny podległy sobie organ. W tych okolicznościach Sąd jest nieuprawniony do dokonywania merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji jak i zasadności podniesionych w skardze zarzutów. W punkcie II-gim wyroku tut. Sądu z dnia 25 II 2005 r. Sąd odrzucił skargę Prezydenta Miasta [...]. Uprawnionym do wniesienia skargi jest strona, czyli każdy kto ma w tym interes prawny, a w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym – przepis art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./. Nie budzi wątpliwości, iż w sprawie będącej przedmiotem rozpoznania skarżący Prezydent Miasta [...] nie spełnia tych wymogów warunkujących możliwość wniesienia skargi. Sąd odrzuca skargę jeżeli z innych przyczyn jej wniesienie jest niedopuszczalne – art. 58 § 1 i § 3 cyt. ustawy. Z tych względów orzeczono jak w punkcie II wyroku. Na zasadzie przepisu art. 145 § 1 pkt 1b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ w związku z art. 24 § 1 k.p.a. Sąd uwzględnił skargę W. S. Zaś na zasadzie przepisu art. 50 i 58 cyt. ustawy odrzucił skargę Prezydenta. O kosztach orzeczono na zasadzie przepisu art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm./.