SA/Rz 966/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Wolska Sędziowie NSA Anna Lechowska /spr./ AWSA Joanna Zdrzałka Protokolant sekr. sądowy Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi Z. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2002 r. nr [...] w przedmiocie stosunków wodnych na gruncie I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2002 r. Nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej Z. H. kwotę 10 zł /słownie: dziesięć złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. SA/Rz 966/02 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] kwietnia 2002 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2002 r. Nr [...] w przedmiocie nakazania E. N. i J. C. udrożnienia przepustu wodnego w drodze dojazdowej do ich posesji oraz zakazania im zmiany kierunku wód opadowych z terenu własnych posesji na grunt sąsiedzkie. Jako jej podstawę prawną wskazało art. 138 §1 pkt 1kpa. Z uzasadnienia decyzji i akt postępowania wynika, że w dniu 18 sierpnia 2001 r. Z. H. poinformowała Wójta Gminy o zalewaniu jej posesji przez wodę opadową spływającą z posesji sąsiednich. Taki stan rzeczy spowodowany został - jej zdaniem - zasypaniem rowu odprowadzającego wodę i utworzeniem drogi oraz utwardzenia jej gruzem przez E. N. i S. C. Poprzez nawiezienie gruzu na wysokość cokołu jej ogrodzenia zakłócony został naturalny spływ wody. Wykonali też oni przepust z rur betonowych wyżej, niż dno rowu przy jej posesji, stąd woda nie ma odpływu. Po rozprawie na gruncie i uchyleniu przez organ odwoławczy postanowienia o zawieszeniu postępowania na czas rozstrzygnięcia sporu cywilnego między stronami w przedmiocie naruszenia własności, Wójt Gminy decyzją wskazaną na wstępie zobowiązał E. N. i J. C. do udrożnienia przepustu w drodze dojazdowej do ich posesji i utrzymywania go w stanie zapewniającym swobodny przepływ w rowie przydrożnym oraz zakazał im zmiany kierunku odpływu wód opadowych z terenu własnych posesji na grunty sąsiedzkie. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia podał, iż przeprowadzone postępowanie a przede wszystkim rozprawa wodno - prawna potwierdziła wystąpienie zmiany stosunków wodnych na działce P. Z.H. i naruszenie art. 29 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się Z. H. zaskarżając je do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W odwołaniu zarzuciła , że decyzja nie rozstrzyga o całości sprawy, jako że nie nakazuje usunięcia nawiezionego przez zobowiązanych ziemi, gruzu, żwiru i innych materiałów. Na działce odwołującej nigdy nie było drogi, był natomiast rów, odprowadzający wodę, który został przez bezprawnie zasypany przez E. N. i J. C. Powoduje to zalewanie jej nieruchomości i niszczenie ogrodzenia a także domu. Odwołująca zażądała też rozebrania mostku przy drodze gminnej, który został wybudowany bezprawnie kilka lat temu przez E. N. i J. C. Dodała, że wybudowali oni budynek w granicy i jeżdżą przez jej działkę, co jest przedmiotem sporu sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło odwołania i decyzją z dnia [...] kwietnia 2002 r. opisaną wyżej utrzymało w mocy decyzję nim zaskarżoną. W jej uzasadnieniu podało, że zaskarżone rozstrzygnięcie jako prawidłowe nie podlega uchyleniu. W postępowaniu organu I instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dopatrzyło się takich uchybień prawnych, aby stanowiły one podstawę do negatywnej weryfikacji rozstrzygnięcia. Kolegium uznało, że problematykę będącą przedmiotem niniejszego postępowania na dzień podjęcia rozstrzygnięcia regulowały przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r., Prawo wodne (Dz. U. Nr 38, poz. 230 ze zm.). Na podstawie art. 50 ust. l tej ustawy właściciel nie może zmieniać stanu wody na gruncie, istniejącego co najmniej od pięciu lat, jeżeli taka zmiana mogłaby szkodliwie oddziaływać na nieruchomości sąsiednie. Jeżeli zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na nieruchomości sąsiednie albo na gospodarkę wodną, wójt, burmistrz (prezydent miasta) nakaże właścicielowi gruntu przywrócenie do stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, a gdy to jest gospodarczo nieuzasadnione - nałoży obowiązek zapłaty odszkodowania (art. 50 ust.2). Jak wynika z decyzji organ I instancji nałożył na właścicieli działek sąsiednich, których funkcjonowanie niekorzystnie wpłynęło na nieruchomości sąsiednie w zakresie stosunków wodnych, obowiązek podjęcia takich działań, które umożliwiłyby naturalny spływ wód opadowych i naturalną gospodarkę wodną. Podług Kolegium postępowanie przeprowadzone przez Wójta jak i wydane rozstrzygnięcie jest prawidłowe. Zauważyło ono przy tym, że organ I instancji nie posiada kompetencji do podejmowanie jakichkolwiek rozstrzygnięć prawno-rzeczowych, o które wnosi w istocie strona skarżąca, a które zastrzeżone są dla właściwości sądów powszechnych. W wypadku takiego ukształtowania terenu działki, które niekorzystnie wpływa na gospodarkę wodną, skarżąca mogą żądać wyegzekwowania decyzji Wójta lub skierować sprawę na drogę postępowania sądowego z art. 144 kodeksu cywilnego podług, którego właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Skargę na tę decyzje oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła Z. H. domagając się ich uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W jej motywach oraz piśmie uzupełniającym skargę zakwestionowała ustalenie organu, iż droga dojazdowa do posesji zobowiązanych istnieje , jako że została ona wykonana bezprawnie na jej gruncie, na funkcjonującym wcześniej cieku wodnym. Jego zasypanie i utworzenie drogi doprowadziło do zmiany stanu wody na gruncie. Decyzja organu I instancji winna zatem nakazywać usunięcie gruzu , ziemi , itp., które nawieźli oni na jej działkę, bowiem tylko w ten sposób a nie przez udrożnienie przepustu w nielegalnie utworzonej drodze nastąpi przywrócenie naruszonego stanu wody na gruncie. Zaznaczyła też , iż J. C. podwyższył swoja działkę o około 0,5m, co uczyniło jej działkę niżej położoną i zmieniło stan wody na gruncie na jej niekorzyść. Zalewanie działki jest też następstwem wybudowania przez zobowiązanych około dwa lata temu mostka przy drodze gminnej - bez zezwolenia. Jej żądania adresowane w tej mierze do organów administracji zostały pominięte, natomiast bezpodstawnie odsyła się ją na drogę cywilną. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie z przyczyn, które legły u podstaw zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Z mocy art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę– Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm. ), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r i postępowanie nie zostało zakończone ( a do takich należy sprawa niniejsza ) podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Art. 1 wspomnianej ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ), stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej ( §1). Kontrola ta sprawowana jest co do zasady pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( §2 ). Jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( §1). Podług art.135 tej ustawy Sąd, stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Ten ostatni przepis dozwala Sądowi na objęcie kontrolą wszystkich rozstrzygnięć wydanych w sprawie, niezależnie od tego, w jakiej fazie postępowania administracyjnego zapadło, jeżeli mieszczą się one granicach stosunku administracyjnoprawnego wyznaczającego daną sprawę. Poddawszy zaskarżoną decyzję takiej kontroli, Sąd doszedł do wniosku, że zachodzą podstawy do uwzględnienia skargi, aczkolwiek z przyczyn odmiennych, niż w niej podniesione. I tak, decyzja II instancji w sposób rażący narusza przepis art. 204 i 219 i 220 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne ( Dz. U. Nr 115, poz. 1229 , ze zm.). zwanej dalej ustawą. Ustawa ta weszła w życie w dniu 1 stycznia 2002r. za wyjątkiem przepisu art. 2 ust. 3 (uprawnienia do wykonywania dokumentacji hydrologicznej), który nie ma w sprawie zastosowania. Po myśli jej art. 219, z tą też datą utraciła moc ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne ( Dz.U. Nr 38, poz. 230, ze zm.). Art. 204 ustawy w ust. 1 ustanowił zasadę, że sprawy wszczęte , a niezakończone wydaniem decyzji ostatecznej przed dniem jej wejścia w życie, podlegają rozpatrzeniu w trybie określonym w ustawie, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3. Ustepy 2 i 3 tego przepisu dotyczą spraw o opłaty , co oznacza, że wyjątek od zasady rozpoznawania spraw nie zakończonych decyzja ostateczną podług nowej ustawy nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Decyzja II instancji została wydana w dniu [...] kwietnia 2002r., co w świetle wyżej przywołanych przepisów oznacza, że przy rozpoznawaniu odwołania od decyzji I instancji należało stosować nowe Prawo wodne. Tymczasem organ odwoławczy zastosował przepisy Prawa wodnego z roku 1974 r. a więc ustawę już nie obowiązującą i w aspekcie tych przepisów (art. 50) ocenił decyzję pierwszoinstancyjną, uznając ją za zgodną z prawem. Zauważyć przy tym wypadnie, że uwagi organu II instancji uszło, iż Wójt Gminy prawidłowo powołał się w swojej decyzji na nowe Prawo wodne. Okoliczność ta nie oznacza jednak, że decyzja Wójta jest zgodna z prawem i zasługiwała na utrzymanie w mocy. Podstawę materialno- prawną do jej wydania stanowił art. 29 ustawy. Po myśli ust. 1 tego przepisu właściciel gruntu , o ile ustawy nie stanowią inaczej, nie może : 1. zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł – ze szkodą dla gruntów sąsiednich 2.odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. Z art. 29 ust. 2 wynika, że na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Podług ust. 3 tego przepisu, jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt , burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji , nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegający szkodzie. W stosunku do uregulowań starego Prawa wodnego, obok różnic w przesłankach wydania nakazów ( brak wymogu, by stan wody na gruncie dotknięty naruszeniem był utrwalony ) i ograniczeniu ich rodzajów ( pominięcie odszkodowania ), fundamentalna zmiana dotyczy charakteru decyzji zawierającej nakaz. O ile bowiem podług art. 50 ust. 2 ustawy Prawo wodne z 1974 r. organ zobowiązany był do wydania nakazu w przypadku zaistnienia przesłanek jego wydania warunkujących ( nakaże ) , co czyniło jego decyzję - decyzja związaną, o tyle użycie w art. 29 ust. 3 ustawy z 2001 r. słowa może, czyni decyzję na jego podstawie wydaną decyzją uznaniową. Uznaniowy charakter decyzji nie może być jednaka utożsamiany z jej dowolnością. Adresatem zakazów i nakazów przewidzianych w przepisie art. 29 ust 1 i 2 a co za tym idzie także adresatem decyzji wydawanych przez Wójta jest właściciel gruntu. Oznacza to, że organ ten może nałożyć obowiązki przewidziane w art. 29 ust. 3 ustawy tylko na właściciela gruntu – niezależnie od faktu , czy przeszkody oraz zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich powstały na skutek jego celowego działania, przypadku, czy też działania osób trzecich. Prawidłowe zatem i nie budzące wątpliwości ustalenie stanu własności gruntu, na którym owe zmiany zostały dokonane należy zgodnie z art. 7 i 77 §1 kpa do podstawowych obowiązków organu, który prowadzi w sprawie postępowanie administracyjne. Zmiany bowiem stanu wody na gruncie należącym nie do jego właściciela a do osoby trzeciej nie są objęte art. 29 ustawy. Zmiany tego rodzaju stanowią naruszenie cudzej własności, której ochrony właściciel gruntu może dochodzić na drodze cywilnoprawnej. Ustalenie w toku postępowania administracyjnego, iż naruszenie dotyczy cudzej własności stanowić powinno zatem podstawę odmowy wydania nakazu z art. 29 ust. 3 ustawy. Po wyjaśnieniu kwestii własności gruntu, organ prowadzący postępowanie w sprawie naruszenia stanu wody na gruncie winien ustalić pozostałe przesłanki warunkujące wydanie nakazu. Należą do nich: istnienie przeszkód oraz zmian w odpływie wody powstałych na gruncie na skutek działania jego właściciela, przypadku lub działania osób trzecich i szkody na gruncie sąsiednim powiązane związkiem przyczynowo- skutkowym z tymi zmianami. Przesłanki te muszą być ustalone zgodnie z wymogami Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym przy zastosowaniu reguł dowodowych przewidzianych w przepisach rozdziału 4 "Dowody" zamieszczonego w dziale II "Postępowanie" a także przepisów dotyczących utrwalania dokonanych czynności (rozdział 3 - "Protokoły i adnotacje" ). Wydana w następstwie prawidłowo poczynionych ustaleń decyzja winna przy tym rozstrzygać o całości żądań wnioskodawcy. Postępowanie i decyzja organu I instancji nie odpowiada tym wymogom. Organ ten przeprowadził rozprawę na gruncie, w trakcie której ogólnikowo przesłuchał wnioskodawczynię i jednego ze zobowiązanych zaskarżoną decyzją (E. N.), czyniąc to z pominięciem pouczeń zartych w art. 83 §2 i 3 w zw. z art 86 kpa Z protokołu rozprawy wynika, że w jej trakcie przeprowadzono oględziny. Z oględzin tych sporządzono prowizoryczny szkic, nie podpisany przez strony. W protokole rozprawy brak adnotacji o jego odczytaniu ( art.67 §2 pkt 3 w zw. z art. 68 kpa). W aktach brak sprawy brak jakichkolwiek ustaleń i dowodów , co do własności gruntów. Na podstawie jedynej czynności organu, tj. wspomnianego przesłuchania stron i szkicu z oględzin nie sposób zatem ocenić, czy istniały przesłanki do wydania nakazu zawartego w decyzji utrzymanej w mocy decyzją zaskarżoną. Wydaje się to być wątpliwe, choćby z tej przyczyny, że z twierdzeń stron wynika, iż istnieje między nimi spór, co do własności gruntu, na którym podług skarżącej miał zostać zasypany rów odprowadzający wody opadowe. Nie ustalono też stanu własności działki, na której posadowiony jest przepust na rowie przydrożnym, który nakazano udrożnić E. N. i J. C. Niektóre z nałożonych decyzją obowiązków nie mieszczą się przy tym w katalogu ustanowionym w art. 29 ust. 3 ustawy Przepis ten, co już podniesiono wyżej uprawnia organ do wydania nakazu przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom. Obowiązek utrzymywania przepustu w drodze dojazdowej w stanie zapewniającym swobodny przepływ wody ( pkt.1 część końcowa) i zakaz dokonywania zmian kierunku spływu wód opadowych ( pkt2) zapisom tym nie odpowiadają. Zakaz dokonywania zmian kierunku spływu wód opadowych jest powtórzeniem obowiązku ustawowego, zaś nakaz utrzymywania urządzenia w należytym stanie jest konsekwencją obowiązku wynikającego z art. 29 ust.1 i 2. Zauważyć także wypadnie, że organ I instancji ustalił termin wykonania decyzji ( w terminie natychmiastowym) , do czego brak było podstaw prawnych . Art. 29 nie zawiera uprawnienia do określenia terminu wykonania obowiązków nałożonych na adresatów wydanych na jego podstawie nakazów. Oznacza to, że zastosowanie w tym zakresie mają reguły wykonania decyzji przewidziane art. 130 kpa ( wykonanie decyzji ostatecznej, chyba że decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności, bądź jest ona zgodna z żądaniem wszystkich stron). Nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności wymaga wykazania istnienia przesłanek określonych w art.108 kpa, co w sprawie miejsca nie miało. Wykazane wyżej naruszenia prawa, jakimi dotknięte są decyzje obu instancji - w ocenie Sądu maja charakter rażący - co uzasadnia stwierdzenie ich nieważności . W postępowaniu ponownym należy wyjaśnić przede wszystkim zakres wniosku skarżącej i przy uwzględnieniu poglądów prawnych Sądu ustalić, czy spełnione zostały przesłanki do wydania nakazów przewidzianych w art. 29 ustawy Prawo wodne a następnie rozstrzygnąć sprawę w sposób odpowiadający poczynionym ustaleniom ( w tym także , co do faktu zawarcia lub nie wcześniejszej ugody między stronami) i przepisom prawa. Z przytoczonych wyżej względów, Sąd na podstawie art. 145§1 pkt 2 P.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W oparciu o przepis art. 152 tej ustawy Sąd stwierdził , iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. O kosztach Sad orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a