SA/Rz 971/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Sawuła /spr./ Sędzia NSA Maria Zarębska-Kobak AWSA Jolanta Ewa Wojtyna Protokolant ref. staż. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi Samorządu Mieszkańców wsi M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...].04.2003 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego odnośnie wydania decyzji stwierdzającej, iż dana nieruchomość stanowi wspólnotę gruntową, I Uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu [...] z dn. [...].01.2003 r. Nr [...] II Zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego – Samorządu Mieszkańców Wsi M. kwotę 30 zł /trzydziestu złotych/ tytułem zwrotu wpisu sądowego. SA/Rz 971/03 Uzasadnienie Sołtys sołectwa M. w Gminie S., reprezentując mieszkańców tej wsi wystąpił pismem z dn.6.12.2002r. do Starosty Powiatu [...] o wydanie decyzji na podstawie art.8 ust.1 w zw. z art.1 ust.1 pkt 7 ustawy z dn.29.06.1963r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, stwierdzającej iż działka leśna o nr 433 o pow. 58,74 ha położona w K. stanowi wspólnotę gruntową. Do wniosku dołączono kopię protokołu z zebrania wiejskiego w sprawie skierowania tego wniosku, wyrok Sądu Rejonowego w B. z dn.22.03.1995r. [...] w przedmiocie ochrony posiadania przeciwko Gminie D., kopię sentencji wyroku Sądu Wojewódzkiego w K. z dn.12.12.1995r. [...] oddalającego rewizję od w/w wyroku Sądu Rejonowego w B., kopię wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dn.17.05.2002r. I SA 2089/00 w przedmiocie uchylenia decyzji Prezesa Rady Ministrów odnośnie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej oraz kopię uzasadnienie wyroku Sądu Apelacyjnego w R. z dn.18.01.1996r. [...] w przedmiocie wpisu prawa własności nieruchomości. Wnioskodawca wywodził we wniosku, że wywody zawarte w przedłożonych orzeczeniach sądowych wskazują, iż nieruchomość spełnia kryteria wspólnoty gruntowej, a ponadto powołał się na fakt wystąpienia do Urzędu Gminy S. w przedmiocie sporządzenia wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej. Starosta Powiatu nie prowadząc żadnego postępowania wyjaśniającego decyzją z dn. [...].01.2003r. [...] działając na podstawie "art.105 § 1 k.p.a." umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji stwierdzającej, że działka leśna nr 433 o pow.58,74 ha położona w K. stanowi wspólnotę gruntową. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że przedmiotowa działka została skomunalizowana decyzją Wojewody [...] z dn. [...].09.1991r. [...] na rzecz Gminy D. i stanowi jej własność. Toczyło się postępowanie sądowe w sprawie obalenia wpisu własności tej działki na rzecz skarbu państwa, w trakcie którego Sąd Wojewódzki w K. ustalił, iż działka ta od 1909r. była w posiadaniu mieszkańców wsi M., a następnie na podstawie ustawy z dn.20.03.1950r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej została przejęta na rzecz Skarbu Państwa. Prawidłowość wpisu własności tej działki na rzecz Skarbu Państwa starosta upatruje w treści wyroków Sądu Wojewódzkiego K. z dn.27.07.1995r. oraz Sądu Apelacyjnego w Rzeszowie dn.18.01.1996r. [...] i wywodzi, iż wspólnota gruntowa jest odrębną masą majątkową, nie stanowiącą mienia państwowego. Działka stanowiła majątek gminy M., ale nie miała ona charakteru wspólnoty gruntowej. Starosta wskazuje dalej, że ustalenia sądów w tej kwestii wiążą organy administracji publicznej, a prowadzenie postępowania administracyjnego w kwestii ustalenia, iż działki nr 433 stanowi wspólnotę gruntową zmierzałoby do niedopuszczalnej zmiany prawa własności w trybie administracyjnym. Ta konkluzja skłoniła organ I instancji do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. Odwołanie od powyższej decyzji złożył samorząd mieszkańców wsi M., działający przez sołtysa, wnosząc o uchylenie decyzji starosty i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Odwołujący się wskazuje, że niezrozumiałym jest przyjęcie tezy o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, wskazując iż organ I instancji winien dokonać merytorycznego rozstrzygnięcia w oparciu o art.1 ust.1 pkt 7 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Działka leśna nr 433 znajdowała się we wspólnym użytkowaniu mieszkańców wsi M., nadzór nad nią sprawowały organy leśne, właściwe do spraw lasów niepaństwowych. Wyrąb drzewa poprzedzany był zawsze decyzją zebrania wiejskiego. Dokonanie wyrębu drzewa przez Gminę D. zostało ocenione prawomocnie wyrokiem Sądu Wojewódzkiego w K. z dn.12.12.1995r. [...] jako naruszenie posiadania. Odwołujący się zarzuca organowi niewłaściwą interpretację orzeczeń sądowych, wskazując iż w wyroku Sądu Wojewódzkiego w K., w sprawie zakończonej wyrokiem Sądu Apelacyjnego w R. [...] wskazywano, że decyzję w przedmiocie wspólnoty gruntowej winien wydać organ administracji publicznej, stanowisko to podzielał sąd apelacyjny. Stanowiska odnośnie "przesunięcia tego dobra gromadzkiego do wspólnoty gruntowej" odwołujący doszukuje się także w wyroku NSA oraz w decyzji Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Wskazano ponadto, że stan prawny uległ zmianie, a to przez fakt stwierdzenia nieważności decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej przez Prezesa Rady Ministrów decyzją z dn. [...].12.2002r., utrzymaną następnie decyzją z dn. [...].02.2003r. [...]. Organ I instancji nie znalazł podstaw do zmiany decyzji we własnym zakresie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dn. [...].04.2003r. [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Kolegium stwierdziło, że w sprawie chodzi o spór, co do prawa własności działki nr 433 położonej w K. gmina D. Kolegium przywołało pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z dn.6.10.1999r. II SA 736-777/99 (opubl. Jurysta Nr 1/2000), iż do rozstrzygania czy mamy do czynienia z własnością wspólnoty, czy też z mieniem gminnym uprawniony jest sąd powszechny. Organ odwoławczy wskazał, że ustawa z dn.29.06.1963r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych odnosi się do kwestii zagospodarowania, a nie uregulowania własności (uwłaszczenia) wspólnot gruntowych. O tym, czy dane nieruchomości stanowią własność wspólnoty, czy też stanowią mienie gminne, przesądzają stosowne dokumenty – tytuły własności, a nie władcze rozstrzygnięcie organu administracji publicznej. Zdaniem kolegium dopiero po jednoznacznym ustaleniu, że dane grunty stanowiły odrębną własność, organ jest kompetentny do władczego określenia na podstawie art.8 ust.1 i 2 cyt. wcześniej ustawy, obszaru wspólnoty wchodzącej w jej skład nieruchomości, wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie oraz wykazu obszarów gospodarstw przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów. Wniosek mieszkańców wsi M. oceniono jako zmierzający do rozstrzygnięcia kwestii cywilnoprawnych, te zaś należą do sądu powszechnego. Brak przepisów materialnoprawnych pozwalających organowi administracji publicznej rozstrzygać żądaną kwestię przesądziło, zdaniem organu odwoławczego, o bezprzedmiotowości postępowania. Skargę na powyższą decyzją do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie wniósł samorząd mieszkańców wsi M., reprezentowany przez sołtysa wsi, wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zdaniem skarżącego art.8 ust.1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych daje podstawę do wydania decyzji ustalającej, że nieruchomość stanowi wspólnotę gruntową, a właściwym do tego organem jest starosta miejsca położenia nieruchomości. Zarzucono nietrafność stanowisku prezentowanemu przez organy, że skoro nieruchomość stała się własnością skarbu państwa na podstawie ustawy z dn.20.03.1950r. o terenowych organach władzy państwowej, to nie może zostać zaliczona do kategorii wspólnoty gruntowej. Tu wskazano, że ustawa o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych w pkt 7 wymienia dobra gromadzkie, położone na obszarze b. województwa [...], które podlegają zaliczeniu do wspólnot gruntowych. Skarga zarzuca, że ta ustawa pozwala zaliczyć do wspólnot gruntowych nieruchomość wspólnie użytkowaną przez mieszkańców wsi, a taki warunek został zachowany. Potwierdzeniem tego faktu mogą być orzeczenia sądowe dołączone do wniosku. Orzeczenia sądowe potwierdzające, że nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa, stwierdzać miały równocześnie, iż nieruchomość ta spełnia warunki pozwalające zaliczyć ją do wspólnot gruntowych. Skarżący zarzuca, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze niewłaściwie oceniło dokumenty w sprawie i przyjęło błędny pogląd, jakoby właściwym do rozstrzygnięcia sprawy był sąd powszechny. W odpowiedzi na skargę z dn.11.03.2004r. organ odwoławczy przyjął, że argumentacja skarżącego nie wnosi żadnych nowych okoliczności do sprawy i nie wpływa na rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji, podtrzymując stanowisko w niej zawarte i wnosząc o oddalenie skargi. Pismem z dn.4.03.2004r. Wójt Gminy D. wniósł o przyspieszenie terminu rozpoznania sprawy z uwagi na uniemożliwianie prowadzenia racjonalnej gospodarki leśnej poprzez brak rozstrzygnięcia tej sprawy. W trakcie rozprawy pełnomocniczka Wójta Gminy D. przyznała, że Prezes Rady Ministrów stwierdził nieważność decyzji komunalizacyjnej odnośnie działki nr 433 położonej w K., a od decyzji ostatecznej wydanej po wniosku o ponowne rozpatrzenie, gmina D. nie składała skargi do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: W niniejszej sprawie skarga została złożona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r., dlatego też z mocy art.97 § 1 ustawy z dn.30.08.2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1271 ze zm., zwana dalej Pwsa) podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn.30.08.2002r., Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm., zwana dalej Ppsa). Ta reguła intertemporalna ma zastosowanie w niniejszej sprawie. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest uzasadniona. Ustawa z dn.29.06.1963r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz.U. Nr 28, poz.169 ze zm.) nie definiuje pojęcia "wspólnoty gruntowej" ograniczając się w art.1 do wskazania, jakie nieruchomości tworzą wspólnoty gruntowe z mocy prawa. Są to m.in. nieruchomości leśne stanowiące dobro gromadzkie (gminne) będące we wspólnym użytkowaniu na terenach województw rzeszowskiego, krakowskiego oraz powiatu cieszyńskiego województwa katowickiego (art.1 ust.1 pkt 7 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych). Chodzi tu oczywiście o terytorium województwa, jakie istniały w dacie wejścia w życie tej ustawy. Faktem notoryjnym jest, że teren obecnego powiatu B. wchodził w skład dawnego województwa rzeszowskiego. Wspólnota gruntowa na ziemiach polskich ukształtowała się jako forma wspólnego korzystania, najczęściej przez mieszkańców wsi z określonych gruntów, w tym także gruntów leśnych. Wspólnoty te powstawać mogły w różny sposób, także poprzez wspólne zakupy ziemi. W dn.4.05.1938r. wydano ustawę o uporządkowaniu wspólnot gruntowych (Dz.U. Nr 33, poz.548), która wymieniała jakie nieruchomości podlegają jej przepisom. Ustawa ta w art.1 ust.2 lit. F wskazywała, że do tej kategorii zalicza się na "obszarze województw południowych nieruchomości stanowiące dobro gminne i podlegające wspólnemu użytkowaniu". Ustawy tej, przewidującej podział wspólnot między uprawnionych, nie zrealizowano w praktyce. Stan taki przetrwał do chwili wejścia w życie ustawy z dn.20.03.1950r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz.U. Nr 14, poz.130), na mocy której z mocy prawa przejęto na rzecz państwa mienie stanowiące własność gmin, jako jednostek samorządu terytorialnego. Ustawa ta nie regulowała jednak kwestii mienia stanowiącego uprzednio tzw. "dobro gminne". Sformułowania o nienaruszalności prawa własności, użytkowania lub innego prawa rzeczowego zawierała ustawa z dn.25.09.1954r. o reformie podziału administracyjnego i powoływaniu gromadzkich rad narodowych (art.38) oraz ustawa z dn.25.01.1958r. o radach narodowych (art.79). W ramach procesu przywracania tradycyjnych form gospodarowania na wsi uchwalono w 1963r. ustawę o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Ustawa ta oprócz nieruchomości wymienionych w art.1 ust.1 za wspólnotę gruntowa uznaje także m.in. nieruchomości leśne, stanowiące mienie gromadzkie w rozumieniu przepisów o zarządzie takim mieniem, jeżeli przed dniem wejścia w życie tej ustawy były faktycznie użytkowane wspólnie przez mieszkańców wsi (art.1 ust.2 tej ustawy). Tymi przepisami była cyt. ustawa z dn.25.09.1954r. oraz wydane na jej podstawie rozporządzenie z dn.24.06.1958r. w sprawie zarządu mieniem gromadzkim (Dz.U. Nr 42, poz.201). Ustalenie, jakie nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową bądź mienie gromadzkie zapada w formie decyzji administracyjnej, a właściwym do jej wydania jest starosta (art.8 ust.1 w zw. z ust.6 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych). Termin do wydania takiej decyzji określony na rok od chwili wejścia w życie cyt. ustawy ma charakter instrukcyjnego. W piśmiennictwie prawniczym (por. M.Ptaszyk: Spółki do zagospodarowania wspólnot gruntowych – sytuacja prawna, funkcjonowanie, perspektywy, Kraków 1989, s.21), jak i w orzecznictwie sądowym (por. wyrok NSA z dn.22.09.1995r. SA/Kr 2717/94, opubl. ONSA Nr 4/1996, poz.157) nie budziło wątpliwości, że decyzja taka ma charakter deklaratoryjny, nie tworzy wspólnoty, a jedynie stwierdza, czy określone grunty spełniały w chwili wejścia w życie ustawy z 1963r. (tj. w dn.5.07.1963r.) ustawowe przesłanki do istnienia wspólnoty gruntowej. Samorząd mieszkańców wsi M. domagał się wydania decyzji w oparciu o art.8 ust.1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Starosta Powiatu oparł swą decyzję o umorzeniu postępowania na przepisie "art.105 § 1 k.p.a.". Pomijając tak niedokładnie wskazaną podstawę prawną rozstrzygnięcia (tj. bez podania nazwy aktu prawnego oraz jego daty i miejsca publikacji), naruszającą zasadę ogólną pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz pogłębiania kultury i świadomości prawnej obywateli (art.8 kodeksu postępowania administracyjnego – ustawa z dn.14.06.1960r. – tekst jednol. Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz.1071 ze zm., zwany dalej k.p.a.), organ I instancji nietrafnie przyjął, że zachodzi przesłanka do tzw. obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego. Starosta przytoczył w uzasadnieniu swej decyzji znaczny fragment uzasadnienia wyroku Sądu Apelacyjnego w Rzeszowie [...] z dn.18.01.1996r., przy czym cytuje także wskazane w tym uzasadnieniu twierdzenia procesowe Gminy D., nie zaś ustalenia tego sądu. Twierdzenie organu, iż prawomocne przesadzenie sprawy o wpisie działki o nr 433 na rzecz Skarbu Państwa uczyniło bezprzedmiotowym postępowanie w sprawie o wydanie decyzji opartej na art.8 ust.1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych bezprzedmiotowym jest chybione. W uzasadnieniu tej decyzji znajduje się passus, wskazujący iż działka nr 433 położona w K. nie ma charakteru wspólnoty gruntowej, a to oznacza iż organ w rzeczywistości wypowiedział się merytorycznie, czemu przeczy z kolei osnowa decyzji. Organ pominął i to, że już w cyt. wyroku Sądu Apelacyjnego w R. wskazywano na administracyjny tryb ustalania, które nieruchomości tworzą wspólnotę gruntową. Starosta nie wziął także pod uwagę i tej okoliczności, że wpis prawa własności na rzecz Skarbu Państwa nastąpił dopiero po 1975r., zaś decyzja wydawana na podstawie art.8 ust.1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych odnosić się musi do stanu istniejącego w roku 1963. Sąd Apelacyjny w R. oddalając rewizję Gminy S. w cyt. wyżej wyroku zwrócił uwagę na fakt komunalizacji działki na rzecz Gminy D. Rzecz jednak w tym, że decyzja komunalizacyjna została wzruszona wobec stwierdzenia jej nieważności przez Prezesa Rady Ministrów, ta okoliczność została podniesiona w odwołaniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Kwestię tę organ odwoławczy zbył milczeniem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymując w mocy decyzję Starosty Powiatu znaczącą część uzasadnienia swej decyzji oparło na obszernych fragmentach publikacji omawiającej wyroki NSA II SA 557/99 i II SA 736-777/99, a w szczególności na tezie, iż o tym czy dane nieruchomości stanowią własność wspólnoty czy też mienie gminne rozstrzygać ma sąd cywilny, nie zaś organ administracji publicznej. Takie działanie organu odwoławczego nie może znaleźć akceptacji wojewódzkiego sądu administracyjnego. Po pierwsze to nie wyroki sądowe są źródłem prawa, po drugie posiłkowanie się orzeczeniami sądowymi dla wsparcia swego rozstrzygnięcia wymaga analizy pozwalającej uznać, że orzeczenie takie zapadło w tożsamym stanie prawnym i faktycznym. Kolegium nie zwróciło uwagi, że cyt. wcześniej wyroki odnosiły się do zupełnie innego stanu faktycznego (dotyczyły skomplikowanej sprawy administracyjnej, w której zapadały rozmaite decyzje procesowe, odnosiły się do nieruchomości, mającej stanowić wspólnotę gruntową położoną na terenie miasta, wreszcie w sprawie mającej miejsce na terenie b. zaboru rosyjskiego istniał akt nadania królewskiego). Po trzecie, kolegium nie zauważyło tych elementów uzasadnienia orzeczeń przez NSA, które odnosiły się do nakazu badania dokumentów, mających wyprzedzać wydawanie decyzji w oparciu o art.8 ust.1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Organy obu instancji w istocie nie prowadziły żadnego postępowania wyjaśniającego, ograniczając się do oceny przedłożonych orzeczeń sądowych, bądź zaczerpnięcia i zacytowania, bez istotnej refleksji, fragmentów orzeczeń sądów powszechnych i NSA. Uznając zatem, że obie decyzje zapadły z naruszeniem przepisów o postępowaniu administracyjnym, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa), a to art.7 k.p.a. (nakazu podejmowanie wszelkich kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia oraz do załatwienia sprawy) i art.77 § 1 k.p.a., Sąd uchylił zaskarżone decyzje. O kosztach orzeczono na podstawie art.97 § 2 Pwsa.