SA/Rz 979/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Śliwa /spr./ Sędziowie NSA Jerzy Solarski NSA Małgorzata Wolska Protokolant: sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 9 sierpnia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi W. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2003 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego uchyla zaskarżoną decyzję do wyroku z dnia 9 sierpnia 2005 r. Decyzją z dnia [...] maja 2003 r., Nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 KPA oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania W. K. od decyzji Starosty [...] z [...].02.2003 r., Nr [...] umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość położoną w J., oznaczoną jako działka nr 237 utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W jej uzasadnieniu podano, że organ I instancji przedmiotową decyzją umorzył postępowanie w sprawie z wniosku W. K. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość położoną w J., oznaczoną jako działka nr 237 o pow. 0,0598 ha. Organ I instancji uznał, że przedmiotowa nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa na podstawie Zarządzenia Nr [...] Naczelnika Miasta [...] z dnia [...].07.1983 r., wydanego w trybie przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz.U. Nr 27, poz. 192). Odszkodowanie za przejętą nieruchomość ustalone zostało decyzją Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego [...] z dnia [...].07.1985 r., Nr [...]. Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa decyzją z dnia [...].11.1996 r., Nr [...] uchylił decyzję Wojewody [...] o odmowie stwierdzenia nieważności ww. decyzji ustalającej odszkodowanie za przejętą nieruchomość i orzekł o stwierdzeniu nieważności decyzji odszkodowawczej. W tej sytuacji zgodnie z żądaniem W. K. (sprecyzowanym ostatecznie w dniu 14.01.2003 r.) rozstrzygnięto obecnie kwestie ustalenia odszkodowania za przedmiotową działkę. Rozstrzygając wniosek organ pierwszej instancji wskazał, że w chwili obecnej nie obowiązują już przepisy ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach, a także przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Do rozpoznania sprawy ma natomiast zastosowanie art. 233 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w myśl którego do spraw nie zakończonych ostateczną decyzją przed dniem 1 stycznia 1998 r. należy stosować przepisy tej ustawy. Ustawa o gospodarce nieruchomościami regulując kwestie odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości w dziale III rozdział 5, nie zawiera jednak przepisów przejściowych, które dawałyby podstawę do odpowiedniego stosowania przepisów normujących kwestie odszkodowań do nieruchomości przejętych na rzecz Skarbu Państwa w trybie przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. Ponadto art. 129 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczy sytuacji, gdy odszkodowanie ustala starosta w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Nie jest wiec możliwe ewentualne zastosowanie tego przepisu w niniejszej sprawie z uwagi na brak decyzji o wywłaszczeniu wydanej pod rządami cytowanej ustawy. W świetle przedstawionych ustaleń organ pierwszej instancji stwierdził, że w obecnie obowiązującym stanie prawnym nie ma podstaw do orzekania w postępowaniu administracyjnym o odszkodowaniu za nieruchomości przejęte na rzecz Skarbu Państwa w trybie przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. Od decyzji Starosty [...] odwołał się W. K. zarzucając, że nabył prawo do odszkodowania za grunt, który stanowił jego wyłączną własność. Nieporozumieniem jest wykładnia przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami dokonana przez Starostę [...] w wyniku której umorzono postępowania w sprawie. Pomimo uchylenia ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. dokonane na jej podstawie wywłaszczenia są prawnie skuteczne i należy się za nie odszkodowanie. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami należy zastosować wprost w niniejszej sprawie i na ich podstawie ustalić stosowne odszkodowanie co wynika z uchwały NSA z dnia 09.10.2000 r. OPS 12/00 opubl. w ONSA 2001/1/10. Organ II instancji uznał, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę prawną umożliwiającą ukształtowanie sytuacji prawnej strony w drodze decyzji administracyjnej, muszą stanowić przepisy prawa materialnego obowiązujące w dacie wydania decyzji. Przy czym winny to być przepisy materialnego prawa administracyjnego, upoważniające organ do rozstrzygania o prawach lub obowiązkach stron w drodze decyzji administracyjnej. Brak obowiązujących przepisów prawa materialnego, pozwalających na wydanie administracyjnego rozstrzygnięcia o żądaniach strony stanowi zaś o tym, że wszczęte wnioskiem strony postępowanie administracyjne jest bezprzedmiotowe, gdyż merytoryczna decyzja rozstrzygająca złożony wniosek pozbawiona byłaby podstawy prawnej. W myśl art. 105 § 1 KPA, jeżeli postępowanie administracyjne z jakiejkolwiek przyczyny stanie się bezprzedmiotowe, organ zobowiązany jest do wydania decyzji o umorzeniu tego postępowania. W sprawie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania ze względu na brak przepisów prawa materialnego, na podstawie których można byłoby orzekać w drodze decyzji administracyjnej o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość przejętą w 1983 r. przez Skarb Państwa od W. K. Nieruchomość oznaczona jako działka nr 237, stanowiąca uprzednio własność W. K., została przejęta przez Skarb Państwa w trybie przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach. Ustawa ta utraciła moc na podstawie art. 89 pkt 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 z późn. zm.), a ta ostatnia ustawa została uchylona przez art. 241 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 z późn. zm.). W myśl art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami, sprawy wszczęte, lecz nie zakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów. Oznacza to, że przedmiotowa sprawa jako wszczęta i niezakończona do dnia 1 stycznia 1998 r. mogłaby być rozstrzygana jedynie na podstawie przepisów powołanej ostatnio ustawy. Należy jednak zwrócić uwagę, że w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami (a także w żadnych innych obowiązujących obecnie przepisach prawa materialnego administracyjnego), nie przewidziano możliwości orzekania o ustaleniu odszkodowania za nieruchomości przejęte przez Skarb Państwa z mocy przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. Kwestie dotyczące odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości zawarte są wprawdzie w Dziale III rozdział 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jednakże przepisy zawarte w tym rozdziale nie dotyczą ustalania odszkodowań za nieruchomości inne niż wywłaszczone. Wyjaśnić w tym miejscu należy uwagę, że przedmiotowa nieruchomość nie była przedmiotem wywłaszczenia, ani w rozumieniu przepisów obowiązujących w dacie jej przejęcia przez Skarb Państwa (tj. ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości), ani w rozumieniu przepisów obecnie obowiązujących. Nieruchomości wywłaszczone to bowiem takie nieruchomości, których właściciele zostali pozbawieni prawa własności w drodze indywidualnych administracyjnych decyzji wywłaszczeniowych, wydanych przez organy administracji na podstawie obowiązujących w dacie wydawania tych decyzji ustaw wywłaszczeniowych. Działka nr 237 stała się natomiast własnością Skarbu Państwa nie na podstawie decyzji wywłaszczeniowej lecz z mocy samego prawa (art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r.). Z treści przepisów Działu III rozdział 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wynika, by miały one zastosowanie wprost do nieruchomości innych niż nieruchomości wywłaszczone. Kierując się natomiast zasadą racjonalności ustawodawcy, przyjąć należy, że jeżeli zamiarem jego byłoby objęcie przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami również odszkodowań za nieruchomości, które stały się własnością Państwa w innym niż wywłaszczenie trybie, to powinno to być określone w stosownych przepisach (np. w przepisach przejściowych), podobnie jak unormowano kwestie odszkodowań, o których mowa w art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami, czy też kwestie zwrotu nieruchomości (art. 216 tej ustawy). Stwierdzić należy, że niemożliwe jest obecnie wskazanie konkretnego przepisu prawa materialnego, zawartego w ustawie o gospodarce nieruchomościami (lub w innych przepisach prawa administracyjnego), z którego wynikałby obowiązek organu administracji ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą od poprzedniego właściciela na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1972 r., poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Obowiązek organu administracji do orzeczenia odszkodowania musi zaś wynikać z prawa materialnego obowiązującego w dacie rozstrzygania sprawy, bądź z przepisów prawa procesowego. Nietrafne jest zatem powołanie się przez odwołującego na uchwałę NSA z dnia 9.10.2000 r. OPS 12/00, gdyż zapadła ona w sprawie dotyczącej nieruchomości wywłaszczonej, a nie nieruchomości przejętej w innym niż wywłaszczenie trybie. Powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżył W. K. domagając się jej uchylenia. Zarzucił on, że stanowisko zaprezentowane w decyzji przez Wojewodę jest nieuzasadnione. Objęta postępowaniem działka została przejęta na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach. Decyzja o ustaleniu odszkodowania za przejęty grunt obejmujący także powyższą działkę została uznana za nieważną decyzją Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] listopada 1996 r. W. K. nabył prawo do odszkodowania za grunt który stanowił jego wyłączną własność. Zdaniem Starosty przepisy ustawy nie dają podstaw do ustalenia i wypłaty odszkodowania co ma wynikać z treści art. 233, 216 i 129 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 128 ust. 1 wywłaszczenie własności nieruchomości lub innego prawa następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości wywłaszczonej nieruchomości. Mimo uchylenia ustawy z 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego ..., dokonane na jej podstawie wywłaszczenia są prawnie skuteczne za które należy się odszkodowanie. Uchylenie poprzednich przepisów ma ten skutek, że na podstawie 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami odszkodowanie ustala się na podstawie aktualnych przepisów. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami o odszkodowaniu za wywłaszczony grunt stosuje się wprost i w związku z tym wydawanie jakichkolwiek przepisów przejściowych dotyczących stosowania tej ustawy do odszkodowań za wywłaszczenia dokonane na podstawie przepisów ustaw uchylonych jest zbędne. Wniosek taki wynika z. uchwały NSA z 9 października 2000 r. wydanej w sprawie OPS 12/00 (ONSA 2001/1/10). W stanie faktycznym tej sprawy wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami zaś o odszkodowaniu orzekano na podstawie art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wojewoda [...] podzielając błędną argumentację prawną Starosty naruszył przepisy art. 128 ust. 1, 129 i 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Art. 128 ust. 1 ustawy nie stanowi, że odszkodowanie należy się jedynie za grunty wywłaszczone na podstawie indywidualnej decyzji administracyjnej, wydanej na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Taka wykładnia nie ma uzasadnienia w brzmieniu tego przepisu. Do takiego wniosku nie może także doprowadzić wykładnia systemowa. Nie ma żadnych racjonalnych powodów dla których właściciel gruntu wywłaszczonego (przejętego na rzecz Państwa) miałby być pozbawiony należnego dotychczas odszkodowania. Przyjęta przez Starostę i Wojewodę wykładnia czyni przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie przyznawania odszkodowania za wywłaszczone wcześniej grunty niekonstytucyjnymi. Pozbawia ona właścicieli wywłaszczonych gruntów praw nabytych, stanowiących ekwiwalent prawa własności bez żadnej przyczyny. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podnosząc takie same argumenty, jakie zostały wskazane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że z mocy przepisu art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tak więc niniejsza sprawa, mimo złożenia jej do Naczelnego Sądu Administracyjnego zostanie rozpoznana w trybie wskazanej ustawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie. Kontrola zaskarżonego aktu przez sąd administracyjny sprowadza się do badania go pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. Nr 153, poz. 1269) przy czym sąd - z mocy art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) - nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrolując zaskarżony akt Sąd doszedł do wniosku, że zaskarżona decyzja narusza prawo. Stan faktyczny sprawy w zakresie niezbędnym do jej rozstrzygnięcia przedstawia się w sposób następujący. Skarżący został pozbawiony własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr 237 położona w J. na podstawie zarządzenia Naczelnika Miasta [...] z dnia [...].07.1983 r. wydanego w trybie przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz.U. Nr 27, poz. 192). Przejmując na rzecz Skarbu Państwa przedmiotową działkę nie wydano orzeczenia o odszkodowaniu na rzecz skarżącego. Wydana w tej materii decyzja nie była skierowana do W. K., stąd też przyjąć należy, że decyzji takowej nie wydano. Skarżący pierwotnie domagał się zwrotu przedmiotowej działki, jednak ostatecznie sprecyzował swoje żądanie, jako odszkodowanie za przejętą nieruchomość. Organy obu instancji stanęły na stanowisku, że obecnie obowiązujące przepisy prawa nie pozwalają na uwzględnienie takiego wniosku, z uwagi na ich brak, dlatego umorzyły postępowanie administracyjne. Ze stanowiskiem zaprezentowanym przez organy obu instancji zgodzić się nie można. Jak wspomniano wyżej przejęcie własności przedmiotowej nieruchomości nastąpiło w oparciu o przepisy ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach. Przepis art. 5 ust. 2 powołanej ustawy przewiduje, że nieruchomości lub ich części objęte uchwałą o ustaleniu terenu budowlanego przechodzą z mocy prawa na własność Państwa po upływie 2 miesięcy od wejścia w życie uchwały. Okoliczność przejścia na własność Państwa przedmiotowej działki jest niesporna pomiędzy stronami. Spór stron na obecnym etapie postępowania sprowadza się do możliwości przyznania skarżącemu odszkodowania. W tej materii należy zwrócić uwagę organów obu instancji, że przepis art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach nakazywał wypłatę odszkodowania za nieruchomości, które przeszły na własność Państwa na podstawie art. 5 ust. 2 tej ustawy. Odszkodowanie to wypłaca się na podstawie przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości. W sytuacji, kiedy przejmując przedmiotową działkę na własność Państwa właściwe organy nie orzekły o odszkodowaniu na rzecz jej właściciela obowiązkiem organów jest orzec o nim w oparciu o obecnie obowiązujące przepisy o wywłaszczaniu nieruchomości. Prawdą jest, że ustawa z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach w chwili obecnej nie obowiązuje, jednak zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie zawarty w niej nakaz wypłacenie odszkodowania w oparciu o przepisy o wywłaszczaniu nieruchomości umożliwia wypłacenie odszkodowania skarżącemu w oparciu o zasady zawarte w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543 z późn. zm.). Nie wyklucza tego brzmienie przepisu art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sprawa wypłaty odszkodowania dla skarżącego została wszczęta po upływie wielu lat od przejęcia własności jego nieruchomości, nie zakończyła się decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, więc właśnie przepisy o odszkodowaniu za wywłaszczone nieruchomości tej ustawy należy w sprawie zastosować. Ponownie rozpoznając sprawę organ zbada możliwość przyznania W. K. stosownego odszkodowania za objętą postępowaniem działkę. W tym miejscu należy zauważyć, że roszczenie o wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ma charakter cywilny i do jego przedawnienia stosuje się przepisy art. 117 - 125 KC. Tak, więc jeszcze przed wyliczeniem odszkodowania organ musi zbadać, czy z uwagi znaczny upływ czasu pomiędzy przejęciem własności nieruchomości skarżącego na rzecz Skarbu Państwa, a momentem złożenia przez niego wniosku o wypłatę odszkodowania roszczenie jego nie przedawniło się. Mając na uwadze powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł, jak w sentencji wyroku.