SA/Rz 981/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie NSA Maria Zarębska-Kobak /spr./ NSA Małgorzata Wolska Protokolant sekr. sądowy Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 3 sierpnia 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi S. i R.Z. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2002 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2002 r. Nr [...] oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2001 r. Nr [...] II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących S. i R. Z. solidarnie kwotę 10 /dziesięć/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. SA/Rz 981/02 U Z A S A D N I E N I E Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu odwołania D. i J. C. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2002 r. znak [...] nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego /ustępu/ usytuowanego na działce nr 115/14 położonej w S. własności D. i J. C. - uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu wyjaśnił, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w oparciu o przepisy art. 51 ust. 4 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz. U. z 2000 roku Nr 106 poz. 1026 ze zm./ decyzją z dnia [...] listopada 2001 r. znak [...] nałożył na D. i J. C. obowiązek wykonania określonych czynności celem doprowadzenia w/w obiektu do stanu zgodnego z prawem. Czynności objęte nakazem polegały na przedłożeniu w terminie do dnia 31 stycznia 2002 r. oceny stanu technicznego i oceny zgodności wykonania tego obiektu z obowiązującymi przepisami prawa budowlanego. Decyzja powyższa uzyskała walor decyzji ostatecznej. Ponieważ zobowiązani nie wykonali obowiązków nałożonych na nich powyżej przywołaną decyzją, Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2002r znak [...] nakazał D. i J. C. rozbiórkę tego obiektu i wskazał w podstawie prawnej art. 51 ust. 4 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz.U. z 2000 roku Nr 106 poz. 1026 ze zm./. W odwołaniu do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego D. i J. C. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i wskazując, że nie budowali żadnego obiektu lecz wyremontowali w maju 2001 roku stary ustęp doprowadzając go do stanu nadającego się do jego użytkowania. Wyjaśnili, że posesję wraz ze starym ustępem kupili aktem notarialnym 12 lipca 2000 roku. Rozpoznając odwołanie organ odwoławczy na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego ustalił, że D. i J.C. samowolnie wykonali roboty budowlane związane z ustępem istniejącym na działce nr 115/14 położonej w S. stanowiącej ich własność. Ponieważ nakazanie rozbiórki ustępu jest rozstrzygnięciem restrykcyjnym dlatego też postępowanie w tym zakresie powinno być poprzedzone zgromadzeniem dowodów przez organ nadzoru budowlanego wskazujących na nieuchronność tej rozbiórki i nie budzące wątpliwości w zakresie samowoli budowlanej. Natomiast z protokołu przyjęcia podania S. Z wniesionego ustnie w dniu 10 sierpnia 2001 r. wynika, iż jej sąsiad J. C. posadowił ustęp w odległości około l,5 m od granicy jej działki. W protokole oględzin z dnia 14 września 2001 r. natomiast widnieje zapis, że został wybudowany drewniany ustęp kryty blachą ocynkowaną w odległości 2,30 m od budynku gospodarczego inwestorów i 6,20 m od lica budynku S. i R. Z. W trakcie tych oględzin J. C. wyjaśnił, że wykonał remont ustępu natomiast S. i R. Z. podali, że na działce sąsiedniej był ustęp drewniany zlokalizowany bliżej granicy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając ostateczną decyzję z dnia [...] listopada 2001 r. znak [...] nałożył na D. i J. C. obowiązek wykonania określonych czynności tym samym zmierzał do zalegalizowania istniejącej samowoli budowlanej. Z uzasadnienia natomiast zaskarżonej decyzji wynika, że oprócz nadziemnej części ustępu istnieją inne jego elementy. Z akt sprawy nie wynika jednoznacznie czy dół ustępu jest obudowany, czy ewentualna obudowa ma takie same wymiary jak podaje szkic do protokołu z oględzin z dnia 14.09.2001 r. jak również decyzja nie określa jednoznacznie co podlega nakazowi rozbiórki. W tej sytuacji przeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części tym samym uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji tym bardziej, że przy ewentualnej legalizacji w/w obiektu w sprawie winny brać udział wszyscy właściciele nieruchomości sąsiadujący z działką inwestorów, którego to faktu organ w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji nie uwzględnił . W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: skarga jest uzasadniona. W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 roku i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o posterowaniu przed sądami administracyjnymi /art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1271/. Kontrola natomiast tegoż Sądu sprowadza się do badania zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej /art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1269/, przy czym Sąd ten z mocy art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153 poz. 1270/ nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach w granicach sprawy, której dotyczy skarga jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia /art. 135 ustawy/. Decyzja będąca przedmiotem skargi jest decyzją kasacyjną wydaną w oparciu o art. 138 § 2 kpa który stanowi, że organ odwoławczy może uchylić decyzję w całości i sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Istota tego rodzaju decyzji odwoławczej polega na tym, że organ odwoławczy uchyla decyzję organu I instancji nie rozstrzygając sprawy pod względem merytorycznym. Dopuszczalność przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest ograniczona przez to, że przepis a art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. przyjmuje jako przesłankę wydania tego rodzaju decyzji określony zakres postępowania wyjaśniającego, mianowicie "rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części". Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza prawo, w stopniu nakazującym jej eliminację z obrotu prawnego. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą winien odpowiadać zakresowi rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji. Oznacza to, że w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie ta sama sprawa pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Podstawą prawną decyzji organu I instancji stanowił art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane. Przepis ten uprawnia organ nadzoru budowlanego, w razie niewykonania nałożonych na inwestora obowiązków do wydania nakazu rozbiórki. Kontrolując, na skutek złożonego odwołania w/w decyzję organ II instancji uchylił ją i wskazał, że materiał dowodowy stanowiący podstawę do wydania rozstrzygnięcia nie pozwala na ustalenie zakresu wykonanych samowolnie robót budowlanych, gdyż decyzja nie określa jednoznacznie przedmiotu i zakresu tego nakazu. Dodatkowo podniósł zastrzeżenia co do ustaleń w przedmiocie samowolnie wykonanych robót budowlanych i nie wyjaśnienia w sposób dostateczny czy roboty zostały wykonane w ramach dokonanego remontu która to okoliczność ma istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, tym samym poddał kontroli decyzję ostateczną Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2001 roku Nr [...] o nałożeniu obowiązków na inwestora w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego do czego nie był uprawniony. Na wstępie podkreślenia wymaga, że z mocy zapisów art. 7 i 77 k.p.a. organ administracji publicznej w toku postępowania administracyjnego zobowiązany jest podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do załatwienia sprawy przy uwzględnieniu zarówno interesu społecznego jak i słusznego interesu obywateli oraz zebrać w sposób wyczerpujący i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, który umożliwia zakończenie postępowania i wydania decyzji. Zaniechanie natomiast podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania całego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisów postępowania administracyjnego skutkującym wadliwością przedwcześnie w tym przypadku wydanego rozstrzygnięcia Z zebranego materiału dowodowego wynika bowiem, że w sposób dostateczny nie został wyjaśniony jak słusznie zauważa organ II instancji przedmiot i zakres wydanego nakazu. Niemniej jednak ta okoliczność winna być wyjaśniona przed wydaniem decyzji ostatecznej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2001 roku Nr [...] o nałożeniu obowiązków na inwestora w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego. Brak tych ustaleń tj. zakresu wykonanych robót i wyjaśnienia wobec składanych zarzutów jakoby przedmiotowy obiekt nie został wybudowany, lecz miały miejsce jedynie roboty remontowe do których to zarzutów organ w ogóle nie ustosunkował się i sposób dowolny nie wskazując dowodów w oparciu o które dokonano takich ustaleń przyjął iż stary ustęp został rozebrany i wybudowany nowy bez wymaganego pozwolenia co czyni tą decyzję wadliwą i dlatego też Sąd w oparciu o art. 135 ustawy o ppsa uchylił w/w decyzję. Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ w pierwszej kolejności ustali zakres i przedmiot wykonanych samowolnie robót budowlanych. W szczególności wyjaśni czy roboty te polegały na rozebraniu starego ustępu i w miejsce starego posadowienie nowego. W tym przypadku byłaby do odbudowa i na tego rodzaju roboty budowlane wymagane jest pozwolenie budowlane a brak powoduje wydanie nakazu rozbiórki w trybie art. 48 prawa budowlanego. Natomiast jeżeli okaże się jak twierdzi inwestor, że zostały wykonane roboty remontowe to wyjaśnienia wymaga jakie i jakich elementów dotyczyły. Dopiero od ustalenia zakresu tych robót organ winien dokonać ich kwalifikacji. Rozważy również czy istnieje możliwość ewentualnej legalizacji w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego z tym zastrzeżeniem, że w osnowie decyzji w zależności od ustaleń winien istnieć zapis, aby z niego wynikało jakie obowiązki w tym przypadku zostały nałożone na stronę lub jakie elementy mają być objęte nakazem rozbiórki. W tej sytuacji wskazane jest ponowienie dowodu z oględzin przedmiotu mających na celu w oparciu o wszelkie dostępne i zaoferowane przez strony dowody ustalić zakres wykonanych robót i dokonać ich oceny i kwalifikacji przy uwzględnieniu reguł wynikających z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. Dopiero tak zebrany i uzupełniony materiał dowodowy pozwoli na wydanie w sprawie odpowiadającej prawu decyzji. Z tych względów, uznając, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy /art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" Ppsa/ Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Określenie, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku, znajduje oparcie w art. 152 w/w ustawy. O kosztach orzeczono po myśli art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz. U. Nr 74 poz. 368 ze zm. /w zw. z art. 97 § 2 Ppsa/.