I SA/Sz 10/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Anna Sokołowska, Sędzia WSA Joanna Wojciechowska, Protokolant Lidia Maląg, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 23 marca 2011 r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek oddala skargę Decyzją z [...] r. o nr [...]P. Z. U. S. w związku z wnioskiem zobowiązanego – P S z dnia 21 września 2010 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, na podstawie art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2009r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.) w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) postanowił utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję nr [...] z dnia [...] r. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ wskazał, że 18 maja 2009 r. do [...] wpłynął wniosek zobowiązanego z 12 maja 2009 r. w sprawie umorzenia zaległości z tytułu nieopłaconych składek. Wniosek umotywowany był trudną sytuacją finansową i zdrowotną płatnika. W dniu [...]r. Zakład, decyzją nr [...] odmówił umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek z powodu braku możliwości ustalenia salda na koncie płatnika. Od powyższej decyzji P S złożył, w dniu 7 sierpnia 2009 r., wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po złożeniu stosownych korekt dokumentów rozliczeniowych saldo na koncie dłużnika było znane organowi rozpatrującemu sprawę. Efektem ww. było wydanie przez organ odwoławczy decyzji nr [...] z dnia 21 września 2009 r. uchylającej decyzję [...] nr [...] z dnia 22 lipca 2009 r. i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia z uwagi na fakt, iż sprawa w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie została merytorycznie rozstrzygnięta. W dniu 8 września 2010 r., decyzją znak: [...] Zakład odmówił zobowiązanemu umorzenia zaległości z tytułu nieopłaconych składek chociaż w przedmiotowej sprawie formalnie zachodziły przesłanki całkowitej nieściągalności, o których mowa w art. 28 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Jednocześnie, organ przeanalizował, że zobowiązany jest zatrudniony w firmie[...] . i za miesiąc lipiec otrzymał wynagrodzenie w wysokości [...] zł brutto (kwota wolna od potrąceń), a małżonka zobowiązanego pracuje w firmie [...] i aktualnie przebywa na urlopie wychowawczym. W dniu 22 września 2010 r. P S złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek. Jako uzasadnienie wniosku wskazano trudną sytuacją materialną i zdrowotną. Zobowiązany podniósł, iż od lipca 2010 r. pozostaje bez zatrudnienia i środków do życia, a jego małżonka od 14 listopada 2010 r. przebywa na urlopie wychowawczym. Wnioskodawca ma na utrzymaniu troje dzieci. Dalej, w uzasadnieniu swojej decyzji, organ wskazał, że zobowiązany posiada zaległości z tytułu nieopłaconych składek w części finansowanej przez płatnika w kwocie [...] co wraz z odsetkami (liczonymi na 18 maja 2009 r.) daje kwotę [...] Do dnia 31 marca 2010 r. wnioskodawca pobierał rentę inwalidzką w związku z częściową niezdolnością do pracy. Od 1 kwietnia 2010 r. wypłata ww. świadczenia została wstrzymana, gdyż płatnik został uznany za osobę zdolną do pracy. W dniu 5 czerwca 2009 r. [... skierował tytuły wykonawcze do Urzędu Skarbowego w G W związku ze zbiegiem egzekucji administracyjnej i sądowej do zajętego świadczenia rentowego organ egzekucyjny, z dniem 1 października 2009 r., wstrzymał czynności egzekucyjne i przekazał akta egzekucji administracyjnej Sądowi Rejonowemu w S S celem rozstrzygnięcia zbiegu. Postanowieniem z [...]r. Sąd Rejonowy w S S postanowił przekazać dalsze prowadzenie postępowania egzekucyjnego[...] . Do Zakładu wpłynęły trzy wpłaty w łącznej kwocie [...] zł. Ostatnia w dniu 17 marca 2010 r. w kwocie [....] zł. Następnie, w uzasadnieniu omawianej decyzji wskazano, że aktualnie P S jest zatrudniony w [...] i w miesiącu wrześniu 2010 r. otrzymał wynagrodzenie w wysokości [..] zł brutto. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zobowiązany wskazał, iż jest zatrudniony w powyższej firmie wyłącznie do dnia 20 października 2010 r. i prowadzi wspólne gospodarstwo z małżonką, która jest zatrudniona w [...] i przebywa na urlopie wychowawczym do dnia 14 listopada 2010 r. Małżonka zobowiązanego otrzymuje z Ośrodka Pomocy Społecznej w G świadczenie rodzinne na troje dzieci w miesięcznej wysokości [...] zł. W Miejskim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej ustalono, że ww. nie jest właścicielem żadnych nieruchomości. Według informacji uzyskanej z Urzędu Skarbowego w G dłużnik złożył zeznanie podatkowe za rok 2008, w którym wykazał przychód ogółem w wysokości [...] zł oraz dochód w kwocie [...] . Natomiast za rok 2009 przychód wyniósł [...] zł, a dochód [...] zł. Następnie, po przytoczeniu przepisu art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz regulacji Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), organ wskazał, że decyzje ZUS w zakresie umarzania należności Zakładu z tytułu składek mają charakter uznaniowy, a rozstrzygnięcia takich spraw zależą od indywidualnych okoliczności sprawy ocenianych przez pryzmat warunków koniecznych do umorzenia, tj. całkowitej nieściągalności, o której mowa w art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych lub szczególnych okoliczności uzasadnionych ważnym interesem osoby zobowiązanej. Organ odwoławczy podkreślił także, że Zakład jest dysponentem Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, którego przychody pochodzą między innymi z wpłat i z dotacji budżetu państwa, a środki uzyskane przez Zakład z tytułu opłaconych składek przeznaczane są na wypłaty świadczeń społecznych osobom ubezpieczonym, w tym wypłaty rent i emerytur. Umorzenie zaległości z tytułu składek winno być zatem traktowane jako wyjątkowe uregulowanie na gruncie obowiązujących przepisów. Oznacza to, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności składkowej przysługuje każdorazowo organowi rentowemu, który w przypadku istnienia przesłanek umorzeniowych może, ale nie jest obowiązany do umorzenia zaległości. Zatem, nawet w obiektywnie trudnej sytuacji finansowej wnioskodawcy, ZUS nie jest zobligowany do umorzenia zaległości. Natomiast w przypadku braku przesłanek całkowitej nieściągalności lub ważnego interesu osoby zobowiązanej, Zakład ma ustawowy obowiązek odmówić umorzenia należności z tytułu składek. W ocenie organu ponownie rozpatrującego sprawę, w przedmiotowej sprawie formalnie zachodzą przesłanki całkowitej nieściągalności, o których mowa w art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, a sytuacja rodzinna i finansowa wnioskodawcy jest bardzo trudna i nie jest on w stanie opłacić zadłużenia jednorazowo czy też w bliżej określonym przedziale czasu. Pomimo zaistnienia przesłanek o których mowa powyżej, organ postanowił jednak utrzymać w mocy decyzję z 8 września 2010 r. i odmówić umorzenia należności składkowej. Organ uzasadniając swoje stanowisko podkreślił, że wnioskodawca nadal pracuje, jest w okresie aktywności zawodowej i osiąga z tego tytułu dochody. Powoływanie się przez płatnika na fakt, iż jego małżonka po zakończeniu urlopu wychowawczego ze względu na zły stan zdrowia nie będzie mogła podjąć zatrudnienia nie może stanowić przesłanki przemawiającej za umorzeniem należności, tym bardziej, że małżonka zobowiązanego jest także osobą w okresie aktywności zawodowej, nie posiada orzeczonej trwałej niezdolności do pracy (nie przedłożono w tym względzie dokumentów). Nie można zatem, w ocenie organu, wykluczyć, iż obecna sytuacja finansowa rodziny zobowiązanego ma charakter przejściowy, i może ulec w przyszłości poprawie. Organ podkreślił także, że w trakcie przeprowadzonego postępowania ustalono, że P S prowadził działalność gospodarczą w okresie od 1996 r. do 2002 r. generując zadłużenie wobec ZUS. Tymczasem, prowadzenie działalności gospodarczej wiąże się nie tylko z osiąganiem dochodów, ale również z ryzykiem ponoszenia strat. W ocenie organu, nie można dopuścić by koszty prowadzonej działalności przenosić na instytucje państwowe i innych płatników, bowiem skutki prowadzenia nierentownej działalności obciążają przedsiębiorcę, a zobowiązania z tytułu składek, jako należności publicznoprawne są uprzywilejowane i podlegają zaspokojeniu, co do zasady, (z wyłączeniem należności alimentacyjnych i z wynagrodzenia za pracę) przed innymi należnościami, w tym z tytułu zaciągniętych kredytów i pożyczek, nie zabezpieczonych rzeczowo. Powyższe przemawia więc, zdaniem P. ZUS, za tym aby umorzenie należności w przedmiotowej sprawie uznać za niecelowe i przedwczesne. Nie zgadzając się z takim rozstrzygnięciem P S wniósł skargę do tut. Sądu ponownie opisując swoją trudną sytuację finansową i rodzinną. Skarżący nie sformułował wniosku skargi ale z jej treści wynika, że wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji, bowiem nie posiada żadnych możliwości spłacenia posiadanych zaległości. W odpowiedzi na skargę P. Z. U. S. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), kontrola sądowa zaskarżonych aktów administracyjnych sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na ten wynik, albo też do naruszenia przepisów prawa, dającego podstawę do wznowienia postępowania, albo stwierdzenia nieważności decyzji - art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a. Badając niniejszą sprawę w ramach powyższych przepisów, Sąd, nie dopatrzył się takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie była decyzja w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu odsetek od nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Stosownie do art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.), dalej u.s.u.s., do składek na ubezpieczenia zdrowotne, m.in. w zakresie stosowania ulg i umorzeń, stosuje się odpowiednio przepisy, dotyczące składek na ubezpieczenia społeczne. Natomiast w myśl art. 28 ust. 1 u.s.u.s., należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład z uwzględnieniem ust. 2-4. Artykuł 28 ust. 2 u.s.u.s. określa, iż należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wymienionych w ust. 3 tego artykułu. W art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przewidziano ponadto możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych, będących jednocześnie płatnikami składek, w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o ten przepis określone zostały w § 3 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), powoływanego dalej jako rozporządzenie MGPiPS. Niezależnie jednak czy chodzi o kwestię umorzenia należności z tytułu składek, w przypadku ich całkowitej nieściągalności, czy także w przypadku ubezpieczonych, będących równocześnie płatnikami, w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz przepisach rozporządzenia MGPiPS, ustawodawca używając zwrotu "mogą być umorzone" przesądził, że decyzja Zakładu ma charakter uznaniowy, a to oznacza, że organ ten, przy ustalonym stanie faktycznym, nie ma obowiązku umorzenia zaległych składek. Zakład nie ma także obowiązku umorzenia należności nawet w razie spełnienia przesłanek określonych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., czy też w rozporządzeniu MGPiPS, to jest stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek albo, gdy zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. Decyzja o umorzeniu (albo o odmowie umorzenia) należności z tytułu składek ma zatem charakter uznaniowy. Oznacza to, iż do organu orzekającego należy wybór jednego z możliwych sposobów rozstrzygnięcia sprawy. Organ ten dysponuje pewnym marginesem swobody w odniesieniu do zaistniałej w danej sprawie sytuacji faktycznej. W świetle ukształtowanej w doktrynie i zaakceptowanej w orzecznictwie sądów administracyjnych koncepcji interpretacyjnej przepisów zbudowanych na zasadzie uznania administracyjnego, nawet stwierdzenie, że w sprawie występują okoliczności, świadczące o spełnieniu określonych przepisami przesłanek, może, lecz nie musi, prowadzić do rozstrzygnięcia pozytywnego dla wnioskodawcy. Prawem do umorzenia należności dysponuje w tym przypadku Z. U. S., który może, ale nie musi, przychylić się do pozytywnego załatwienia wniosku o umorzenie należności. Należy podkreślić, że uznanie administracyjne nie wyraża się w swobodzie oceny, w danym stanie faktycznym sprawy, okoliczności, odpowiadających przesłankom umorzenia, ale w możliwości negatywnego dla zobowiązanego rozstrzygnięcia nawet przy ustaleniu istnienia przesłanek umorzenia. Z tego też względu sama odmowa umorzenia należności z tytułu składek nie narusza prawa zarówno wtedy, gdy wystąpiły przesłanki ich umorzenia, jak i wtedy, gdy nie miały one miejsca. Oczywistym jest przy tym, że stwierdzenie braku przesłanek umorzenia skutkować może wyłącznie odmową udzielenia tej ulgi. W uchwale z dnia 6 maja 2004 r., sygn. akt II UZP 6/04, OSNP 2004/16/285, Sąd Najwyższy wskazał między innymi, że "Przepis art. 28 ust. 2 u.s.u.s. (...) jest oparty na konstrukcji tzw. "uznania administracyjnego", co oznacza, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności przysługuje każdorazowo organowi rentowemu, który w przypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, zachodzącej w przypadkach wymienionych w art. 28 ust. 3 tejże ustawy, może, ale nie musi umorzyć zaległości. Norma zawarta w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wyraźnie wskazuje na brak obowiązku umorzenia należnych składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności, stanowiąc, że w takim wypadku mogą być one umorzone". Sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona w tym znaczeniu, że Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Jest to bowiem wyłączna kompetencja uprawnionego organu. Kontrola ta obejmuje zatem zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, to znaczy, czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy oraz rozważył i ocenił wszystkie okoliczności, mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o udzieleniu lub odmowie udzielenia wnioskowanej ulgi. Badając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia wskazanych wyżej kryteriów, Sąd, nie stwierdził, aby naruszała ona prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Wydanie decyzji poprzedzone było postępowaniem zmierzającym do ustalenia sytuacji materialnej skarżącego. Organy orzekające wzięły pod uwagę zgromadzone w tym zakresie w toku postępowania dowody, a odnosząc je do podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia sformułowały wnioski, które mieszczą się w granicach swobodnej oceny dowodów. Okoliczność, iż dokonana przez organy ocena odbiega od samooceny dokonanej przez skarżącego nie świadczy, iż ocena ta jest dowolna. Zdaniem Sądu, organy orzekające prawidłowo uznały, że w sprawie niniejszej wystąpiła przesłanka umorzenia należności z uwagi na ich całkowitą nieściągalność. Okoliczności uzasadniające stwierdzenie całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek zostały w sposób wyczerpujący określone przez ustawodawcę, co wyłącza możliwość uwzględnienia przez organ sytuacji innych niż wymienione w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. W świetle tego przepisu nieściągalność należności z tytułu składek związana jest generalnie z brakiem majątku umożliwiającego skuteczne ich dochodzenie w postępowaniu egzekucyjnym oraz racjonalnością wszczęcia takiego postępowania. W kontekście przesłanek sformułowanych w tym przepisie organy wskazały na fakt, że prowadzona przez K. Sądu Rejonowego w S S egzekucja okazała się bezskuteczna. Organ rozważył także, że zobowiązany, w czasie wydawania decyzji, był zatrudniony w firmie [...] i za miesiąc wrzesień 2010 r. otrzymał wynagrodzenie w wysokości [...] zł brutto, a także fakt, że małżonka zobowiązanego jest zatrudniona w firmie [...] przebywa na urlopie wychowawczym i otrzymuje z Ośrodka Pomocy Społecznej w G świadczenie rodzinne w wysokości [...]zł. Organ uwzględnił także, że skarżący posiada na utrzymaniu troje dzieci oraz przeanalizował roczne dochody skarżącego i jego rodziny za [...], [...] r. Tak więc, organ, wydając zaskarżone rozstrzygnięcie, nie negował faktu, że P S znajduje się w obiektywnie trudnej sytuacji finansowej, wskazał jednak również na inne okoliczności, którymi kierował się wydając rozstrzygnięcie o odmowie umorzenia należności z tytułu składek. Skoro bowiem zarówno wnioskodawca jak i jego żona są osobami młodymi, w okresie aktywności zawodowej, zasadne jest stanowisko organu, że nie można wykluczyć, iż obecna sytuacja finansowa rodziny zobowiązanego ma charakter przejściowy i może, w przyszłości, ulec poprawie. Ponadto, w tym miejscu wskazać należy, że wydając zaskarżoną decyzję, P. ZUS rozważył ważny interes strony zobowiązanej, wskazując jednakże, że ważny interes osoby zobowiązanej powinien być w każdym przypadku konfrontowany z interesem ogólnospołecznym, biorąc choćby pod uwagę przeznaczenie składek, co podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uwzględniając powyższe, zdaniem Sądu, w sprawie nie doszło do przekroczenia ram uznania administracyjnego, przewidzianego w art. 28 u.s.u.s., a w konsekwencji wydanemu rozstrzygnięciu nie można postawić zarzutu dowolności. Jednocześnie, odnosząc się do podnoszonej przez skarżącego w skardze okoliczności, iż był on zatrudniony na podstawie umowy o pracę do 4 listopada 2010 r., należy wskazać, iż organy wydając decyzje miały obowiązek wzięcia pod uwagę sytuację skarżącego, ustaloną w toku postępowania, w okresie poprzedzającym bezpośrednio wydanie decyzji. Dotyczy to również wysokości uzyskiwanych przez skarżącego dochodów z tytułu wynagrodzenia za pracę i w ogóle posiadania zatrudnienia. Wniosek o umorzenie należności składkowych może być ponawiany i każdorazowo podlega ocenie organu rentowego - ZUS. W szczególności, w przypadku zmiany stanu faktycznego, polegającej choćby na utracie pracy przez skarżącego, może on ponownie wystąpić do ZUS z wnioskiem o umorzenie należności z tytułu składek w całości lub w części. W ewentualnym nowym postępowaniu będą mogły być poddane stosownej ocenie nowe okoliczności faktyczne z uwzględnieniem m.in. aktualnej sytuacji finansowej skarżącego i jego rodziny, bowiem w analizowanym postępowaniu skarżący nie udokumentował okoliczności utraty pracy w listopadzie 2010 r. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia i wnioski, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a orzekł, jak w sentencji.