I SA/Sz 1029/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Sokołowska, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Kowalewska,, Sędzia WSA Ewa Wojtysiak (spr.), Protokolant starszy inspektor sądowy Edyta Wójtowicz, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 15 maja 2019 r. sprawy ze skargi Z. W. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 22 października 2018 r. nr [...] w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej na 2017 r. I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego Z. W. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie decyzją z dnia 22.10.2018 r. o nr [...], Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy zaskarżonej decyzję Kierownika Biura Powiatu G. ARiMR z dnia 16.04.2018 r. o nr [...], którą przyznano producentowi Z. W. płatność rolnośrodowiskową na rok 2017 w pomniejszonej wysokości dla wariantu 2.1 do powierzchni pomniejszonej o 2,90 ha (z zastosowaniem kar administracyjnych wobec stwierdzenia rozbieżności między powierzchnią zadeklarowaną a kwalifikującą się do wsparcia) oraz przyznał płatność dla wariantu 2.5 do całości zadeklarowanej powierzchni. Ww. zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt (brak wskazania) ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 – dale w skrócie "K.p.a."), § 6 ust. 1 pkt 4 lit. b) w związku z § 12 ust. 2 pkt 1 oraz Załącznikiem nr 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007- 2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361 z późn. zm. – dalej w skrócie "rozporządzenie PRŚ"), art. 19 ust. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. WE nr L 181 z 20.06.2014 r. ze zm. – dalej w skrócie "rozporządzenie Nr 640/2014"). W uzasadnieniu ww. zaskarżonej decyzji wskazano, że w dniu 27.04.2017 r. do Biura Powiatu G. ARiMR w N. wpłynął wniosek producenta Z. W. (dalej "Producent", "Skarżący") o przyznanie m.in. płatności rolnośrodowiskowej PROW 2007-2013 na rok 2017, przy czym Wnioskodawca wystąpił o przyznanie płatności w czwartym roku realizacji zobowiązania w Pakiecie 2. Rolnictwo ekologiczne do wariantów: 1. 2.1. Uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) dla powierzchni 23,41 ha (7 działek rolnych). 2. 2.5. Uprawy warzywne (z certyfikatem zgodności) dla powierzchni 0,10 ha (1 działka rolna). Jednostka certyfikująca w zakresie rolnictwa ekologicznego C. (dalej zwana "JC"), sprawująca kontrolę nad gospodarstwem Strony w zakresie przestrzegania wymogów rolnictwa ekologicznego, w udostępnionym Prezesowi ARiMR wykazie producentów, którzy spełnili wymagania dotyczące produkcji w rolnictwie ekologicznym potwierdziła uprawy i powierzchnie zadeklarowane we wniosku dla poszczególnych działek rolnych. W dniu 23.03.2018 r. Kierownik Biura Powiatu G. ARiMR (dalej także "Organ I instancji") wezwał Producenta do złożenia wyjaśnień z uwagi na wykrycie w toku obsługi powyższego wniosku, że dla działki rolnej D4 w roku 2017 zadeklarowano inna uprawę (mieszankę zbożową owsa z jęczmieniem jarym) niż zlokalizowaną na tej samej części działki ewidencyjnej nr [...] działce D2 we wniosku na rok 2016 (wyka ozima na nasiona). W szczególności Organ I instancji wystąpił o wskazanie, czy zadeklarowana w roku 2016 wyka ozima była rośliną jednoroczną czy dwuletnią. W dniu 28.03.2018 r. Wnioskodawca przedłożył Organowi I instancji pismo, którym wskazał, że w roku 2016 prowadził na wskazanym gruncie jednoroczną uprawę wyki ozimej z żytem ozimym jako rośliną podporową. Ww. decyzją z dnia 16.04.2018 r., nr [...], Kierownik Biura Powiatu G. ARiMR przyznał Producentowi, w ramach płatności rolnośrodowiskowych PROW 2007-2013, płatność rolnośrodowiskową na rok 2017 dla wariantu 2.1 do powierzchni pomniejszonej o 2,90 ha (z zastosowaniem kar administracyjnych wynikających ze stopnia rozbieżności między areałem zgłoszonym do wsparcia a kwalifikującym się do niego) oraz przyznał płatność dla wariantu 2.5 do całości deklarowanej powierzchni. Uzasadniając ww. decyzję z dnia 16.04.2018 r., Organ I instancji wskazał, że w roku 2016 na gruntach odpowiadających działce rolnej D4 z wniosku na rok 2017 zadeklarowana została uprawa wyki ozimej na nasiona. Jednocześnie wskazał, iż - zgodnie z literą § 12 ust. 2 rozporządzenia PRŚ w związku z Załącznikiem nr 4 do tego aktu - płatność rolnośrodowiskowa może zostać przyznana do upraw wyki kosmatej (czyli wyki ozimej) jedynie jako uprawy dwuletniej. W oparciu o powyższe Kierownik Biura Powiatu G. Agencji uznał, iż w roku 2017 zaistniała obejmująca obszar 3,00 ha niezgodność między zobowiązaniem (do uprawy wyki w drugim roku jej wegetacji) a prowadzoną uprawą (mieszanki zbożowej). Z tego względu Organ I instancji uznał, iż powierzchnia deklarowana dla wariantu 2.1 (określona w decyzji nr [...] na [...] ha z uwagi na przypisanie działce rolnej B1 powierzchni o 0,01 ha większej niż ujęta we wniosku, przy jednoczesnym pomniejszeniu o tą samą wartość powierzchni działki rolnej B2, nie zadeklarowanej do płatności PRŚ) jest o 3,00 ha większa od kwalifikującej się do wsparcia w tym zakresie, ustalonej na 20,42 ha. Określony w oparciu o regulację art. 19 ust. 1 rozporządzenia Nr 640/2014 wyrażony procentowo stopień rozbieżności między tymi powierzchniami w stosunku do obszaru zatwierdzonego wyniósł 14,69 %, w związku z czym Kierownik Biura Powiatu G. ARiMR zastosował karę administracyjną, określoną w przywołanym przepisie wspólnotowym, polegającą na obliczeniu należnej pomocy na podstawie obszaru zatwierdzonego, pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy. Rozstrzygnięcie powyższe doręczono 19.04.2018 r. W dniu 21.04.2018 r. (data stempla pocztowego) wniesione zostało odwołanie od powyższej decyzji Organu I instancji z dnia 16.04.2018 r., nr [...], w którego treści Producent wskazał, że uprawę wyki ozimej z roku 2016 skosił i zebrał ziarno, po czym na kolejny sezon wegetacyjny wysiał mieszankę zbożową. Nadmienił przy tym, że różne źródła wiedzy o zasadach prowadzenia uprawy wyki ozimej przewidują jej prowadzenie przez rok lub dwa lata. Rolnik wniósł o przyznanie pełnego wsparcia, wskazując przy tym niezrozumienie przyczyn, dla których nałożona została na niego kara administracyjna, dodatkowo pomniejszająca obszar objęty płatnością. Pismem z dnia 01.10.2018 r. (data stempla pocztowego), skierowanym do organu II instancji w reakcji na uprzednie zawiadomienie o zakończeniu postępowania odwoławczego, Producent wskazał, że prowadząc program rolnictwa ekologicznego uczciwie i rzetelnie wypełniał niezbędne wymagania, co potwierdzały kontrole JC, i wniósł o przywrócenie pełnej kwoty wsparcia. Odnosząc się do zarzutów odwołania Dyrektor Z. Oddziału Regionalnego ARiMR (dalej także "Organ odwoławczy") stwierdził, co następuje. Poruszona przez Producenta kwestia niejednoznaczności opinii ekspertów odnośnie racjonalności prowadzenia uprawy wyki ozimej, jako rośliny dwuletniej nie może niestety stanowić ważkiego argumentu na rzecz uznania stanowiska Organu I instancji w tym zakresie za wadliwe. Niezależnie bowiem od wskazanego domniemanego sporu ekspertów od upraw wyki (do którego Dyrektor Z. Oddziału Regionalnego ARiMR odniesie się dodatkowo w kolejnym akapicie), organy ARiMR muszą mieć na uwadze kwestię daleko ważniejszą, a mianowicie stanowisko prawodawcy (tu: Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi), wyrażone w przepisach regulujących zasady przyznawania płatności PRŚ, a konkretnie w rozporządzeniu PRŚ. Jak to wskazał w swojej decyzji Kierownik Biura Powiatu G. Agencji, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi ustanowił przepis (w § 12 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia PRŚ), zgodnie z którym "w przypadku pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 2 (rolnictwo ekologiczne) płatność rolnośrodowiskowa jest przyznawana do działek rolnych użytkowanych jako grunty orne, na których występują uprawy wymienione w ust. 1a załącznika nr 4 do rozporządzenia - w przypadku wariantu pierwszego (2.1), drugiego, piątego, szóstego, siódmego i ósmego;". W treści Załącznika nr 4 do rozporządzenia PRŚ prawodawca zawarł zapis, zgodnie z którym wyka kosmata Vicia villosa L, a więc wyka ozima, jest rośliną dwuletnią (oznaczenie "UD" w tabeli zawierającej katalog upraw wspieranych w wariantach 2.1 i 2.2), w odróżnieniu od wyki siewnej Vicia sativa L, czyli wyki jarej, uznawanej za roślinę jednoroczną (oznaczenie "UR" we wspomnianej tabeli). Jednocześnie w § 6 ust. 1 pkt 4 lit. b) rozporządzenia PRŚ wskazano, że "zmiana w przypadku rośliny dwuletniej określonej w ust. 1a załącznika nr 4 do rozporządzenia jest dopuszczalna po upływie dwóch lat uprawy tej rośliny". Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi narzucił tym samym, zarówno beneficjentom programu rolnośrodowiskowego PROW 2007-2013 w zakresie rolnictwa ekologicznego, jak i organom ARiMR rozpatrującym wnioski o przyznanie płatności, tego rodzaju obowiązek uznawania plantacji wyki kosmatej (ozimej) za uprawy dwuletnie i obowiązek przestrzegania wymogu dwuletniej uprawy tej rośliny. Dyrektor Z. Oddziału Regionalnego ARiMR rozumie rozgoryczenie Wnioskodawcy wynikające z faktu, że w swoim przeświadczeniu prawidłowo prowadził uprawę, a mimo tego została ona uznana za wadliwą, jednakże rolą organu administracji jest - w sytuacji, w której brak wątpliwości interpretacyjnych odnośnie intencji prawodawcy - stosowanie przepisów prawa w ich całej rozciągłości, nie wybiórczo. W sytuacji takiej, jak zaistniała w niniejszej sprawie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wprost zakazał dokonywania zmiany rośliny uprawnej uznanej za dwuletnią przed upływem tych dwóch lat. Zmiana taka, dokonana w odniesieniu do spornych 3,00 ha przez Producenta nie może być uznana za skuteczna, co wiąże się z koniecznością wykluczenia gruntów nią objętych z płatności w drugim roku, w jakim powinna na tym areale być prowadzona uprawa wyki ozimej. Na marginesie Organ odwoławczy zauważył, że najpewniej nie ma rozbieżności między przywołanymi w odwołaniu opracowaniami naukowymi, dotyczącymi okresu prowadzenia uprawy wyki w mieszance ze zbożami. Przywołane opracowanie dr. hab. inż. M. K. dotyczy - według wiedzy Organu odwoławczego - uprawy takiej mieszanki nie w plonie głównym, ale w międzyplonie, z czym wiąże się zakaz utrzymywania jej jako plonu głównego w kolejnym roku, albowiem jedynie przyoranie międzyplonu pozwala na uzyskanie wszystkich związanych z jego uprawą korzyści dla gleby. Jednocześnie Organ odwoławczy wskazał, że dokonana przez organ odwoławczy weryfikacja obliczeń stopnia przedeklarowania oraz rozmiaru kary administracyjnej zastosowanej w treści decyzji nr [...] wskazuje na brak jakichkolwiek uchybień. Wyrażona procentowo rozbieżność między powierzchnią zadeklarowaną a zatwierdzoną faktycznie wynosi 14,69 %. Z rozbieżnością w rozmiarze większym niż 3% i nie większym niż 20%, odnośny przepis art. 19 ust. 1 rozporządzenia nr 640/2014 wiąże konieczność zastosowania kary administracyjnej polegającej na przyznaniu płatności do obszaru zatwierdzonego, pomniejszonego dodatkowo o dwukrotność stwierdzonej różnicy. Pomniejszenie płatności ujęte w decyzji Organu I instancji odpowiada temu wymogowi, nałożonemu na beneficjentów i organy administracji przez prawodawcę wspólnotowego. Podsumowując całokształt powyższych rozważań Organ odwoławczy stwierdził, że decyzja nr [...] z dnia 16.04.2018 r. jest zasadna i zasługuje na utrzymanie w mocy. Kierownik Biura Powiatu G. Agencji prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy przez stwierdzenie, że uprawa rośliny dwuletniej, prowadzona od roku 2016 na powierzchni 3,00 ha została przedterminowo zlikwidowana i zastąpiona inną. Wydane przez Organ I instancji rozstrzygnięcie odpowiada odnośnym przepisom prawa krajowego, zakazującym dokonywania zmian takich, jak opisana, oraz unormowaniom prawa unijnego, nakazującym zastosowanie dodatkowych pomniejszeń w przypadku zaistnienia rozbieżności między powierzchnią zadeklarowaną a zatwierdzoną w rozmiarze stwierdzonym w niniejszym przypadku. Jednocześnie wskazał, że zarzuty podniesione w piśmie odwoławczym nie mogą - w świetle ustalonych faktów i przepisów wskazanych w niniejszej decyzji - stanowić podstawy do wydania rozstrzygnięcia o odmiennej treści. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Z. Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo przy tym wskazał, odnosząc się do zarzutów skargi oraz całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego sprawy, że: 1. wyka została uznana za roślinę uprawianą w plonie głównym, albowiem tak wynika z wyjaśnień Producenta złożonych 28.03.2018 r. na wezwanie Organu I instancji z dnia 23.03.2018 r. Producent jednoznacznie określił uprawę prowadzoną na działce rolnej D4 jako wykę ozimą z żytem ozimym, jako rośliną podporową. Nie była to więc - wbrew twierdzeniom zawartym w skardze - uprawa żyta z wsiewką wyki na skarmianie zwierząt; 2. przyczyny, dla których organy ARiMR przyjęły, że w zaistniałym stanie faktycznym dla przyznania płatności niezbędne jest prowadzenie uprawy wyki, jako rośliny dwuletniej, zostały zawarte w treści zaskarżonej decyzji (ostatni akapit na stronie 3., przechodzący w pierwszy akapit na stronie 4.). Wynikają one wprost z brzmienia przywołanych w decyzji przepisów prawa krajowego; 3. organy ARiMR nie "interpretują wszystkich niejasności na swoją korzyść", jako że nie mają do sprawy wniosku Producenta stosunku osobistego. Organy Agencji analizują stwierdzone fakty i nanoszą je na wskazane w zaskarżonej decyzji przepisy prawa. Przepisy obowiązujące także Producenta, który - składając podpis na wniosku - potwierdził znajomość zasad programu rolnośrodowiskowego, wśród których jest także taka, która pozwala przyznać płatność w wariancie 2.1 jedynie do uprawy wyki ozimej prowadzonej w reżimie dwuletnim; 4. nieweryfikowalny jest zarzut, jakoby Producent miał być poddany presji przez nieokreślonego z imienia i nazwiska pracownika Biura Powiatu G. ARiMR, w wyniku czego złożył oświadczenie o prowadzeniu żyta z wyką. Nie ulega jednakże wątpliwości, że podpisując i składając to pismo Producent złożył jednocześnie wiążące oświadczenie wiedzy o charakterze uprawy, do której dokument ten się odnosił. Wydaje się mało prawdopodobnym, by Producent podpisał i złożył pismo o treści w oczywisty sposób niezgodnej ze znanym mu stanem faktycznym; 5. organy ARiMR nie oskarżają Producenta o zaniedbania wywierające negatywne skutki dla środowiska. W przekonaniu Dyrektor Z. Oddziału Regionalnego Agencji nie mają jednak - wobec takiego, a nie innego brzmienia odnośnych przepisów, wprowadzonych do obiegu prawnego nie przez ARIMR, ale przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi - możliwości uznania stanowiska Skarżącego za zasadne na gruncie obowiązującego prawa. Dyrektor Z. Oddziału Regionalnego Agencji nie kwestionuje profesjonalizmu Producenta w zakresie produkcji rolnej i nie chce prowadzić sporu odnośnie zasadności takiego prowadzenia spornej uprawy, jak to miało miejsce na gruntach Producenta. Nie ulega jednakże wątpliwości, że uprawa ta nie odpowiadała wymogom narzuconym przez prawodawcę, w związku z czym nie było możliwe odmienne rozstrzygnięcie w kwestii płatności rolnośrodowiskowej do tej konkretnej działki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje. Skarga jest zasadna, Sąd bowiem w wyniku kontroli zaskarżonej decyzji stwierdził, że Organ odwoławczy, wydając zaskarżoną decyzję, dopuścił się naruszenia przepisów postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę m.in. działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm.- zwanej dalej "P.p.s.a."), w przypadku, gdy sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję (lub postanowienie) w całości lub części albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji (lub postanowienia) z naruszeniem prawa. Przepis ten nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że Sąd rozpoznający sprawę, w przypadku stwierdzenia niezgodności zaskarżonej decyzji z prawem, nie jest uprawniony jej zmienić, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić (art. 145 § 1 P.p.s.a.). Przy czym, w myśl art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem skargi jest decyzja Dyrektora Z. Oddziału Regionalnego ARiMR w S. z dnia 22.10.2018 r. utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR dla Powiatu G. z siedzibą w N. z dnia 16.04.2018 r., którą przyznano Skarżącemu płatności w ramach płatności rolnośrodowiskowych PROW 2007-2013 na rok 2017 w pomniejszonej wysokości dla wariantu 2.1 do powierzchni pomniejszonej o 2,90 ha (z zastosowaniem kar administracyjnych wobec stwierdzenia rozbieżności między powierzchnią zadeklarowaną a kwalifikującą się do wsparcia) oraz przyznano płatność dla wariantu 2.5 do całości zadeklarowanej powierzchni. Podstawą prawną wydania zaskarżonej decyzji były przepisy ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2017 r., poz. 1856), a także przepisy § 6 ust. 1 pkt 4 lit. b) w związku z § 12 ust. 2 pkt 1 oraz Załącznikiem nr 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007- 2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361 z późn. zm. – dalej w skrócie "rozporządzenie PRŚ"), art. 19 ust. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. WE nr L 181 z 20.06.2014 r. ze zm. – dalej w skrócie "rozporządzenie Nr 640/2014"). Jak wynika z treści skargi, Skarżący kwestionuje ustalenia faktyczne dokonane przez Organ i ich ocenę co do przedwczesnego zlikwidowania uprawy wyki kosmatej, gdyż w roku 2015 na działce rolnej o powierzchni 3,00 ha obsiał żyto ozime z wyką ozimą w dawce: 140 kg żyta i 18 kg wyki. W skardze wskazuje, że, cyt.: "Nie wie, dlaczego urzędnicy ARiMR uznali wykę jako roślinę główną pomimo, że rośliną dominującą było żyto ozime z przeznaczeniem na paszę dla bydła.". Organ odwoławczy, akceptując decyzję Organu I instancji, odniósł się tylko do uprawy wyki ozimej, pomijając materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, w tym wnioski o przyznanie płatności na 2016 rok i na 2017 rok, a także oświadczenie Skarżącego z dnia 28.03.2018 r. złożone do akt administracyjnych badanej sprawy, w którym Skarżący wskazał, że we wniosku na 2016 r. na działce D4 zadeklarował wykę ozimą z żytem ozimym jako roślinę podporową i, że jest to uprawa jednoroczna. Organ odwoławczy w istocie swojego rozstrzygnięcia wskazał, że organy ARiMR muszą mieć na uwadze stanowisko prawodawcy (tu: Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi), wyrażone w przepisach regulujących zasady przyznawania płatności PRŚ, a konkretnie w rozporządzeniu PRŚ, po czym podniósł, że w swojej decyzji Kierownik Biura Powiatu G. Agencji wskazał, iż Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi ustanowił przepis (w § 12 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia PRŚ), zgodnie z którym "w przypadku pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 2 (rolnictwo ekologiczne) płatność rolnośrodowiskowa jest przyznawana do działek rolnych użytkowanych jako grunty orne, na których występują uprawy wymienione w ust. 1a załącznika nr 4 do rozporządzenia - w przypadku wariantu pierwszego (2.1), drugiego, piątego, szóstego, siódmego i ósmego". W treści zaś Załącznika nr 4 do rozporządzenia PRŚ prawodawca zawarł zapis, zgodnie z którym wyka kosmata Vicia villosa L, a więc wyka ozima, jest rośliną dwuletnią (oznaczenie "UD" w tabeli zawierającej katalog upraw wspieranych w wariantach 2.1 i 2.2), w odróżnieniu od wyki siewnej Vicia sativa L, czyli wyki jarej, uznawanej za roślinę jednoroczną (oznaczenie "UR" we wspomnianej tabeli). Jednocześnie w § 6 ust. 1 pkt 4 lit. b) rozporządzenia PRŚ wskazano, że "zmiana w przypadku rośliny dwuletniej określonej w ust. 1a załącznika nr 4 do rozporządzenia jest dopuszczalna po upływie dwóch lat uprawy tej rośliny". W tak zakreślonych ramach sporu, w ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, Organ odwoławczy rozstrzygając sprawę zaskarżoną decyzją, w ogóle nie odniósł się do istoty sporu, chociaż już w odwołaniu Skarżący podniósł, że w roku 2016 na działce rolnej D2a wysiał na powierzchni 3,00 ha wykę ozimą w mieszance z żytem ozimym, natomiast w 2017 roku na tej samej działce wysiał mieszankę zbożową, po czym wskazał, że uprawa wyki z żytem została skoszona, a nasiona zostały zebrane. Dopiero w odpowiedzi na skargę Dyrektor Z. Oddziału Regionalnego ARiMR odniósł się do spornej kwestii wskazując w pkt 1, że wyka została uznana za roślinę uprawianą w plonie głównym, albowiem tak wynika z wyjaśnień Producenta złożonych 28.03.2018 r. na wezwanie Organu I instancji z dnia 23.03.2018 r. Producent jednoznacznie określił uprawę prowadzoną na działce rolnej D4 jako wykę ozimą z żytem ozimym, jako rośliną podporową. Nie była to więc - wbrew twierdzeniom zawartym w skardze - uprawa żyta z wsiewką wyki na skarmianie zwierząt. Wskazać zatem należy, że w myśl art. 21 ust. 1 ustawy PROW 2007-2013 z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (K.p.a.), chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Stosownie zaś do art. 21 ust. 2 ustawy PROW 2007-2013, w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Zgodnie zaś z art. 21 ust. 3 ustawy PROW 2007-2013, strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Jednakże, mimo że organ nie ma obowiązku, tak jak w K.p.a., podejmować z urzędu wszelkich środków dowodowych niezbędnych do dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, nie jest jednak dopuszczalne przyjęcie stanowiska, że ciężar udowodnienia okoliczności przeciwnych niż wynikające z dokumentów złożonych przez ubiegającego się o płatność (zgromadzonych w sprawie), spoczywa na stronie postępowania w sytuacji, gdy dokumenty te budzą wątpliwości z obiektywnego punktu widzenia. Organ nie może być zwolniony z obowiązku prowadzenia z własnej inicjatywy postępowania wyjaśniającego w sytuacji, gdy dokumentacja będąca w posiadaniu organu nasuwa wątpliwości powodując niejasność co do właściwej normy prawnej, znajdującej zastosowanie w danym stanie faktycznym. Na podstawie przytoczonych wyżej przepisów postępowania, według których toczyło się postępowanie w niniejszej sprawie przyznania płatności, Sąd doszedł do przekonania, że doszło do ich naruszenia w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. Postępowanie administracyjne co do zasady jest dwuinstancyjne (art. 15 K.p.a.). Strona ma więc prawo, aby jej sprawę rozpatrzono dwukrotnie we wszystkich jej aspektach z uwzględnieniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.). Oznacza to, że każdy z orzekających w danej instancji organów jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy PROW 2007-2013), tj. dokonać samodzielnej oceny prawnej dokonanych ustaleń faktycznych w kontekście znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego, które to ustalenia muszą mieć oparcie w materiale dowodowym zgromadzonym w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 K.p.a.). Przy czym obowiązek właściwego zbadania sprawy i sporządzenia uzasadnienia decyzji wiąże się z wyrażoną w art. 11 K.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć. Motywy decyzji muszą być tak ujęte, aby strona zainteresowana mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy jej wydaniu. Dopiero tak sporządzone uzasadnienie daje rękojmię, że organ dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu, w kontrolowanym przez Sąd postępowaniu doszło do naruszenia wskazanych wyżej zasad, ponieważ Organ odwoławczy orzekając w sprawie, nie rozpatrzył jej w sposób wyczerpujący, tj. nie dokonał samodzielnej i pełnej oceny sprawy, oparł bowiem swoje rozstrzygnięcie na rozstrzygnięciu Organu I instancji, pomijając całkowicie istotę sporu, wynikającą z treści odwołania, a mianowicie, nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego sprawy jak i racji prawnych, a w szczególności, nie wyjaśnił Skarżącemu, dlaczego dał prymat uprawie wyki kosmatej (ozimej), nie zaś uprawie żyta ozimego, które zgodnie z ust.1a Załącznika Nr 4 do rozporządzenia PRŚ pod poz. 81, jest uprawą roczną, tym bardziej w sytuacji, gdy Skarżący twierdzi, że na 2016 rok na zadeklarowanej działce D4 zadeklarował wykę ozimą z żytem ozimym jako rośliną podporową (oświadczenie pisemne Skarżącego – akta administracyjne k.7), zaś w skardze wyjaśnił, że w roku 2015 na działce rolnej o powierzchni 3,00 ha obsiał żyto ozime z wyką ozimą w dawce: 140 kg żyta i 18 kg wyki. Podjęcie próby wyjaśnienia przez Organ odwoławczy tej spornej kwestii nastąpiło dopiero w odpowiedzi na skargę, co jednak skutkowało naruszeniem zasady dwuinstancyjności przewidzianej w art. 15 K.p.a., pozbawiło bowiem stronę postępowania uprawnień procesowych przez zamknięcie jej drogi odwoławczej. Pełna ocena sprawy musi znajdować się w merytorycznym rozstrzygnięciu organu (tutaj, decyzji), gdyż w myśl art. 104 K.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej (§ 1), przy czym decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (§ 2). To od decyzji stronie przysługuje środek zaskarżenia, a nie od pisma organu (odpowiedzi na skargę), które wprawdzie jest pismem procesowym, jednakże ma tylko charakter informacyjny co do stanowiska organu w odpowiedzi na zarzuty skargi, od którego nie przysługuje środek zaskarżenia. Natomiast w kontekście zarzutu skargi co do nieżyciowych przepisów zastosowanych przez organ, Sąd wskazuje, że w myśl art. 21 ust. 2 pkt 1 ustawy PROW 2007-2013, w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie stoi na straży praworządności. Przepis ten koresponduje z zasadą legalizmu przewidzianej w art. 6 K.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Zasada ta, nazywaną także zasadą praworządności, jest powtórzeniem konstytucyjnej zasady zawartej w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w myśl której organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że organy administracji publicznej nie mogą podejmować działań, które są niezgodne z prawem lub, które nie są zabronione przez przepisy prawa, gdyż takie działanie organu administracji zostanie zakwalifikowane jako niezgodne z prawem, i to zarówno, gdy zostało podjęte niezgodnie z obowiązującym prawem, jak i wówczas, gdy nie było podstawy prawnej do danego działania (por. tezę drugą wyroku NSA z 17 maja 1996 r., III SA 535/95, "Serwis Podatkowy" 1998, nr 11, s. 71). I wreszcie, działanie organu administracji publicznej nie może opierać się na domniemaniu (por. wyrok NSA z 11.01.2012 r., II GSK 1365/10). Obowiązkiem organów administracji wydających decyzje administracyjne jest bowiem stosowanie prawa w sposób ścisły, a zatem nie jest dopuszczalne stosowanie analogii w prawie administracyjnym, czemu ustawodawca dał wyraz w zasadzie in dubio pro libertate (rozstrzyganie wątpliwości interpretacyjnych co do treści normy prawnej na korzyść strony) przewidzianej w art. 7a K.p.a., a także w zasadzie niedających się usunąć co do stanu faktycznego (art. 81a K.p.a., z zastrzeżeniem § 2). A zatem, organ prowadząc postępowanie w badanej sprawie zobowiązany był kierować się obowiązującymi przepisami prawa, zarówno prawa materialnego jak i procesowego, i w kontekście znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego zobowiązany był ustalić dokładnie stan faktyczny sprawy. Wskazać więc należy, że w spornej materii znajdują w szczególności zastosowanie następujące przepisy prawa materialnego. Stosownie do § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RPŚ, zobowiązanie rolnośrodowiskowe jest realizowane w ramach co najmniej jednego z następujących pakietów, tj. Pakiet 2. Rolnictwo ekologiczne. W myśl zaś § 12 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia RPŚ, w przypadku pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 2 płatność rolnośrodowiskowa jest przyznawana do działek rolnych użytkowanych jako: 1) grunty orne, na których występują uprawy wymienione w ust. 1a załącznika nr 4 do rozporządzenia - w przypadku wariantu pierwszego, drugiego, piątego, szóstego, siódmego i ósmego; Jak wynika z treści ust. 1a Załącznika nr 4 do rozporządzenia PRŚ, Pakiet 2. Rolnictwo ekologiczne obejmuje następujące uprawy: pod poz. 78 – wyka kosmata (w tym z rośliną podporową) jako uprawa dwuletnia, zaś pod poz. 81 – żyto ozime jako roślina roczna. Zgodnie z § 6 ust. 1 pkt 4 lit. b) rozporządzenia PRŚ, zobowiązanie rolnośrodowiskowe nie podlega zmianie w trakcie jego realizacji, chyba że przepisy rozporządzenia dopuszczają dokonanie takiej zmiany, w szczególności gdy zmiana ta polega na zmianie rośliny uprawianej w ramach wariantu pierwszego, drugiego, piątego, szóstego, siódmego lub ósmego pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 2 lub truskawki, lub poziomki, lub maliny, lub agrestu (porzeczki agrestu), lub borówki wysokiej i średniej, lub jeżyny, lub porzeczki uprawianych w ramach wariantu dziewiątego lub dziesiątego pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 2 na inną roślinę, która może być uprawiana w ramach wariantu pierwszego, drugiego, piątego, szóstego, siódmego lub ósmego pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 2, lub truskawkę, lub poziomkę, lub malinę, które mogą być uprawiane w ramach wariantu dziewiątego lub dziesiątego pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 2, bez względu na zmianę realizowanego wariantu na inny z wymienionych wariantów, z tym że taka zmiana w przypadku rośliny dwuletniej określonej w ust. 1a załącznika nr 4 do rozporządzenia jest dopuszczalna po upływie dwóch lat uprawy tej rośliny. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie Organ odwoławczy, wydając zaskarżoną decyzję, nie dokonał pełnej oceny prawnej sprawy w kontekście przytoczonych wyżej przepisów prawa materialnego, przy uwzględnieniu udokumentowanych okoliczności faktycznych występujących w badanej sprawie oraz faktu, że jest to czwarty rok realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego w Pakiecie 2. Rolnictwo ekologiczne w ramach programu PROW 2007-2013, co skutkowało naruszeniem przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji, uchyleniem zaskarżonej decyzji z dnia 22.10.2018 r. Organ, prowadząc ponownie postępowanie - mając na uwadze art. 153 P.p.s.a., a zatem ocenę prawną sprawy i wskazania Sądu – w celu usunięcia istniejących wątpliwości w spornej materii dokładnie wyjaśni stan faktyczny sprawy (art. 7 K.p.a.), uwzględniając treść wniosków o przyznanie płatności na rok 2016 i 2017, i kierując się zasadą przekonywania przewidzianej w art. 11 K.p.a., dokona pełnej oceny prawnej sprawy z uwzględnieniem wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w niniejszej sprawie, co powinno znaleźć pełny wyraz w merytorycznym rozstrzygnięciu spełniającym wymogi przewidziane w art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. W tym stanie sprawy Sąd, wobec stwierdzenia, że zaskarżona decyzja, narusza przepisy postępowania, a w szczególności art. 7 K.p.a. przez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, art. 11 K.p.a. przez naruszenie zasady przekonywania, a także art. 15 K.p.a. przez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., uwzględnił skargę jako zasadną i uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 22.10.2018 r. w celu ponownego rozpoznania sprawy. O zwrocie kosztów postępowania sądowego w łącznej kwocie [...]zł orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a., przy czym kwota ta obejmuje uiszczony wpis od skargi.