I SA/Sz 1044/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kazimierz Maczewski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka Sędzia WSA Joanna Wojciechowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Beata Radomska po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 27 marca 2019 r. sprawy ze skargi G. D. na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy na realizację operacji "Przebudowa [...] w G. D. oddala skargę. Wnioskiem z 24 lutego 2016 r. G. D. wystąpiła do Urzędu Marszałkowskiego Województwa Z. o przyznanie pomocy finansowej na operację typu "Budowa lub modernizacja dróg lokalnych" w ramach poddziałania "Wsparcie inwestycji związanych z tworzeniem, ulepszaniem lub rozbudową wszystkich rodzajów małej infrastruktury, w tym inwestycji w energię odnawialną i w oszczędzanie energii", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich 2014-2020 (dalej: PROW), dla operacji polegającej na "Przebudowie drogi nr [...] w G. D.. Gmina ubiegała się o dofinansowanie w wysokości [...] zł. Zasady przyznania pomocy w ramach ww. operacji wskazane zostały w rozporządzaniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 4 września 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej na operacje typu "Budowa lub modernizacja dróg lokalnych", w ramach poddziałania "Wsparcie inwestycji związanych z tworzeniem, ulepszaniem lub rozbudową wszystkich rodzajów małej infrastruktury, w tym inwestycji w energię odnawialną i oszczędzanie energii" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 - 2020 (Dz.U.2015.1414 ze zm.) – dalej: "rozporządzenie". Zgodnie z tym rozporządzeniem, kolejność przyznawania pomocy była ustalana od operacji, która otrzymała największą liczbę punktów do operacji, która uzyskała ich najmniejsza liczbę. We wniosku Gmina określiła, że projekt obejmować ma przebudowę [...] m drogi nr [...] w G. D., co ma ułatwić mieszkańcom D. dostęp do drogi wojewódzkiej nr [...]. Nadto operacja miała m.in. zapewnić bezpośredni dostęp do nieruchomości gruntowej, "na której znajduje się budynek użyteczności publicznej lub na której rozpoczęto budowę budynku użyteczności publicznej, o ile budowa ta zostanie zakończona przed dniem złożenia wniosku o płatność końcową". Pismem z 25 października 2018 r. Urząd Marszałkowski Województwa Z. poinformował Gminę o odmowie przyznania pomocy, bowiem projekt nie spełnił kryteriów oceny projektów wskazanych w: § 11 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia, tj.: Operacja będzie realizowana w gminie, w której gęstość zaludnienia ustalona według aktualnych na dzień ogłoszenia naboru wniosków o przyznanie pomocy wynikowych informacji statystycznych ogłaszanych, udostępnianych lub rozpowszechnianych zgodnie z przepisami o statystyce publicznej: jest równa bądź wyższa od średniej gęstości zaludnienia województwa, na obszarze którego będzie realizowana operacja; jest niższa od średniej gęstości zaludnienia województwa, na obszarze którego będzie realizowana operacja i stanowi co najmniej 50% tej średniej oraz kryterium określone w § 11 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia, tj.: Odcinek drogi objęty operacją zapewni bezpośredni dostęp do nieruchomości gruntowej, na której znajduje się budynek użyteczności publicznej lub na której rozpoczęto budowę budynku użyteczności publicznej, o ile budowa ta zostanie zakończona przed dniem złożenia wniosku o płatność końcową. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że zgodnie z instrukcją wypełniania wniosku o przyznanie pomocy, w celu uzyskania dodatkowych punktów należy w sekcji [...], pkt [...] we wniosku o przyznanie pomocy należy podać dokładną nazwę oraz adres budynku użyteczności publicznej oraz konieczne jest zaznaczenie na załączonej mapie/szkicu sytuacyjnym położenie budynku. G. D. w sekcji [...], pkt [...] we wniosku o przyznanie pomocy wpisała "tak", zamiast podać dokładną nazwę oraz adres budynku użyteczności publicznej. Ponadto Gmina dołączyła do wniosku o przyznanie pomocy mapę, na której zaznaczyła jako użyteczność publiczną kapliczkę oraz parking, których nie zalicza się do budynków o charakterze użyteczności publicznej. Organ wskazał, że jako budynki użyteczności publicznej traktuje się budynki o charakterze użyteczności publicznej definiowane zgodnie z § 3 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), w myśl którego: "budynkiem użyteczności publicznej jest budynek przeznaczony na potrzeby administracji publicznej, wymiaru sprawiedliwości, kultury, kultu religijnego, (...), oraz inny budynek przeznaczony do wykonywania podobnych funkcji; za budynek użyteczności publicznej uznaje się także budynek biurowy lub socjalny". Gmina nie spełniła więc wymaganego warunku z § 11 ust. 5 ww. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 4 września 2015 r. W związku z tym organ wskazał, że operacja, o współfinansowanie której ubiegała się Gmina, uzyskała 12 punktów i znalazła się na 35 miejscu listy opublikowanej przez Zarząd Województwa i przekroczyła więcej niż o 50% dostępnych środków w ramach dostępnego limitu. Z rozstrzygnięciem takim nie zgodziła się Gmina, wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę, w której zarzuciła naruszenie przepisów: - § 11 ust. 1 pkt 4 ww. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 4 września 2015 r., przez uznanie, że wnioskodawca nie spełnia wskazanego kryterium; - § 7 ust. powyższego rozporządzenia, przez uznanie, że do oceny spełniania przedmiotowego kryterium konieczne jest złożenie innych załączników niż te załączone przez Skarżącą. Wobec tak sformułowanych zarzutów Skarżąca wniosła o zmianę rozstrzygnięcia i uznanie, że G. D. spełnia kryteria określone w § 11 ust. 5 ww. rozporządzenia. W uzasadnieniu skargi wskazano nadto, iż w związku z nieprzyznaniem operacji punktów za kryterium związane z zapewnieniem dostępu do nieruchomości gruntowej, na której znajduje się budynek użyteczności publicznej lub na której rozpoczęto budowę budynku użyteczności publicznej wnioskująca Gmina przedłożyła stosowne dokumenty potwierdzające spełnienie tego kryterium, takie jak oświadczenie o rozpoczęciu budowy oraz załącznik mapowy lokalizujący prognozowany budynek użyteczności publicznej. Nadto, skoro inwestycja miała charakter planowany nie było możliwym przedłożenie innych dokumentów czy też wskazanie dokładnego adresu budynku. Skarżąca podniosła też, że w jej ocenie wadliwym jest nieuznanie przez organ kapliczki jako budynku użyteczności publicznej, bowiem w świetle § 3 pkt 6 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, "budynkiem użyteczności publicznej" jest budynek przeznaczony m.in. na potrzeby kultu religijnego. Jednocześnie Skarżąca przytoczyła treść przepisu art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.2018.1202) - dalej: "p.b.", zgodnie z którym budynkiem jest taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. W związku z przywołanymi przepisami Skarżąca wywiodła, że kapliczka przydrożna jest budynkiem przeznaczonym na potrzeby kultu religijnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, jako pozbawionej uzasadnionych podstaw, wskazując jednocześnie, że wbrew twierdzeniom Skarżącej, przydrożna kapliczka nie może zostać uznana za budynek, bowiem w związku z treścią art. 3 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 4 p.b. stanowi ona obiekt małej architektury. Wobec tego, że kapliczka nie jest budynkiem, nie może zostać uznana także za obiekt użyteczności publicznej. Także sam fakt określania przez Skarżącą obiektu jako "murowaną przydrożną kapliczkę" nie pozwala na przyjęcie, że chodzi o inny obiekt budowlany (budynek) niż obiekt małej architektury. Organ podniósł także, że inwestycja dotycząca wybudowania kapliczki jest określana we wniosku jako jedynie planowana, za co nie są przewidziane dodatkowe punkty. Są one przyznawane w przypadku budynków użyteczności publicznej już istniejących lub takich, których budowę rozpoczęto, czego Skarżąca nie uprawdopodobniła. Zdaniem organu, Skarżąca powinna bardziej wyczerpująco wykazać, że wskazane w oświadczeniu z 8 sierpnia 2018 r. obiekty, czyli murowana przydrożna kapliczka oraz ogólnodostępny parking stanowią budynki użyteczności publicznej oraz że faktycznie rozpoczęto budowę tych obiektów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Po dokonanej kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna, bowiem rozstrzygnięcie to nie narusza prawa. Wskazać należy, że sporne jest w sprawie, czy skarżąca Gmina spełniła określony w § 11 ust. 1 pkt 5 ww. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 4 września 2015 r. warunek, tj. czy "odcinek drogi objęty operacją zapewni bezpośredni dostęp do nieruchomości gruntowej, na której znajduje się budynek użyteczności publicznej lub na której rozpoczęto budowę budynku użyteczności publicznej, o ile budowa ta zostanie zakończona przed dniem złożenia wniosku o płatność końcową". Spełnienie tego warunku miałoby istotne znaczenie przy ustalaniu pozycji skarżącej Gminy na liście obiektów wybranych do dofinansowania. Niesporne jest bowiem, że w wyniku dokonanej w przedmiotowym postępowaniu konkursowym oceny wniosku o przyznanie pomocy, operacja o której współfinansowanie ubiegała się Gmina znalazła się na 35 miejscu listy projektów zawierającej informację o kolejności przysługiwania pomocy - uzyskując 12 punktów. Ponadto, projekt ten przekraczał o więcej niż o 50% wysokość dostępnych środków w ramach dostępnego limitu wyliczaną zgodnie z instrukcją dotyczącą metodologii ustalania kwot pozostających do zakontraktowania w ramach limitów określonych w euro dla działań/poddziałań/typów operacji objętych PROW na lata 2014 - 2020. Tymczasem ostatni projekt mieszczący się w 150% limitu środków został sklasyfikowany na 24 miejscu. Zgodnie natomiast z § 11 ust. 4a rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 4 września 2015 r., "kolejność przysługiwania pomocy jest ustalana od operacji, która uzyskała największą liczbę punktów do operacji, która uzyskała najmniejszą liczbę punktów. W związku z tym organ odmówił Gminie przyznania pomocy na podstawie § 2b ust. 1 ww. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 12 października 2015 r., w myśl którego: "Podmioty ubiegające się o przyznanie pomocy, których wnioski o przyznanie pomocy finansowej, złożone w ramach działania podstawowe usługi i odnowa wsi na obszarach wiejskich, zawierają zapotrzebowanie na środki przekraczające określoną w rozporządzeniu wysokość odpowiedniego limitu środków więcej niż o 50%, informuje się, w formie pisemnej, o odmowie przyznania tej pomocy z podaniem jej przyczyn, niezwłocznie po podaniu do publicznej wiadomości przez podmiot wdrażający listy, o której mowa w przepisach w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej w ramach tego działania, zgodnie z którą przysługuje pomoc finansowa.". Spełnienie zatem warunku określonego w § 11 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 4 września 2015 r., za co przepis ten przyznaje 2 punkty, pozwoliłoby Gminie na uzyskanie 14 punktów, a zatem znacznie wyższe miejsce na liście ocenionych projektów, bowiem podmioty, które uzyskały taką ilość punktów znalazły się na miejscach od 7 do 14 tej listy. Odnosząc się więc do zarzutu skargi, że organ niezasadnie uznał, iż Gmina nie spełniła powołanego wyżej kryterium (warunku) stwierdzić należy, że w załączonym do wniosku Gminy oświadczeniu Burmistrza D. z 08.08.2018 r. wskazano, że "odcinek drogi objęty operacją zapewni bezpośredni dostęp do nieruchomości gruntowej, na której rozpoczęto budowę budynku użyteczności publicznej, tj. murowanej kapliczki przydrożnej i ogólnodostępnego parkingu i budowa ta zostanie zakończona przed dniem złożenia wniosku o płatność". W zaskarżonym rozstrzygnięciu organ uznając, że obiekty takie nie spełniają warunku z § 11 ust. 1 pkt 5 ww. rozporządzenia z 4 września 2015 r., tj. nie stanowią "budynku użyteczności publicznej", stwierdził, że jako budynki użyteczności publicznej traktuje się budynki o charakterze użyteczności publicznej definiowane zgodnie z § 3 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), przytaczając brzmienie tego przepisu. Zgodnie z tym przepisem: "budynkiem użyteczności publicznej jest budynek przeznaczony na potrzeby administracji publicznej, wymiaru sprawiedliwości, kultury, kultu religijnego, oświaty, szkolnictwa wyższego, nauki, wychowania, opieki zdrowotnej, społecznej lub socjalnej, obsługi bankowej, handlu, gastronomii, usług, w tym usług pocztowych lub telekomunikacyjnych, turystyki, sportu, obsługi pasażerów w transporcie kolejowym, drogowym, lotniczym, morskim lub wodnym śródlądowym, oraz inny budynek przeznaczony do wykonywania podobnych funkcji; za budynek użyteczności publicznej uznaje się także budynek biurowy lub socjalny". Niewątpliwie więc za taki budynek nie mógł być uznany "ogólnodostępny parking", natomiast "murowana kapliczka przydrożna" może być wprawdzie uznana za obiekt kultu religijnego, jednak zasadnie organ uznał, że nie stanowi ona "budynku" użyteczności publicznej. Przepisy ww. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 4 września 2015 r. nie definiują pojęcia "budynku użyteczności publicznej", zatem – zdaniem Sądu – zasadnie organ sięgał do przepisów prawa budowlanego, regulującego zagadnienia związane z obiektami budowlanymi. Powołane przez organ rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wydane zostało na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.). Zgodnie natomiast z art. 3 tej ustawy: "Ilekroć w ustawie jest mowa o: 1) obiekcie budowlanym - należy przez to rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych; 2) budynku - należy przez to rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach; 3) budowli - należy przez to rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, (...); 4) obiekcie małej architektury - należy przez to rozumieć niewielkie obiekty, a w szczególności: a) kultu religijnego, jak: kapliczki, krzyże przydrożne, figury," [pkt. b i c pominięto]. 6) budowie - należy przez to rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, (...)". Z przepisów art. 3 Prawa budowlanego wynika zatem, że ustawodawca dokonał podziału obiektów budowlanych na trzy kategorie: budynki, budowle i obiekty małej architektury. Podział ten jest wyczerpujący, co podkreślono w punkcie 3. Mając to na względzie stwierdzić więc należy, że "kapliczki" (a taki obiekt wskazywała Gmina) zostały zaliczone do kategorii obiektów małej architektury (a nie do budynków), nawet jeżeli spełniają cechy budynku określone w pkt. 2 art. 3 P.b. Zauważyć ponadto wypada, że w Załączniku do ustawy Prawo budowlane, w kategorii X wymieniono: "budynki kultu religijnego, jak: kościoły, kaplice, klasztory, cerkwie, (...), domy pogrzebowe, krematoria". Oznacza to, że ustawodawca w jednym akcie prawnym (ustawie) wyróżnił "kaplice" – zaliczając je do kategorii budynków oraz "kapliczki", wyłączając je z tej kategorii i zaliczając do obiektów małej architektury. Uwzględnianie takiego podziału ma więc istotne znaczenie w rozpoznawanej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 października 2016 r., sygn. II OSK 19/15 (LEX nr 2169057) stwierdził, że definicja "obiektu małej architektury" ma charakter niepełny, gdyż nie wymienia wszystkich elementów składających się na jej desygnaty. Wspólne natomiast dla wszystkich obiektów małej architektury są ich niewielkie rozmiary oraz przeznaczenie, które powinno swoją treścią korespondować z przeznaczeniem jednej z kategorii obiektów wymienionych w art. 3 pkt 4 P.b. Również w wyroku z 17 czerwca 2016 r., sygn. II OSK 2515/14 (LEX nr 2083538) NSA podkreślił, że cechą wyróżniającą (istotną) obiekty małej architektury jest ich wielkość. Mając powyższe na względzie stwierdzić należy, że to Gmina we wniosku określiła obiekt użyteczności publicznej jako "murowana kapliczka przydrożna", a zatem taki obiekt nie mógł być uznany przez organ za "budynek użyteczności publicznej". Na taką ocenę organu nie mógł więc mieć żadnego wpływu załączony przez Skarżącą do pisma procesowego z 11 marca 2019 r. sporządzony przez geodetę (i przekazany Gminie 20.07.2018 r.) szkic nazwany "WYTYCZENIE KAPLICY - BUDYNKU", w którym przedstawiono na mapce położenie planowanego obiektu i jego wymiary 4,00 x 3,00 m. Szkic taki nie był bowiem załączony do wniosku, a więc nie podlegał ocenie organu, nie można więc na jego podstawie zarzucać nieprawidłowości dokonanej przez organ oceny. Ocenie podlegał bowiem obiekt określony przez Gminę jako "murowana kapliczka przydrożna" (w oświadczeniu Burmistrza z 08.08.2018 r., a więc sporządzonym w czasie gdy Gmina dysponowała już ww. szkicem geodety). Uznać przy tym należy, że wskazane wymiary planowanego obiektu budowlanego również uzasadniałyby określenie ich jako "niewielkie" – stanowiące cechę kapliczki. W ww. piśmie procesowym Skarżąca wskazała też, że w lipcu 2018 r. podjęła kroki "zmierzające do wytyczenia kaplicy w terenie" i na tej podstawie "Burmistrz złożył oświadczenie, że powstanie budynek użyteczności publicznej (...)". W tym zakresie, tj. w kwestii rozpoczęcia budowy omawianego obiektu, podzielić należy stanowisko organu wyrażone w odpowiedzi na skargę, że inwestycję dotyczącą wybudowania kapliczki określano we wniosku jako jedynie planowaną, a Skarżąca nawet nie uprawdopodobniła, że budowę już rozpoczęto (a taki co najmniej wymóg określono w ww. rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi). W zaskarżonym rozstrzygnięciu organ nie mógł odnosić się do ww. szkicu geodety, ponieważ nie był on dołączony do wniosku. Nie sposób jednak przyjąć, że stanowi on dowód rozpoczęcia budowy omawianej kapliczki, np. w rozumieniu przytoczonego wyżej art. 3 pkt 6 P.b. lub art. 41 ust. 1 i 2 pkt 1 P.b. – który wymaga wytyczenia geodezyjnego obiektu "w terenie". Kwestie rozpoczęcia tej budowy mają jednak drugorzędne znaczenie, z uwagi na ustalenie, że planowane przez Gminę obiekty budowlane nie stanowią "budynku użyteczności publicznej". Również drugi zarzut skargi dotyczący naruszenia § 7 ww. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, przez uznanie, że do oceny spełniania z § 11 ust. 1 pkt 5 kryterium konieczne jest złożenie innych załączników niż te załączone przez Skarżącą nie mógł podważyć prawidłowości rozstrzygnięcia organu. W rozstrzygnięciu tym organ wskazał bowiem, że zgodnie z instrukcją wypełniania wniosku o przyznanie pomocy w celu uzyskania dodatkowych punktów należy w sekcji [...], pkt [...] we wniosku o przyznanie pomocy podać m.in. dokładną nazwę oraz adres użyteczności publicznej, czego Gmina nie wskazała, zaznaczając jedynie na mapie miejsca wskazywanych obiektów. Gmina w skardze wyjaśniła jednak z jakich powodów nie mogła wskazać adresu obiektu, a organ w odpowiedzi na skargę nie zakwestionował tych wyjaśnień. Oznacza to, że brak wskazania adresu – czyli spełnienia formalnego wymogu - mógł zostać uznany za usprawiedliwiony. Takie stwierdzenie nie skutkuje jednak podważeniem prawidłowości rozstrzygnięcia, a zatem podniesiony przez Skarżącą zarzut nie mógł mieć wpływu na wynik rozstrzygnięcia, wobec powyższego uznania, że planowany przez Gminę obiekt (obiekty) nie stanowił budynku użyteczności publicznej, zatem Gmina nie mogła uzyskać 2 punktów przewidzianych w ww. przepisie za spełnienie takiego warunku. Mając wszystko powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) orzekł jak w sentencji.