I SA/Sz 1046/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wojciechowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Kwiecińska Sędzia WSA Bolesław Stachura Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Furtak-Biernat po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 22 maja 2019 r. sprawy ze skargi H. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie rozłożenia na raty opłaty za zajęcie pasa drogowego oddala skargę. Prezydent Miasta S. wydał w dniu 18 maja 2018 r. decyzję nr [...] na podstawie art. 104 § 1 i art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm. zm.- dalej "Kpa"), art. 55, art. 57 pkt. 2, art. 60 pkt. 7, art. 61 ust. 1 pkt. 4, art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r o finansach publicznych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2077 ze zm.- dalej "u.f.p."), art. 67a §1 pkt. 3 w związku z art. 67b §1 pkt. 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2017 r. poz. 201 ze zm.- dalej "o.p."), po rozparzeniu wniosku H. K. (dalej "skarżąca"), w której odmówił skarżącej zmiany decyzji [...] z dnia 31.03.2015 r. w sprawie zmiany decyzji [...] o rozłożeniu na raty opłaty za zajęcie pasa drogowego poprzez usunięcie zapisu na stronie nr [...] ww. decyzji o treści: "jeżeli w terminie określonym w decyzji podatnik nie zapłaci którejkolwiek z rat, na jakie została rozłożona opłata, terminem płatności staje się termin objęty decyzją z dnia 25.09.2012 r. znak: [...], zmieniona decyzją z dnia 12.02.2013 r. znak: [...] oraz decyzją z dnia 07.01.2015 r. znak: [...] i decyzją z dnia 25.09.2012 r. znak: [...], zmieniona decyzją z dnia 12.02.2013 r. znak: [...] [...]". W uzasadnieniu organ podął, że skarżąca zwróciła się z wnioskiem o zmianę decyzji z dnia 31 marca 2015 r. w sprawie zmiany decyzji o rozłożeniu na raty opłaty za zajęcie pasa drogowego przez usunięcie wskazanego zapisu, gdyż według niej nie miał on uzasadnienia prawnego. Organ przywołał treść art. 155 Kpa i wskazał, że w stosunku do skarżącej wydano decyzję o rozłożeniu na raty opłaty za zajęcie pasa drogowego, która była kilka razy już zmieniana. Organ wskazał numery i daty zmian wydanych decyzji w tym zakresie. Organ podał, że wraz z rozłożeniem na raty należnej opłaty za zajęcie pasa drogowego powstał dla skarżącej obowiązek ich regulowania. Pierwsza rata płatna miała być do 26 lipca 2013 r., kolejne do 26 dnia każdego miesiąca. Ostatnia rata przypadała na dzień 26 marca 2024 r. Organ przedstawił w formie tabeli zestawienie operacji księgowych dokonanych na koncie skarżącej z tytułu zajęcia pasa drogowego. Organ podał, że po dniu 17 listopada 2015 r. nie stwierdzono żadnej płatności. Organ wskazał, że rozkładając na raty przedmiotową opłatę kierował się ważnym interesem strony jak również interesem publicznym. Wprowadzając zastrzeżenie miał na celu zapobieganie działaniom strony na szkodę interesu publicznego, jak również zapewnienie gwarancji skuteczności egzekucji w przypadku nieterminowego, a zwłaszcza całkowitego zaprzestania płacenia rat. Organ, wydając decyzję działał na korzyść strony rozkładając należność na raty. Podjął ryzyko pozbawiając się uzyskania kwoty pełnej wysokości oraz że nie będzie ona uregulowana w części czy całości w wyniku zaprzestania płatności rat przez stronę. Podjęte ryzyko mogło przekształcić się w wymierną szkodę na rzecz interesu publicznego. Organ wskazał, że w niniejszej sprawie nie widzi możliwości zmiany decyzji ponieważ ma ona charakter uznaniowy. Strona nabyła i nie utraciła prawa do pomocy de minimis. Nie wnioskuje również o zmianę kwoty, czy wysokość rat. Strona zgodziła się na element decyzji jakim jest zawarte w niej zastrzeżenie, nie kwestionowała i nie wnosiła odwołania od jej treści. Organ uznał, że nie przekracza dowolności rozstrzygnięcia, bo już raz zadziałał na korzyść strony aby uzyskać nieuzasadnione działanie na szkodę interesu publicznego. W związku z tym, że strona nie zapłaciła raty, ziściło się zastrzeżenie zawarte w rozstrzygnięciu o zapłacie całego zobowiązania w pierwotnym terminie wynikającym z ww. decyzji, a obowiązek stał się wymagalny. W niniejszej sytuacji organ nie widzi podstaw do szczególnego traktowania podmiotu gospodarczego odstępując od zasady równości, gdyż udzielenie kolejnej ulgi w tej samej sprawie odniosłaby negatywne skutki. Skarżąca złożyła odwołanie od powyższej decyzji i wniosła o jej uchylenie oraz usunięcie wskazanego wyżej zapisu w decyzji organu I instancji. Zarzuciła organowi naruszenie art. 6, art. 7, art. 7a § 1 , art. 8 § 1, art. 9, art. 11, art. 13 § 1 i art. 155 Kpa. W ocenie skarżącej, organ winien usunąć wskazany przez nią fragment decyzji, gdyż nie ma on uzasadnienia prawnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało w dniu 19 października 2018 r. decyzję nr [...], w której utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy przytoczył treść art. 155 Kpa i wskazał, że może mieć zastosowanie tylko do decyzji uznaniowych, w których organ ma możliwość swobody decyzyjnej w orzekaniu, w ramach której może uwzględnić interes społeczny lub słuszny interes strony. Dlatego przepisu tego nie można stosować dla uchylenia lub zmiany decyzji, przy wydaniu której organ nie posiadał żadnego luzu decyzyjnego, gdyż bezwzględnie obowiązujący przepis prawa materialnego zobowiązywał go, przy ustaleniu istnienia określonych w nim przesłanek, do wydania decyzji o takiej właśnie treści (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 9 sierpnia 2013 r., II OSK 756/12). Organ odwoławczy podał, że zapis którego zmiany domagała się skarżąca wynika wprost z przepisów prawa, tj. z art. 49 § 2 o.p. w zw. z art. 67 i art. 60 pkt 7 u.f.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji przez organ I instancji, tj. w dniu 31 marca 2015 r. Organ odwoławczy wyjaśnił, że opłata za zajęcie pasa drogowego należy do kategorii niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publiczno-prawnym w rozumieniu art. 60 pkt 7 u.f.p. Przepis ten stanowi, że środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym są dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw. Do takich należności stosuje się przepisy art. 60 - 67 u.f.p. Art. 64 ust. 2 u.f.p., odnoszący się do podmiotów prowadzących działalność gospodarczą, stanowi że właściwy organ, na wniosek zobowiązanego prowadzącego działalność gospodarczą, może udzielać określonych w art. 55 ulg (umarzanie należności w całości albo w części, odroczenie spłaty, rozłożenie na raty) w spłacie zobowiązań z tytułu należności, o których mowa w art. 60 pkt 1-6 u.f.p. Oznacza to, że przepis ten nie dotyczy dochodu pobieranego przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw (art. 60 pkt 7), tj. opłat za zajęcie pasa drogowego przewidzianych w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W przypadku takich należności - z mocy art. 67 u.f.p. - stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy Ordynacja podatkowa, w tym m.in. art. 49 § 2 o.p. Przepis ten stanowi, że jeżeli w terminie określonym w decyzji podatnik nie dokonał zapłaty odroczonego podatku lub zaległości podatkowej wraz z odsetkami za zwłokę lub nie zapłacił którejkolwiek z rat, na jakie został rozłożony podatek lub zaległość podatkowa wraz z odsetkami za zwłokę, terminem płatności podatku lub zaległości podatkowej objętej odroczeniem lub ratą staje się odpowiednio termin określony w art. 47 § 1-3. Z kolei art. 47 § 1 o.p. przewiduje, że termin płatności podatku wynosi 14 dni od dnia doręczenia decyzji ustalającej wysokość zobowiązania podatkowego. Organ odwoławczy uznał, że prawidłowo organ I instancji odmówił zmiany zaskarżonej decyzji w sposób żądany przez skarżącą, gdyż kwestionowany zapis którego usunięcia się domagała nie ma charakteru uznaniowego, a wynika z przepisów prawa. W art. 49 § 2 o.p. ustawodawca przewidział bowiem konsekwencje niedotrzymania m.in. terminu płatności rat jaką jest przyjęcie terminów płatności sprzed podjęcia decyzji. Skarżąca złożyła skargę na ww. decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła organowi naruszenie: 1. art. 6 Kpa oraz art. 7 Kpa i art. 7a Kpa, przez naruszenie naczelnej zasady postępowania administracyjnego, tj. zasady praworządności, co było jednocześnie związane z zaniechaniem zarówno przez organ I, jak i II instancji - dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie słuszny interes skarżącej, polegające przede wszystkim na całkowitym zaniechaniu w swoich rozważaniach wzięcia pod uwagę okoliczności, że skarżąca dotychczas nie uchylała się od ciążących na niej obowiązków względem Gminy, albowiem wszelkie wcześniejsze wpłaty dokonywane były terminowo, zaniechaniu wzięcia pod uwagę okoliczności wieloletniej "współpracy", trwającej przeszło 20 lat, nadto zaniechaniu uwzględnienia ciężkiej sytuacji majątkowej skarżącej, spowodowanej całkowicie niezależnymi od niej okolicznościami w postaci długotrwałego remontu ulicy P. (w bezpośrednim sąsiedztwie prowadzonego przez nią obiektu [...]"), w wyniku czego drastycznie spadły jej obroty oraz, że była zmuszona zaciągnąć liczne zobowiązania związane z prowadzoną działalnością, co przecież uprzednio zostało dostrzeżone przez Prezydenta Miasta S., dzięki czemu uwzględniono jej wniosek o udzielenie pomocy de minimis; 2. art. 9 Kpa oraz art. 10 § 1 Kpa, polegające na naruszeniu zarówno przez organ I, jak i II instancji - zasady informowania strony, przejawiające się w zaniechaniu jakiegokolwiek informowania skarżącej o okolicznościach faktycznych i prawnych, mogących mieć istotny wpływ na ustalenie przysługujących jej praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a ponadto polegające na zaniechaniu poinformowania skarżącej w toku niniejszego postępowania o zebraniu wszelkich dowodów w sprawie oraz o możliwości zapoznania się z nimi i wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów; 3. art. 11 Kpa oraz art. 13 § 1 Kpa, polegające na niepodjęciu przez organy obu instancji próby polubownego rozstrzygnięcia kwestii spornych oraz ustalania praw i obowiązków będących przedmiotem niniejszego postępowania, a przede wszystkim poprzez uniemożliwienie podjęcia jakichkolwiek mediacji zmierzających do zawarcia ugody, do czego organy te były zobowiązane w myśl przywołanych przepisów; 4. art. 35 Kpa oraz art. 36 Kpa, polegające na nierozpoznaniu przez organ II instancji odwołania w ustawowo określonym terminie, jak i przejawiające się w zaniechaniu przez organ poinformowania skarżącej o niezałatwieniu sprawy w terminie - w sytuacji, gdy o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia; 5. art. 155 Kpa, przez przyjęcie zarówno przez organ I, jak i II instancji, że w przedmiotowej sprawie nie przysługuje tzw. uznanie administracyjne, czyli uprawnienie organu administracyjnego do wyboru jednego z kilku możliwych rozwiązań prawnych - w sytuacji, gdy zgodnie z niniejszym przepisem decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony, a zatem z cytowanego przepisu wynika, iż organowi przysługuje możliwość tzw. uznania administracyjnego, czyli uprawnienie organu administracyjnego do wyboru jednego z kilku możliwych rozwiązań prawnych, jednakże powyższe upoważnienie nie może być utożsamiane ze swobodą, czy dowolnością działania administracji. Jednocześnie wniosła o zobowiązanie organu I instancji - przy skierowaniu sprawy do ponownego rozpoznania - do należytego zabezpieczenia interesów prawnych skarżącej, w tym wzięcie pod uwagę wszelkich okoliczności sprawy, a przede wszystkim ciężkiej sytuacji majątkowej skarżącej. Na dowód powyższego skarżąca załączyła stosowne dokumenty. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w s k a z a ł, co następuje: Skarżąca prowadziła działalność gospodarczą w postaci pijalni piwa i zajęła część pasa drogowego przez umiejscowienie w nim ogródka piwnego. Skarżąca otrzymała stosowną decyzję na zajęcie pasa drogowego, w której wskazano stosowne opłaty z tego tytułu. Wobec trudności w spłacie tych opłat, na wniosek skarżącej organ wydał decyzję o rozłożeniu na raty opłat z tytułu zajęcia pasa drogowego Decyzja ta była kilka razy zmieniana, co opisał organ I instancji. Przedmiotem niniejszej sprawy jest odmowa zmiany decyzji o rozłożeniu na raty tych opłat przez wyeliminowanie fragmentu decyzji w postaci: "jeżeli w terminie określonym w decyzji podatnik nie zapłaci którejkolwiek z rat, na jakie została rozłożona opłata, terminem płatności staje się termin objęty decyzją z dnia 25.09.2012 r. znak: [...], zmieniona decyzją z dnia 12.02.2013 r. znak: [...] oraz decyzją z dnia 07.01.2015 r. znak: [...] i decyzją z dnia 25.09.2012 r. znak: [...], zmieniona decyzją z dnia 12.02.2013 r. znak: [...] [...]". Wskazać należy, że opłaty za zajęcie pasa drogowego reguluje art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068) i zgodnie z art. 60 u.f.p. są one środki publiczne, stanowiące niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym będące dochodami budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 64 ust. 1 u.f.p., należności, o których mowa w art. 60, właściwy organ może: 1) z urzędu umarzać w całości - w przypadku gdy zachodzi jedna z okoliczności, o których mowa w art. 56 ust. 1 pkt 1-4; 2) na wniosek zobowiązanego: a) umarzać w całości - w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zobowiązanego lub interesem publicznym, b) umarzać w części, odraczać terminy spłaty całości albo części należności lub rozkładać na raty płatność całości albo części należności - w przypadkach uzasadnionych względami społecznymi lub gospodarczymi, w szczególności możliwościami płatniczymi zobowiązanego. Zgodnie z art. 60 ust. 2 u.f.p., właściwy organ, na wniosek zobowiązanego prowadzącego działalność gospodarczą, może udzielać określonych w ust. 1 pkt 2 ulg w spłacie zobowiązań z tytułu należności, o których mowa w art. 60, które: 1) nie stanowią pomocy publicznej; 2) stanowią pomoc de minimis albo pomoc de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie - w zakresie i na zasadach określonych w bezpośrednio obowiązujących aktach prawa Unii Europejskiej dotyczących pomocy w ramach zasady de minimis; 3) stanowią pomoc publiczną: a) mającą na celu naprawienie szkód spowodowanych klęskami żywiołowymi lub innymi zdarzeniami nadzwyczajnymi, b) mającą na celu zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce. Jak wynikało z akt, na wniosek skarżącej organ rozłożył opłaty z tytułu zajęcia pasa drogowego na raty. Organ podjął ww. decyzję w oparciu o uznanie administracyjne. Przesłanki warunkujące możliwość umorzenia zawarte są w treści regulacji prawnych i są to zwroty niedookreślone, których treść należy każdorazowo łączyć z konkretną sprawą. Podkreślić jednak należy, że poza uznaniem pozostaje ocena wystąpienia w konkretnej sytuacji przesłanek zastosowania ulg. Ustawodawca, pozostawiając uznaniu organu zastosowanie ulgi w spłacie, nie zezwala tym samym na dowolność rozstrzygnięcia. Wydanie decyzji musi być poprzedzone wyjaśnieniem okoliczności sprawy w zakresie przesłanek zastosowania ulgi i ich analizą z zachowaniem wymogów proceduralnych. Zadaniem organów w ramach uznania administracyjnego jest wnikliwe ustalenie sytuacji gospodarczej wnioskodawcy, a także ocena, czy jest uzasadnione uszczuplenie należności budżetu, aby poprawić kondycję gospodarczą zobowiązanego. Przy przyznaniu ulg w stosunku do osób prowadzących działalność gospodarczą ustawodawca wprowadził dodatkowe wymogi. Stosownie do art. 67 ust. 1 u.f.p., do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768, 935, 1428 i 1537). Na podstawie art. 155 Kpa, decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że decyzją, na mocy której strona nabyła prawo, jest jedynie tzw. decyzja konstytutywna, tj. tworząca nowe prawa lub obowiązki. Decyzja nakładająca obowiązek może zostać uznana za decyzję, z której strona nabywa prawo. Zmiana takiej decyzji może bowiem powodować nałożenie obowiązku w większym wymiarze bądź na mniej korzystnych warunkach (np. zmiana terminu wykonania obowiązku), a tym samym pogorszyć sytuację prawną strony (wyrok NSA z 27 maja 2003 r., IV SA 3205/01, M. Praw. 2003, nr 14, poz. 627; teza pierwsza wyroku NSA z 18 lutego 1999 r., IV SA 251/97, LEX nr 48251; zob. także wyrok SN z 12 grudnia 1997 r., III RN 92/97, OSNAPiUS 1998, nr 10, poz. 290, oraz wyrok NSA z 21 marca 1995 r., SA/Po 2119/94, OSP 1996, nr 4, poz. 77). Niewątpliwie taką decyzją jest decyzja rozkładająca na raty opłatę za zajęcie pasa drogowego. Gdyby skarżąca domagała się zmiany tej decyzji przez określenie innych terminów rat lub zmiany wysokości rat, wówczas organ dokonałby oceny wniosku strony zgodnie z art. 155 Kpa. W przedmiotowej sprawie w istocie strona nie dąży do zmiany zakresu swojego obowiązku określonego decyzją o rozłożeniu na raty ww. opłaty, lecz wyeliminowania fragmentu decyzji, z którego wynika, że w przypadku nieuiszczenia którejkolwiek z rat, termin płatności opłaty za określony czas był taki jak wymieniony decyzji o zajęciu pasa drogowego (zezwalającej na zajęcie pasa drogowego). Zdaniem Sądu, fragment ten jest realizacją przez organ, nałożonego na niego przez art. 9 Kpa obowiązku informacyjnego, gdyż uwidacznia stronie moment z jakim liczone będą odsetki o zaległej opłaty, która nie została uiszczona w terminie wynikającym z decyzji o zajęciu pasa drogowego ani w terminie wynikającym z decyzji o rozłożeniu na raty tej opłaty. W ocenie Sądu, organ prawidłowo wskazał na art. 49 § 2 o.p. Treść tej części decyzji, której usunięcia domaga się strona nie podlega uznaniu administracyjnemu. Już samo rozłożenie na raty ww. opłaty jest stwierdzeniem faktu, że opłata za zajęcie pasa drogowego nie została przez stronę zapłacona w terminie. Jeżeli w stosunku do skarżącej prowadzone jest postępowanie egzekucyjne w związku z nieuiszczeniem przedmiotowej opłaty, skarżącej służą inne środki ochrony jej praw. Skarżąca może też złożyć do organu odpowiednio umotywowany wniosek o umorzenie tych opłat. Reprezentujący skarżącą pełnomocnik zawodowy powinien udzielić jej w tym zakresie stosownych pouczeń. W sprawie nie było podstaw do prowadzenia postępowania ugodowego czy mediacyjnego. Ponadto wbrew zarzutom skargi, skarżąca zapoznała się z materiałami zgromadzonymi w sprawie w dniu 5 lutego 2018 r. i 5 czerwca 2018 r. Sam fakt naruszenia przez organy art. 35 Kpa nie miał znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Zdaniem Sądu, zarzuty skargi są niezasadne. Organy w toku prowadzonego postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego ani procesowego w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), skargę oddalił.