I SA/Sz 108/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Wiesław Drabik,, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Protokolant starszy inspektor sądowy Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 lipca 2024 r. sprawy ze skargi G. K. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zakładu Karnego z dnia [...] r., Nr [...]. Pismem z [...] r. G. K. (dalej: "wnioskodawca", "skarżący") zwrócił się do Dyrektora Zakładu Karnego o udostępnienie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej "1. wszystkich decyzji tutejszego Dyrektora o umieszczenie skazanego w celi monitorowanej, które wydano w [...] r. poprzez wymazanie danych tych osadzonych, których decyzje te dotyczyły; 2. Zarządzenia Dyrektora Generalnego Służby Więziennej nr [...] z dnia [...] w sprawie służby dyżurnej w jednostkach organizacyjnych Służby Więziennej zdarzeń mogących wystąpić w Służbie Więziennej oraz sposobu ich wyjaśniania i dokumentowania [...]." Uznając, że informacje opisane w pkt 1 wniosku stanowią informację przetworzoną, pismem z [...] r. organ zobowiązał wnioskodawcę do wykazania, że za udostępnieniem wnioskowanej informacji przemawia szczególnie uzasadniony interes, odnośnie natomiast pkt 2 wniosku poinformował o konieczności uiszczenia stosownej opłaty tytułem wykonania kserokopii żądanego dokumentu. Po uiszczeniu opłaty zrealizowano wniosek w zakresie pkt 2, natomiast odnośnie pkt 1 z uwagi na brak wykazania przez skarżącego szczególnie uzasadnionego interesu publicznego, Dyrektor Zakładu Karnego decyzją z [...] r., sygn. akt [...] odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że przygotowanie żądanej informacji z uwagi na jej ilość wymaga przeanalizowania dokumentacji źródłowej i zaangażowania personelu w dodatkowe czynności co mogłoby skutkować problemami kadrowymi oraz problemami związanymi z bieżącą obsługą jednostki i wpływającymi dokumentami. Rozpoznając odwołanie skarżącego od decyzji organu I instancji, Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. nr [...] utrzymał ją w mocy. W ocenie organu II instancji, skarżący domagał się udzielenia informacji przetworzonej, której udostępnienie uzależnione jest od wykazania przez wnioskodawcę, że jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Organ wyjaśnił, że za zakwalifikowaniem żądanej informacji jako przetworzonej przemawia okoliczność, że byłaby ona przygotowywana specjalnie dla skarżącego a zważywszy na jej zakres dotyczący specyficznych danych wiązałoby się to z istotnym obciążeniem i nakładem pracy, ponieważ organ wprost informacji tej nie posiada i dla jej wytworzenia niezbędne jest przeprowadzenie pewnych działań na informacjach już posiadanych. Zatem realizacja wniosku, zważywszy chociażby na szeroki i specyficzny zakres żądanych informacji, miałaby istotny wpływ na bieżącą działalność dysponenta informacji publicznej, ponieważ w celu jej przygotowania oddelegowani specjalnie funkcjonariusze nie wykonywaliby innych wynikających z indywidualnych zakresów obowiązków przydzielonych im zadań, a co za tym idzie aby zapewnić normalny tok służby należałoby oddelegować do realizacji tych zadań na niezbędny okres innych funkcjonariuszy lub pracowników. Organ odwoławczy podzielił również stanowisko organu I instancji, że w sprawie nie został wykazany jakikolwiek interes publiczny skutkiem czego odmowa udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej była uzasadniona i konieczna. Organ wyjaśnił, że dla dokonania prawidłowej oceny, czy udzielenie informacji publicznej jest istotne dla interesu publicznego, znaczenie ma nie tylko intencja wnioskodawcy i wskazany cel, lecz również istota i charakter żądanej informacji, która powinna mieć realne znaczenie dla funkcjonowania określonych struktur publicznych w konkretnej dziedzinie życia i bezsprzecznie wpływać na uprawnienie wykonywanych zadań publicznych dla dobra wspólnego danej społeczności. W zgodnej ocenie obu organów uzyskanie przez wnioskodawcę żądanych danych nie służyłoby szeroko pojętemu interesowi publicznemu, który odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych organów publicznych, w tym Służby Więziennej, jako pewnej całości. Opisaną decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej G. K. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Zdaniem skarżącego, organy w żaden sposób nie udowodniły, że wnioskowane informacje stanowią informację przetworzoną. W jego ocenie, żądane informacje były "proste", a w decyzjach organów obu instancji nie udowodniono ile dokumentów trzeba było przetworzyć, jaka byłaby czasochłonność pracy przy ich wytworzeniu oraz ilu dodatkowych pracowników trzeba by zaangażować do wykonania tej pracy. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 11 lipca 2024 r., przyznany w ramach prawa pomocy pełnomocnika skarżącego, podtrzymał skargę i wnioski w niej zawarte podkreślając, że organ nie wykazał, że żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Przedmiotem kontroli sądowej była decyzja Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia [...] r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Zakładu Karnego z dnia [...] r., nr [...] odmawiającą udostępnienia informacji publicznej w zakresie: "wszystkich decyzji Dyrektora o umieszczenie skazanego w celi monitorowanej wydanych w [...] r. z zamazanymi danymi osadzonych, których decyzje te dotyczyły". Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje, że spełniony został zakres przedmiotowy i podmiotowy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902 ze zm.; dalej: "u.d.i.p."). Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 tej ustawy, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5 u.d.i.p., prawo dostępu do informacji publicznej. Ustawodawca wskazuje zarazem w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: (1) organy władzy publicznej; (2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; (3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; (4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; (5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W świetle powyższych uwag nie ulega wątpliwości, że skarżący był podmiotem legitymowanym do złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Z kolei Dyrektor Zakładu Karnego będąc organem Służby Więziennej (art. 7 pkt 3 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej - Dz. U. z 2023 r., poz. 1683 ze zm.), w myśl art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązany jest do udostępnienia informacji publicznej jako podmiot wykonujący zadania publiczne. Nie budzi również wątpliwości okoliczność, że informacja, o której udostępnienie wystąpił skarżący, stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Prawo do informacji publicznej, o czym stanowi art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., obejmuje bowiem uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, którą stanowi najogólniej rzecz biorąc każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 ustawy), a więc również informacja o funkcjonowaniu zakładu karnego. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się natomiast do rozstrzygnięcia, czy informacja publiczna, której udostępnienia żądał skarżący, jest informacją publiczną przetworzoną, a w konsekwencji, czy organ mógł odmówić jej udostępnienia z powodu niewykazania przez skarżącego, że udzielenie tej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W kontekście powyższego wskazać należy, że stosownie do art. 2 ust. 2 u.d.i.p., od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. W art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wskazano natomiast, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. O ile dostęp do informacji "prostej" ma właściwie nieograniczony charakter – co wynika z przepisów art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p., to udostępnienie informacji publicznej przetworzonej uwarunkowane jest wykazaniem przez wnioskodawcę, że jej uzyskanie jest "szczególnie istotne dla interesu publicznego" w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Informacją prostą jest bowiem informacja, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem. Pojęcie "informacji przetworzonej" nie zostało normatywnie zdefiniowane. W doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że charakter taki mogą mieć dane publiczne, które - co do zasady - wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się zatem musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób umożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów jakie ma ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, może być traktowana jako informacja przetworzona. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się również, że w każdym wypadku, gdy podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej powołuje się na to, że żądana informacja publiczna ma charakter przetworzony i okoliczność ta stanowi podstawę decyzji administracyjnej o odmowie jej udostępnienia, zobowiązany jest w uzasadnieniu decyzji podać fakty, które będą tę ocenę potwierdzać. Konieczne jest zatem wykazanie, jakie konkretnie działania należy podjąć celem przetworzenia informacji, ilu pracowników i przez jaki czas będzie zaangażowanych w ten proces, czy żądane informacje składają się z informacji prostych, a jeżeli tak, to gdzie i w jakich kategoriach zbiorów się znajdują, w jakim zakresie i przez jaki okres praca organu będzie zakłócona, czy przetworzenie informacji będzie się wiązało z ponadstandardowymi nakładami finansowymi, etc. Chodzi więc o podanie takich danych, które pozwolą sądowi na weryfikację przyjętego w decyzji stanowiska, że żądana informacja publiczna jest informacją przetworzoną (vide: wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2024 r. III OSK 4483/21 – Lex). Zdaniem Sądu, organ odwoławczy, pomimo obszernego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, nie wyjaśnił dostatecznie z jakich powodów żądana przez skarżącego informacja publiczna została zakwalifikowana jako informacja przetworzona. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji (jak i decyzji organu I instancji) sprowadza się wyłącznie do ogólnych argumentów, że udzielenie wnioskowanej informacji będzie wiązało się z istotnym obciążeniem i nakładem pracy, ponieważ organ wprost informacji tej nie posiada i dla jej wytworzenia niezbędne jest przeprowadzenie pewnych działań na informacjach już posiadanych, co powoduje konieczność zaangażowania personelu jednostki do dodatkowych czynności z uszczerbkiem dla normalnego toku pracy jednostki penitencjarnej. W ocenie Sądu, organ nie wskazał jednak żadnych danych na temat ilości tego rodzaju spraw (decyzji o osadzeniu w celi monitorowanej) w skali roku, choćby przybliżonej ich liczby, które zobowiązany byłby przeanalizować aby zredagować treść żądanej informacji. Nie wskazał też, co ma na myśli pisząc o dokumentacji źródłowej, czy są to akta osobowe osadzonych i decyzje o osadzeniu w celach monitorowanych wydawane w formie papierowej są składową tych akt, czy też jest to dokumentacja papierowa gromadzona w odrębnych miejscach, skatalogowana, czy też nie, np. rocznikowo lub według innych zasad, czy też sprawy są rejestrowane w systemiekomputerowym. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji w ogóle nie wynika, na czym konkretnie miałoby polegać przygotowanie żądanej informacji, przykładowo, czy wytworzenie jej wymaga np. przejrzenia wszystkich akt (np. osobowych) i wyodrębnienie poszczególnych informacji, czy też wymaga sięgnięcia do segregatorów, których jest określona liczbowo ilość, lub też konieczne jest jedynie zsumowanie posiadanych już gotowych zestawień, np. w systemie teleinformatycznym. Organ nie określił jakiego rodzaju analiz, zestawień, obliczeń, przekształceń dokumentów będzie musiał wykonać w związku z koniecznością realizacji wniosku skarżącego. Powyższe dane umożliwiłyby Sądowi właściwą i rzetelną ocenę kwestii nakładu pracy i czasochłonności czynności, które muszą być wykonane, aby pozyskać informację objętą spornym wnioskiem, a w konsekwencji umożliwiłyby weryfikację twierdzenia o przetworzonym charakterze żądanej informacji. W sytuacji wykazanych braków w zaskarżonej decyzji, co w istocie stanowi o naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a., Sąd zobligowany był uchylić zaskarżoną decyzje, jak i decyzję ją poprzedzającą w celu ponownego rozpoznania sprawy. Organ zobligowany będzie do rozpatrzenia wniosku strony z uwzględnieniem uwag poczynionych w niniejszym uzasadnieniu. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.