I SA/Sz 109/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Kowalewska, Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Achrymowicz (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Dziel, Protokolant starszy inspektor sądowy Anna Kalisiak, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 29 maja 2024 r. sprawy ze skargi G.K. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w K. z dnia 21 grudnia 2023 r. nr OI.OP.0143.40.2023.GK w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Zaskarżoną decyzją Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (organ) utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Zakładu Karnego w C. (organ I instancji) z 27 listopada 2023 r. odmawiającą G. K. udostępnienia informacji publicznej w przedmiocie: "wszystkich zarządzeń oraz instrukcji", które wydał organ I instancji w 2023 r. W podstawie prawnej organ powołał się na art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 16 ust. 1, ust. 2 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (Dz.U.2022.902 - u.d.i.p.). W uzasadnieniu tej treści rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że w piśmie z 25 października 2023 r. G. K. wystąpił do organu I instancji o udostępnienie informacji publicznej, mającej za przedmiot "wszystkie zarządzenia oraz instrukcje", które wydał organ I instancji w 2023 r. Rozpatrując sprawę w instancji odwoławczej, organ w pełni zgodził się z organem I instancji co do tego, że wnioskowana informacja publiczna ma charakter informacji przetworzonej, która wymaga czasochłonnego przygotowania wyłącznie na potrzeby G. K., a w związku z tym podjęcia przez organ I instancji szeregu czynności, zmierzających do stworzenia zbioru informacji oczekiwanych przez G. K.. Organ podkreślił, że stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do udzielenia informacji publicznej przetworzonej zależy od wykazania przez wnioskodawcę szczególnie istotnego interesu publicznego, którego G. K. nie wykazał w odpowiedzi na wezwanie organu I instancji. Wnioskowanych informacji G. K. nie może bowiem wykorzystać dla dobra ogółu, w imię obiektywnie rozumianego istotnego interesu publicznego. Zdaniem organu, w świetle orzecznictwa sądowego przez informację przetworzoną należy rozumieć jakościowo nową informację, która nie istnieje w przyjętej treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały, znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego podmiotu. Przetworzenie informacji wymaga zazwyczaj dokonania działań analitycznych, zebrania lub zsumowania pojedynczych informacji na podstawie różnych kryteriów, wynikających z treści wniosku (sprawa sygn. I OSK 3097/12). Stworzenie informacji przetworzonej wiąże się z czynnościami, które wykraczają poza zwykłą działalność podmiotu zobowiązanego do jej udostępnienia. Dlatego nawet zbiór informacji prostych może być uznany za informację przetworzoną w sytuacji, gdy ich udostępnienie wiąże się z koniecznością odnalezienia, przeanalizowania, wyboru, co wpłynie niewątpliwie na bieżące wykonywanie ustawowych zadań przez organ zobowiązany do udostępnienia informacji (sprawa sygn. I OSK 977/11). Informacja przetworzona to informacja, której wytworzenie wymaga intelektualnego zaangażowania podmiotu zobowiązanego (sprawy sygn.: I OSK 89/13, I OSK 1347/05). Poczynienie tak opisanych zabiegów powoduje, że informacje proste stają się informacją przetworzoną, której udzielenie skorelowane jest z potrzebą wykazania przesłanki interesu publicznego. Informacja bowiem, która ma być stworzona z nakładem dodatkowych sił i środków, nie powinna służyć tylko indywidualnym interesom wnioskodawcy, ale musi być elementem pewnego szerszego działania służącego większej społeczności (P. Szustakiewicz (red.) Dostęp do informacji publicznej. Praktyczne wskazówki w świetle obowiązujących przepisów i orzecznictwa, Warszawa 2014, s. 46). Organ podkreślił, że analizowana informacja byłaby przygotowana specjalnie dla G. K. i jej przygotowanie byłoby istotnym obciążeniem dla organu I instancji, który na swoje potrzeby takich informacji nie sporządza. Realizacja wniosku, zważywszy na szeroki i specyficzny zakres żądanych informacji, miałaby istotny wpływ na bieżącą działalność organu I instancji. Wymagałaby wyłączenia funkcjonariuszy od wykonywania obowiązków w ramach pełnionej służby. Zdaniem organu, przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie mogą być rozumiane w taki sposób, który uniemożliwia prawidłowe funkcjonowanie organów. Organ tłumaczył, że interes publiczny istnieje wówczas, gdy uzyskanie określonych informacji mogłoby mieć znaczenie z punktu widzenia funkcjonowania państwa. Wnioskodawca powinien wykazać nie tylko, że jest ona ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców, ale również, że jej uzyskanie stwarza realną możliwość poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego (sprawa sygn. I OSK 1870/10). Kluczowe jest wykazanie przez wnioskodawcę, że informacje, które chce uzyskać, nie dotyczą wyłącznie jego interesu, ale że działa on w interesie publicznym, a sprawa, o której chce zostać poinformowany, ma szczególne znaczenie. Organ zaznaczył, że każde działanie w interesie ogółu jest działaniem w interesie publicznym, a wobec tego działanie szczególnie istotne w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. musi charakteryzować się dodatkową kwalifikacją z punktu widzenia interesu ogółu. Wyjątkowość tej kwalifikacji przejawia się w tym, że dla udostępnienia informacji publicznej przetworzonej nie tylko nie jest wystarczające stwierdzenie, że udostępnienie to uzasadnione jest interesem publicznym, a nawet że jest ono dla tego interesu istotne, lecz konieczne jest stwierdzenie, że udostępnienie informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (sprawy sygn.: I OSK 2721/13, I OSK 1870/10). W przekonaniu organu, prawo do informacji publicznej nie może przerodzić się w kompetencję do przeprowadzania przez dowolną osobę czynności kontrolnych nieograniczonej liczby podmiotów i osób, ponieważ prowadziłoby to do całkowitego paraliżu funkcjonowania organów administracji publicznej. Organ zwrócił uwagę, że charakter lub pozycja podmiotu, żądającego udzielenia informacji publicznej, a zwłaszcza realna możliwość wykorzystania uzyskanej informacji, mają wpływ na ocenę istnienia szczególnego interesu publicznego, o którym mówi art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. (sprawy sygn.: I OSK1870/10, I OSK 416/12, I OSK 2721/13). Natomiast, jak stwierdził organ, G. K., odpowiadając na wezwanie organu I instancji, nie wykazał, aby jakikolwiek interes publiczny miał przemawiać za udzieleniem analizowanych informacji publicznych. G. K. złożył skargę na powyższą decyzję organu. Zasadniczo nie zgodził się ze stanowiskiem organu. Zdaniem G. K., wnioskowane informacje przede wszystkim nie mają charakteru informacji przetworzonych. Ponadto G. K. argumentował, że, wbrew twierdzeniom organu, wnioskując o sporną informację publiczną, wykazał istnienie szczególnie istotnego interesu publicznego, który polega na sprawowaniu obywatelskiej kontroli nad wykonywaniem zadań przez organ I instancji, nad funkcjonowaniem Służby Więziennej. W następstwie G. K. domagał się udzielenia informacji publicznej zgodnie ze złożonym wnioskiem. Ponadto w związku z tym, że organ w decyzji nie uwzględnił wniosku o udzielenie informacji publicznej, G. K. zarzucił organowi bezczynność. Organ, odpowiadając na skargę, wniósł o jej oddalenie. W całości podtrzymał stanowisko i argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji. Odnotował, że G. K. w 2023 r. złożył 56 wniosków o udostępnienie informacji publicznej, a do 31 stycznia 2024 r. kolejne 4. W tym czasie złożył ponad 50 skarg na działalność Służby Więziennej, przy czym po przeprowadzeniu czynności wyjaśniających żadna jak dotąd nie okazała się uzasadniona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U.1997.78.483 ze zm.) w art. 61 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (ust. 1). Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Następnie w myśl art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. W realiach analizowanej sprawy spór między stronami skoncentrował się na zagadnieniu, czy informacja, mająca za przedmiot "wszystkie zarządzenia oraz instrukcje", które wydał organ I instancji w 2003 r., stanowi informację przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. G. K. przekonywał w tej mierze, że mamy do czynienia z prostą informacją publiczną, bo wystarczy sięgnąć do dokumentów pozostających w dyspozycji organów i udostępnić je zgodnie z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej. Z kolei zdaniem organów, omawiany wniosek ma za przedmiot przetworzoną informację publiczną, bowiem jego uwzględnienie wymaga zebrania, analizy i przygotowania, a więc przetworzenia dokumentacji sporządzanej przez organ I instancji w związku z funkcjonowaniem Zakładu Karnego. Sąd w składzie orzekającym jest zdania, że w tak zarysowanym sporze zgodne z prawem jest stanowisko organów. Pojęcie informacji publicznej przetworzonej nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę. Wobec tego w pierwszej kolejności, kierując się dyrektywą wykładni językowej, trzeba zwrócić uwagę na językowe znaczenie pojęcia "przetworzenie". Według "Wielkiego słownika języka polskiego" pod redakcją S. Dubisza (Wydawnictwo Naukowe PWN S.A. 2018) "przetworzenie" należy rozumieć między innymi jako: - przerabianie, zmienianie czegoś; - nadawanie czemuś innego kształtu, wyglądu, postaci; - analizowanie, opracowywanie zebranych danych, informacji. Zatem językowe znaczenie pojęcia "przetworzenie" prowadzi do stwierdzenia, że informacja publiczna przetworzona w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje. Powstaje dopiero w odpowiedzi na indywidualne oczekiwania wnioskodawcy jako wynik analizy i odpowiedniego opracowania informacji i dokumentów gromadzonych w związku z wykonywaniem przez organy podstawowych zadań. Przetworzoną informację publiczną można poznać po tym, że nie wystarczy samo odczytanie przez organy zbiorów informacji i dokumentów gromadzonych w ramach realizowania zadań, do jakich zostały one przez ustawodawcę powołane, ale jej udzielenie wymaga od organów dodatkowego nakładu pracy, sił i środków w celu analizy i opracowania wielu posiadanych informacji prostych i wyprowadzenia z nich nowych informacji ściśle według kryteriów oczekiwanych przez wnioskodawcę. W orzecznictwie sądowym konsekwentnie przyjmuje się, że informacja publiczna przetworzona nie jest przez organy gromadzona z urzędu bezpośrednio w związku z przedmiotem ich działalności, ale polega ona na przygotowaniu określonych dokumentów, na analizie, zestawieniu i opracowaniu określonych danych wyłącznie w związku z rozpatrywanym wnioskiem, na indywidualne życzenie wnioskodawcy, niezależnie od obowiązku realizowania przez organy ich podstawowych zadań, kompetencji (por. przykładowo sprawy sygn.: I OSK 89/13, I OSK 1347/05, I OSK 2149/12, I OSK 747/14, I OSK 953/13, I OSK 866/13, I OSK 865/13, I OSK 1737/12, I OSK 2658/14, I OSK 33/15). Także suma informacji prostych, przy znaczącej skali niezbędnych nakładów, czasochłonności, zaangażowania organizacyjnego do ich zebrania, zestawienia i usystematyzowania, będzie przybierała postać informacji przetworzonej (por. przykładowo sprawy sygn.: I OSK 863/14, I OSK 1645/14, I OSK 977/11). Kluczowe znaczenie ma przy tym zakres wniosku o udzielenie informacji publicznej, a w konsekwencji ilość dokumentów wymagających analizy i skala anonimizacji wszystkich danych prawnie chronionych (por. dla przykładu sprawy sygn.: I OSK 140/14, l OSK 1477/12, I OSK 792/11, I OSK 426/11, I OSK 1347/05). Wnioskodawca, który domaga się udostępnienia informacji publicznej przetworzonej, stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., ma obowiązek wykazać, że jego inicjatywa jest szczególnie istotna dla interesu publicznego. Przechodząc do realiów analizowanej sprawy, sąd podziela stanowisko organów, według których rozpatrywany wniosek G. K. niewątpliwie ma za przedmiot informację publiczną przetworzoną. Zebranie, zestawienie, analiza i zanonimizowanie danych zawartych we "wszystkich zarządzeniach oraz instrukcjach", które wydał organ I instancji w 2023 r., w sposób niewątpliwy wymaga od organu I instancji dodatkowego nakładu pracy niezależnie od wykonywania obowiązków, wynikających z bieżącego funkcjonowania Zakładu Karnego. W tym stanie rzeczy organ I instancji, chcąc uwzględnić wniosek G. K., musiałby istotnie odejść od bieżącej realizacji zadań ustawowo przypisanych zakładom karnym na rzecz dodatkowego zaangażowania pracowników w celu zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej i dokonania zestawień, analiz, opracowań tylko na potrzeby G. K.. Trzeba zaznaczyć, że z istoty rzeczy czynności pracowników zakładu karnego mają służyć przede wszystkim jego prawidłowemu funkcjonowaniu w ramach szeroko pojętej służby więziennej. Jeśli natomiast G. K. oczekuje informacji w indywidualnej postaci, w jakiej z urzędu nie są one gromadzone przez służbę więzienną, ale co do zasady można je uzyskać w rezultacie zestawień, analiz, opracowań, a więc dodatkowego nakładu pracy służby więziennej, wówczas mamy do czynienia z przetworzoną informacją publiczną, służącą indywidualnym oczekiwaniom G. K.. W konsekwencji na G. K. spoczywał ustawowy obowiązek wykazania organowi I instancji, że uzyskanie wnioskowanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Odpowiadając na wezwanie organu I instancji w tej kwestii, G. K. powołał się na sprawowanie obywatelskiej kontroli nad działaniem organu I instancji. Odnosząc się do tego stwierdzenia, trafnie organy przyjęły, że obywatelska kontrola, do której nawiązał G. K., nie realizuje ustawowej przesłanki obiektywnie rozumianego szczególnie uzasadnionego interesu publicznego. Natomiast wspomnianą obywatelską kontrolę sprawowaną przez G. K. nad szeroko rozumianym funkcjonowaniem służby więziennej należy wiązać wyłącznie z indywidualnym interesem osoby pozbawionej wolności, co z kolei następuje według unormowań prawa karnego, w tym karnego wykonawczego. Jednocześnie organ I instancji w wezwaniu kierowanym do G. K. wyjaśnił, że wykazanie szczególnie istotnego interesu publicznego jest wymogiem ustawowym dla uwzględnienia wniosku o udzielenie informacji publicznej przetworzonej, przewidzianym w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W świetle powyższego prawidłowo organy zauważyły, że znane im z urzędu okoliczności dotyczące sytuacji faktycznej i prawnej G. K. nie wskazują na jakiekolwiek powiązania między wnioskowaną przetworzoną informacją publiczną a interesem publicznym, dodatkowo szczególnie istotnym. Na zakończenie trzeba zwrócić uwagę na jeszcze jeden istotny aspekt postępowania G. K. przy wykorzystaniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wielość wniosków i wielość stawianych organowi I instancji zadań (jak stwierdził organ w odpowiedzi na skargę w 2023 r. było to 56 wniosków w trybie u.d.i.p., a w styczniu 2024 r. 4) świadczy o tym, że G. K. nadużywa prawa do informacji publicznej. Nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej polega na próbie korzystania z jego instytucji dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów itp. Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest bowiem zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci pozyskiwania informacji wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych dla celów innych niż wyżej wymienione. Takie informacje mogą być uzyskiwane na zasadach przyjętych dla danego rodzaju stosunków (por. sprawa sygn. I OSK 1601/15). W ustawie o dostępie do informacji publicznej nie określono granic korzystania z prawa do informacji, a zatem brak jest jakichkolwiek ograniczeń zarówno co do liczby, jak i jakości żądanej informacji. Taki stan rzeczy powoduje jednak, że w praktyce bardzo często dochodzi do nadużywania prawa do informacji do realizacji celów, które nie wynikają z ustawy, ani tym bardziej z Konstytucji RP oraz celów, które są trudne do pogodzenia z założeniami całego systemu prawa, składającego się z leżących u jego fundamentów wartości i zasad aksjologicznych. Należy podzielić pogląd prawny Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z 30 sierpnia 2012 r. sygn. I OSK 799/12, zgodnie z którym zakres obowiązku informacyjnego państwa powinien być ukształtowany w taki sposób, aby zapewnić równowagę między korzyściami wynikającymi z zapewnienia dostępu do informacji, a szeroko rozumianymi kosztami, jakie muszą ponieść w celu jego realizacji podmioty zobowiązane. Nadużywanie prawa do informacji może bowiem ograniczać dostęp do niej innym podmiotom i zakłócać funkcjonowanie urzędu (zob. Nadużywane prawa do informacji publicznej - Uwagi De Lege Lata i De Lege Ferenda, Agnieszka Piskorz - Ryń, Kontrola Państwowa nr 6/2008 oraz przykładowo sprawa sygn. III OSK 939/22). Orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu są dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl oraz w elektronicznym systemie LEX. Z tych powodów sąd oddalił niezasadną skargę na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2023.1634 ze zm.).