I SA/Sz 1092/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kazimierz Maczewski, Sędziowie Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka (spr.), Sędzia WSA Anna Sokołowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Lidia Maląg, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 28 maja 2014 r. sprawy ze skargi L. O. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia 26 lipca 2013 r., nr [...], Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję z dnia 20 czerwca 2013 r. nr [...] odmawiającą L O umorzenia należności z tytułu składek finansowanych przez wyżej wymienionego jako ich płatnika w łącznej kwocie [...]zł. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz akt sprawy wynika, że w piśmie z dnia 15 kwietnia 2013 r. L O wystąpił z wnioskiem do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie zaległości z tytułu nieopłaconych w terminie składek. Uzasadniając swój wniosek, zobowiązany wskazał, że w latach 2000-2005 prowadził działalność gospodarczą w zakresie małej gastronomii, jednakże pogarszający się stan jego zdrowia i problemy finansowe spowodowały powstanie zaległości składkowych. W 2005 roku przeszedł zawał serca i miał operację - wykonano bajpasy serca, z tego tytułu przyznane zostało mu świadczenie rentowe, które w dalszym ciągu pobiera. Ponadto, wnioskodawca wskazał, że z powodu stanu zdrowia (chorował na cukrzycę i miażdżycę) oraz związanych z tym częstych pobytów w szpitalu, nie może podjąć zatrudnienia. Zobowiązany mieszkał u rodziców, utrzymywał się z renty, która nie wystarczała na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych, w tym zakup leków i żywności. Odpowiadając na wezwanie organu, zobowiązany przedłożył dokumenty świadczące o jego trudnej sytuacji, tj. kserokopie: kart informacyjnych leczenia szpitalnego, roczne obliczenie podatku przez organ rentowy (PIT-40A), wyniku badania Dopplera kończyn dolnych, decyzji ZUS z dnia 12 marca 2013 r. o waloryzacji renty, ponadto, zaświadczenie organu podatkowego o niezaleganiu w podatkach, faktury za kupione leki, oświadczenie o posiadanych składnikach majątku, oświadczenie o stanie rodzinnym i majątkowym oraz o sytuacji materialnej. Zakład po rozpoznaniu wniosku zobowiązanego, decyzją z dnia 20 czerwca 2013 r., nr [...], odmówił zobowiązanemu umorzenia należności z tytułu składek finansowanych przez niego jako płatnika w łącznej kwocie [...]zł. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w toku postępowania ustalił, iż zadłużenie dotyczy składek za zatrudnionych przez zobowiązanego pracowników, które to składki w części przez nich finansowanej nie podlegają umorzeniu z mocy prawa. Wobec tego postępowanie w tej sprawie zostało umorzone na mocy decyzji z dnia 20 czerwca 2013 r. znak: [...]. Natomiast w odniesieniu do należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników, których płatnikiem był pracodawca (zobowiązany), Zakład odmówił ich umorzenia uznając, że w sprawie nie została spełniona przesłanka całkowitej nieściągalności należności z art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 roku, nr 205 poz. 1585 ze zm.), dalej zwana: "u.s.u.s.". W piśmie z dnia 5 lipca 2012 r. L O złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek, w którym podniósł, że jednym z powodów nieuwzględnienia jego prośby było to, że sytuacja majątkowa i finansowa była na tyle dobra, że pozwalała na prowadzenie skutecznej egzekucji. W ocenie zobowiązanego, decyzja została wydana bez wnikliwej analizy jego sytuacji. Zdaniem zobowiązanego, dalsze potrącanie z renty części świadczenia na poczet spłaty zaległych zobowiązań doprowadzi do utraty możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb życiowych, a w konsekwencji do dalszej utraty zdrowia, a nawet życia. Zobowiązany dodał, że z powodu ciągłego pogarszania się stanu jego zdrowia i podejmowanego w związku z tym leczenia, ponosi coraz większe koszty zakupu leków i opłat z tytułu badań, co w sytuacji kontynuowania potrącania zaległych składek z renty, doprowadzi do sytuacji, w której będzie zmuszony żyć poniżej minimum socjalnego. Na potwierdzenie nowych wydatków oraz leczenia przedłożył kserokopie: karty leczenia szpitalnego, wyniku badania echa obciążeniowego z dobutaminą, faktur VAT za: zakup leków, zakup obuwia leczniczego oraz za badanie podologiczne. Rozpoznając ponownie sprawę, Zakład utrzymał w mocy swoją decyzję, gdyż nie stwierdził podstaw do zmiany dotychczasowego rozstrzygnięcia. Organ wskazał, że nie zaistniały okoliczności umożliwiające umorzenie należności z tytułu składek finansowanych przez płatnika z powodu ich całkowitej nieściągalności. Zakład wyjaśnił następnie, że zobowiązany posiada źródło dochodów, tj. rentę i z tego świadczenia nadal prowadzone jest skutecznie postępowanie egzekucyjne przez Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w Koszalinie. Tym samym, organ egzekucyjny, właściwy do oceny sytuacji majątkowej i finansowej zobowiązanego, nie stwierdził, że dalsze prowadzenie działań egzekucyjnych jest nieskuteczne. Okoliczność ta przesądza o braku całkowitej nieściągalności, tj. niezbędnej przesłanki do umorzenia długu na podstawie wyżej powołanego przepisu. Dalej, Zakład wyjaśnił, że regulacja dotycząca możliwości umorzenia należności z tytułu składek z powodu ich całkowitej nieściągalności odnosi się do wszystkich podmiotów zobowiązanych do opłacania tych należności, poza płatnikami opłacającymi składki na własne ubezpieczenia. Dla nich powołana ustawa przewiduje również możliwość umorzenia długu pomimo braku stwierdzenia całkowitej nieściągalności - na zasadach określonych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. Zakład skorzystał z tej możliwości, umarzając w całości składki z tytułu ubezpieczenia własnego zobowiązanego decyzją z dnia 12 lutego 2007r., nr [...]. Ponadto, Zakład wyjaśnił, że w rozpoznawanej sprawie wymienione powyżej rozporządzenie nie miało zastosowania, bowiem na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. na zasadach określonych w tym akcie prawnym nie jest możliwe umorzenie należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników. W skardze z dnia 28 sierpnia 2013 r. L O zarzucił naruszenie przepisów formalnych o dwuinstancyjności postępowania z uwagi na to, że ten sam organ rozpoznawał odwołanie od decyzji organu I instancji oraz naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne poprzez niewłaściwą ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności niezgodne z zasadami logicznego rozumowania oraz brakiem wszechstronnego rozważania rzeczywistej sytuacji majątkowej skarżącego przez co organ wydał decyzję niezgodną z prawem, w tym uznał, że opłacenia składek nie pociągnie zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego. Mając powyższe na uwadze wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonej decyzji w części obejmującej należności uboczne od zaległych składek; 2. ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i stwierdzenie jej nieważności. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, a także ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 lit. a-c p.p.s.a.). Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji w powyżej wskazanym zakresie, Sąd nie stwierdził takiego naruszenia prawa materialnego lub procesowego, które uzasadniałoby uchylenie zaskarżonej decyzji. Na wstępie wskazać należy, że na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.), zwanej dalej: "u.s.u.s.", należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Zgodnie z art. 28 ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. W art. 28 ust. 3 u.s.u.s. ustawodawca wymienił sytuacje, w których zachodzi całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, tj.: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 5) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 6) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 7) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. W art. 28 ust. 3a u.s.u.s. ustawodawca wprowadził odstępstwo od zasady umarzania ww. należności tylko w razie ich całkowitej nieściągalności, stanowiąc, że należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Wskazana powyżej regulacja, ze względu na treść art. 30 u.s.u.s., nie ma jednak zastosowania do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami tych składek. Zgodnie bowiem ze wskazanym przepisem do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 i art. 29 u.s.u.s. Oznacza to, że słusznie Zakład wskazał, że przedsiębiorca nie może skutecznie ubiegać się o umorzenie składek ujętych na jego koncie, w części nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne pracowników finansowanych przez nich samych, co było przedmiotem odrębnego postępowania. Jednakże należności z tytułu składek finansowanych przez płatnika mogą być umarzane w całości lub w części tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) nie znajduje zastosowania w odniesieniu do umorzenia należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników, gdyż ich płatnikiem jest pracodawca. W pierwszej kolejności należy wskazać, że sądowa kontrola decyzji - takich jak zaskarżona - obejmuje samo postępowanie poprzedzające jej wydanie, a nie rozstrzygnięcie, podjęte w ramach tzw. "uznania administracyjnego", które cechuje specyficzna konstrukcja prawna. Z istoty uznania administracyjnego wynika uprawnienie Zakładu do swobody wyboru określonego rozstrzygnięcia. Pozostawienie przez ustawodawcę organowi wyboru w podjęciu decyzji nie oznacza dowolności, albowiem organ jest zobowiązany do ustalenia, czy w rozpoznawanej sprawie występują przesłanki uzasadniające umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek, tj. całkowitej nieściągalności. W tym celu Zakład musi wszechstronnie wyjaśnić okoliczności faktyczne sprawy, gdyż w następstwie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego jest zobligowany do stwierdzenia, czy w sprawie występują ww. przesłanki. Natomiast, w razie stwierdzenie wystąpienia przesłanek, brak związania organu oznacza, że nie musi on uwzględnić wniosku i wydać rozstrzygnięcie na korzyść strony. Nawet w sytuacji stwierdzenia przez Zakład, że zachodzą okoliczności przemawiające za uwzględnieniem wniosku, może on wydać decyzję odmowną (negatywną). W orzecznictwie podkreśla się, że negatywne rozstrzygnięcie, podjęte w ramach uznania administracyjnego, powinno być szczególnie przekonująco, wyczerpująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim, sygn. akt II SA/Go 392/12 z dnia 2 sierpnia 2012 r., Lex nr 1227494). Zatem sąd administracyjny jest zobowiązany do sprawdzenia czy decyzja została wydana w następstwie prawidłowo przeprowadzonego postępowania, z zachowaniem przepisów procedury, a także czy Zakład zbadał wszystkie okoliczności sprawy mogące mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia i ich oceny w świetle ustawowych przesłanek umorzenia oraz obowiązku ujęcia tej oceny w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd nie jest natomiast uprawniony do rozstrzygania czy egzekwowanie należności powinno być zaniechane wskutek ich umorzenia. Sąd podziela stanowisko Zakładu, że sytuacja materialna skarżącego nie jest dobra ale też nie należy do wyjątkowo trudnych, wobec czego nie jest uzasadnione umorzenia zaległości wobec ZUS. Sytuacja finansowa i rodzinna skarżącego jest stabilna, osiąga on stałe dochody (choć w jego ocenie są niewystarczające na pokrycie podstawowych potrzeb życiowych), nie ma na utrzymaniu innych członków rodziny – nie wykazał, że musi wspomagać finansowo innych członków rodziny, np. rodziców. Wprawdzie z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy wynika, że nie posiada on nieruchomości (mieszka z rodzicami) ani samochodu (pismo z Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców z dnia 14 maja 2013 r.), jednakże nie wykazał żadnych dodatkowych obciążeń (np. kredytów, pożyczek, alimentów) poza prowadzoną egzekucją, co świadczy, że stanowisko Zakładu co do sytuacji finansowej i materialnej jest uzasadnione. W ocenie Sądu, organ prawidłowo stwierdził, że nie została spełniona przesłanka z art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s., albowiem w sprawie nie zachodzi całkowita nieściągalność długu. W dniu wydania decyzji skarżący miał bowiem stałe źródło dochodu (rentę). Wobec tego stwierdzić należy, że posiadał majątek, z którego było możliwe i uprawnione skuteczne prowadzenie postępowania egzekucyjnego. Ponadto naczelnik urzędu skarbowego nie stwierdził braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję (art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s.). Nie zachodziła również przesłanka z pkt 6 ust. 3 art. 28 ww. ustawy bowiem nie było oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne z uwagi na stale źródło dochodów. Dodać należy, że trafnie Zakład uznał, że w sprawie nie znajduje zastosowania rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. Należy podkreślić, że spełnienie ustawowych warunków umorzenia składek daje jedynie możliwość umorzenia tych należności, a nie nakłada na ZUS obowiązku w tym zakresie. Ta instytucja jest bowiem zastrzeżona dla sytuacji wyjątkowych, gdy nie jest możliwe wywiązanie z ciążącego na zobowiązanym obowiązku wobec Zakładu, nawet w późniejszym okresie. Odnosząc się do zarzutów skargi, wskazać należy, że sądowa kontrola decyzji administracyjnych ograniczona została do badania ich zgodności z prawem, nie leży w gestii sądu korygowanie rozstrzygnięcia podjętego prze Zakład z uwagi na zmianę zakresu żądania zgłoszonego przez zobowiązanego. Na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania wynikającej z treści art. 15 K.p.a. i art. 83 ust. 4 u.s.u.s., stanowiącego, że od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne stronie przysługuje prawo wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy. Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wprawdzie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest swoistym środkiem zaskarżenia, ponieważ nie wywołuje skutku dewolutywnego, czyli nie powoduje przesunięcia rozstrzygnięcia do organu wyższego stopnia, ale ze względu na zasadę dwuinstancyjności - z chwilą zainicjowania przez stronę postępowania o ponowne rozpatrzenie sprawy - powstaje obowiązek traktowania postępowania jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Właściwe wypełnienie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, lecz zakłada jej podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Chodzi zatem o to, by przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty oraz opinie, a w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu. W ocenie Sądu, Zakład Ubezpieczeń Społecznych, ponownie rozpatrując sprawę z wniosku skarżącego, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wywiązał się ze stawianych mu wymagań, przytaczając podstawę prawną podjętego rozstrzygnięcia oraz obszernie wyjaśniając motywy swojej decyzji. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania, organ wziął pod uwagę powołane przez stronę dowody, wnikliwie i szczegółowo odniósł się do stanowiska zobowiązanego, czemu dał wyraz w uzasadnieniu decyzji. Na koniec należy zauważyć, że skarżący w razie zmiany swojej sytuacji materialnej lub zdrowotnej albo jego rodziny (która jest oceniana przez organy administracji publicznej na dzień wydania decyzji w sprawie) może ponowić swój wniosek o umorzenie należności z tytułu składek. Skarżącemu służy również prawo do złożenia wniosku o rozłożenie na raty należności z tytułu nieopłaconych składek, co będzie przedmiotem odrębnego postępowania. Mając na względzie powyższe, Zakład Ubezpieczeń Społecznych zasadnie przyjął - w okolicznościach rozpatrywanej sprawy - brak podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek. Zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja odpowiadają prawu i dlatego Sąd, na podstawie art. 151 u.p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.