I SA/Sz 110/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kazimierz Maczewski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka,, Sędzia WSA Joanna Wojciechowska, Protokolant Anna Kalisiak, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 17 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z siedzibą w Ś. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] przyznał M. P. płatność z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na rok [...], w łącznej kwocie [...] zł. Z decyzji tej wynika, iż płatność tę przyznano z tytułu realizacji pakietu [...]- uprawy rolnicze, dla którego powierzchnia deklarowana i uwzględniona w naliczeniu wynosiła [...] ha, pakietu [...] - trwałe użytki zielone, dla którego powierzchnia deklarowana i uwzględniona w naliczeniu wynosiła [...] ha, pakietu [...] - uprawy warzywnicze, dla którego powierzchnia deklarowana i uwzględniona w naliczeniu wynosiła [...] ha, pakietu [...] - uprawy sadownicze w tym jagodowe, dla którego powierzchnia deklarowana i uwzględniona w naliczeniu wynosiła [...] ha. Powyższą decyzję doręczono stronie [...] r. Strona nie wniosła odwołania. Decyzja stała się ostateczna [...] r. W dniu [...] r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z siedzibą w Ś. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej ww. decyzją. Z uzasadnienia postanowienia wydanego w trybie art. 61 § 1 k.p.a. wynika, że organ na podstawie § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 kwietnia 2006 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 75, poz. 521) zobowiązany był, w przypadku składanych wniosków po raz pierwszy, do wydania decyzji w terminie od [...] do [...] r. Następnie organ wskazał, iż warunkiem przyznania płatności rolnośrodowiskowej za realizację pakietu rolnictwo ekologiczne, jest prowadzenie produkcji rolnej zgodnie z zasadami określonymi w przepisach o rolnictwie ekologicznym. Weryfikację w tym zakresie prowadzą jednostki certyfikujące, w ciągu całego sezonu wegetacyjnego. O fakcie, czy dany producent rolny spełnia kryteria prowadzonej produkcji rolnej, zgodnie z zasadami określonymi w przepisach o rolnictwie ekologicznym, Kierownik Biura Powiatowego - za pośrednictwem Prezesa ARiMR - informowany jest po 31 października danego roku. W toku postępowania M. P. złożył pismo o "zawieszenie sprawy do czasu zakończenia prowadzonej kontroli na miejscu". Na zlecenie organu, w dniach [...] r. przeprowadzono kontrolę na miejscu, w gospodarstwie rolnym M. P.. Po zawiadomieniu strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z siedzibą w Ś. w dniu [...] r. decyzją nr [...] uchylił decyzję z [...] r. przyznającą M. P. płatność z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w kwocie [...] zł i orzekł o przyznaniu tej płatności w pomniejszonej wysokości, tj. w kwocie [...] zł. W sentencji decyzji organ powołał się na przepis art. 163 k.p.a., jak również przywołał postanowienie z [...] r. "w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego (...)". W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż po uwzględnieniu wyników kontroli na miejscu, a także w oparciu o wykaz z Jednostki Certyfikującej otrzymany przez Biuro Powiatowe w dniu [...] r., przyznano M. P. płatność w niższej kwocie, niż określoną decyzją z [...] r. Według organu w wyniku kontroli ustalono bowiem, że dla działek rolnych zgłoszonych we wniosku dla realizacji pakietu [...] oznaczonych symbolem E nastąpiło zaniżenie powierzchni w stosunku do powierzchni deklarowanej. Ustalona przez organ różnica wyniosła [...] % obszaru zatwierdzonego, co stanowiło podstawę do naliczenia sankcji i pomniejszenia przyznanej płatności. Natomiast w zakresie pakietu S02a01 organ ustalił w toku kontroli, że na działce rolnej oznaczonej symbolem B, brak jest deklarowanej uprawy rośliny uprawnej - łubinu wąskolistnego, co skutkowało wykluczeniem tej działki z naliczania płatności i naliczenia sankcji. W uzasadnieniu decyzji, powołując się na odpowiednie przepisy prawa materialnego, przedstawiono szczegółowy sposób obliczenia płatności w kwocie [...] zł. Strona w dniu [...] r. wniosła odwołanie od powyższej decyzji, nie zgadzając się z ustaleniami organu w zakresie w jakim uznano, że na działce rolnej oznaczonej symbolem B, nie jest prowadzona uprawa łubinu wąskolistnego. Strona wskazała, iż w roku [...] r. znaczne opadu deszczu spowodowały szkody, na dowód czego dołączyła protokół z oszacowania szkód z dnia [...] r. na działce ewidencyjnej nr [...] (łąka trwała oznaczona we wniosku symbolem [...]). Protokół ten miał dowodzić tego, że liczne opady deszczu były również przyczyną zachwaszczenia plantacji łubinu wąskolistnego. Strona do odwołania dołączyła także kopię raportu kontroli gospodarstwa przeprowadzonego przez jednostkę certyfikującą A. Strona zarzuciła ponadto naruszenie przepisów proceduralnych, poprzez niepowiadomienie jej o zamiarze przeprowadzenia kontroli. Dyrektor Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia [...] r. Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy - podobnie jak organ I instancji - wskazał, że stosownie do § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 kwietnia 2006 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, warunkiem przyznania płatności rolnośrodowiskowej na realizację pakietu rolnictwo ekologiczne, jest prowadzenie produkcji rolnej zgodnie z zasadami określonymi w przepisach o rolnictwie ekologicznym. Następnie wyjaśnił, iż [...] r., a więc już po wydaniu decyzji o przyznaniu płatności, Kierownik Biura Powiatowego otrzymał dane z Jednostki Certyfikującej, dlatego też postanowieniem z dnia [...] r. organ I instancji wszczął postępowanie administracyjne w celu "uwzględnienia nowego dowodu w sprawie, w postaci danych z jednostki certyfikującej". Jak podał organ odwoławczy, w dniu [...] r. pracownicy organu przeprowadzili kontrolę, której celem była weryfikacja złożonego przez stronę wniosku o przyznanie płatności. Kontrola ta wykazała nieprawidłowości, tj. zawyżenie deklarowanej powierzchni, ponieważ "na działce oznaczonej symbolem [...] jest ugór i brak było podstaw do stwierdzenia, jakoby łubin wąskolistny na deklarowanej działce był uprawą główną". Zdaniem organu odwoławczego celem kontroli prowadzonej przez Jednostkę Certyfikującą jest wyłącznie ocena tego, czy gospodarstwo spełnia wymagane kryteria rolnictwa ekologicznego. Ponieważ kontrola ta obejmuje jedynie sposób produkcji, organ uznał, że nie może przychylić się do ustaleń tejże kontroli, bowiem jej zadania i cele są odmienne niż kontroli wykonywanych przez inspektorów terenowych, na zlecenie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Dlatego też w ocenie organu protokół sporządzony przez Jednostkę Certyfikującą w żaden sposób nie obrazuje stanu faktycznego na poszczególnych działkach rolnych. W dalszej czyści organ, powołując się na przepisy prawa materialnego oraz przedstawiając szczegółowe wyliczenia pomiędzy obszarem zadeklarowanym a ustalonym w toku kontroli, zgodził się z organem I instancji co do sposobu obliczenia płatności w niższej kwocie. Decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, M. P. zaskarżył skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. wnosząc o jej uchylenie - powtarzając w uzasadnieniu skargi argumenty podniesione w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę, Dyrektor Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić - chociaż z innych powodów niż podniesione w skardze. W świetle art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kryterium kontroli określa art. 1 § 2 wymienionej ustawy i jest nim zgodność z prawem, jeśli ustawy nie stanowią inaczej. Rozpoznając sprawę w takim właśnie zakresie Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżonej decyzji wydanej przez Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ś. należy postawić zarzut naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.). Na wstępie należy wskazać, iż postępowanie wywołane wnioskiem strony o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na rok [...] zostało zakończone ostateczną decyzją Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ś. Nr [...], wydaną [...] r. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...] r. Stosownie do § 11 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 174, poz. 1809 ze zm.), płatność rolnośrodowiskową przyznaje, zmniejsza i wstrzymuje, w drodze decyzji administracyjnej, kierownik biura powiatowego agencji właściwy ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę producenta rolnego. Decyzja taka, podobnie jak każda inna decyzja administracyjna wydana w sprawie z zakresu administracji publicznej przez uprawniony do tego organ administracji, działający w granicach prawa, korzysta z domniemania prawidłowości. W stosunku do decyzji ostatecznych obowiązuje bowiem zasada trwałości, która zawarta jest w art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.). Dla wyeliminowania ostatecznych decyzji, które są obciążone kwalifikowanymi wadami, ustawodawca przewidział nadzwyczajne środki ich uchylenia lub zmiany. Szczegółowe regulacje zostały zawarte w przepisach art. 145 - art. 165 K.p.a. Są to następujące instytucje: wznowienie postępowania (art. 145 - 152 K.p.a.), uchylenie lub zmiana decyzji (art.: 154, 155, 163 K.p.a.) oraz stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji (art. 156 - 159). W ramach każdego z tych środków istnieją odrębne przesłanki, których zaistnienie warunkuje zastosowanie danej instytucji poprzez przeprowadzenie postępowania, czy to na wniosek strony, czy to poprzez działanie organu administracyjnego z urzędu. Wszczynając postępowanie w trybie nadzwyczajnym organ powinien zatem wyraźnie wskazać, jakie okoliczności legły u podstaw wzruszenia decyzji, i w jakim trybie to wzruszenie następuje (wskazując konkretny przepis prawa). Z akt administracyjnych sprawy wynika, że Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ś. postanowieniem z [...] r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] r., powołując się na przepis art. 61 K.p.a. Sąd zauważa, że ww. przepis jest przepisem ogólnym, stanowiącym o tym, że organ wszczyna postanowienie z urzędu lub na wniosek, i że wydaje postanowienie w tej sprawie. Co prawda w sentencji postanowienia z dnia [...] r. organ wskazał, że wszczęcie to spowodowane jest "zaistnieniem okoliczności mających wpływ na wydaną decyzję", a w uzasadnieniu wyjaśnił, iż warunkiem przyznania płatności rolnośrodowiskowej za realizację pakietu rolnictwo ekologiczne jest prowadzenie produkcji zgodnie z zasadami określonymi w przepisach o rolnictwie ekologicznym, i że weryfikacje w tym zakresie prowadzą jednostki certyfikujące, które powiadamiają organ o wynikach swojej kontroli po 31 października danego roku, jednakże po pierwsze – żaden z nadzwyczajnych trybów postępowania nie przewiduje przesłanki do wzruszenia decyzji, jaką jest "zaistnieniem okoliczności mających wpływ na wydaną decyzję", co oznacza, że organ nie wskazał konkretnie, w którym z wymienionych trybów nadzwyczajnych postępowanie to będzie prowadzone, i po wtóre - czy dane pochodzące z jednostki certyfikującej stanowią ową "okoliczność mającą wpływ na wydaną decyzję". Nawet gdyby przyjąć domniemanie - w ślad za Kierownikiem Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, który w decyzji z [...] r., a więc decyzji uchylającej decyzję ostateczną, powołał się na wydane przez siebie postanowienie z [...] r. "w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego" - że są to "nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję" (art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.), to wniosek taki pozostałby w sprzeczności ze wskazaną przez ten organ w sentencji decyzji podstawą prawną, tj. art. 163 K.p.a. Przepis ten stanowi bowiem, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w niniejszym rozdziale, o ile przewidują to przepisy szczególne (przepisów takich jednak organy obu instancji nie wskazały). Sąd dostrzegł ponadto, iż również z uzasadnienia decyzji organu I instancji nie wynika, w jakim trybie (nadzwyczajnym) nastąpiło uchylenie dotychczasowej decyzji ostatecznej, gdyż decyzja w tym zakresie nie zawiera uzasadnienia prawnego, co stanowi swoiste naruszenie art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Przepis ten jednoznacznie stanowi, że decyzja powinna zawierać między innymi uzasadnienie faktyczne i prawne. Precyzyjnie, co powinno zawierać uzasadnienie decyzji, określa art. 107 § 3 k.p.a. Z treści decyzji musi wynikać, dlaczego została wydana. Umożliwia to zarówno kontrolę jej legalności przez organ II instancji, a także wojewódzki sąd administracyjny ale, co nie mniej istotne, pozwala na ochronę interesu prawnego strony, poprzez stawianie zarzutów pod adresem decyzji i podjęcie próby wykazania jej nielegalności (por. wyrok WSA w GdańskU z 22 listopada 2007 r. sygn. akt II SA/Gd 408/07, Lex 322465). Zdaniem Sądu, organ I instancji w istocie nie wyjaśnił, czy wznowił postępowanie z tej przyczyny, że wyniki jednostki certyfikującej stanowiły nowy, istotny dowód w sprawie, czy też po przeprowadzeniu przez siebie kontroli uznał, że zachodzą podstawy do zmiany dotychczasowej decyzji (art. 163 k.p.a.), na mocy której przyznano stronie prawo, i że prawo to nie przysługuje stronie w określonym zakresie. Należy również wskazać, że powyższych uchybień nie dostrzegł organ II instancji, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji. Ponadto organ ten sam popadł w sprzeczność, wskazując w uzasadnieniu decyzji (str. 2), że w dniu [...] r. Kierownik Biura Powiatowego otrzymał dane z jednostki certyfikującej i w związku z tym postanowieniem z [...] r. wszczął postępowanie administracyjne "w celu uwzględnienia nowych dowodów w sprawie, w postaci danych z jednostki certyfikującej" - gdyż w dalszej części uzasadnienia decyzji, zaprzeczył jakoby dane z raportu jednostki certyfikującej miały jakikolwiek wpływ na ustalenia organu, poczynione w toku przeprowadzonej kontroli, i określenie kwoty płatności w niższej kwocie. Jak już wskazano powyżej wzruszenie decyzji ostatecznej może nastąpić jedynie w jednym z trybów nadzwyczajnych przewidzianych w rozdziałach 12 i 13 K.p.a. W ocenie Sądu, wskazane nieprawidłowości stanowią istotne uchybienie, gdyż niedopuszczalna jest sytuacja, w której konieczne jest domniemywanie zastosowanego trybu wzruszenia decyzji ostatecznej. Rozstrzygnięcie zawarte w sentencji decyzji jest jednym z elementów najistotniejszych każdej decyzji administracyjnej, a zatem podstawa prawna decyzji administracyjnej musi być powołana dokładnie, ze wskazaniem mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego i formalnego, a następnie wyjaśniona w uzasadnieniu decyzji. Dopiero taka decyzja odpowiada wymogom art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Mając na uwadze powyższe uchybienia, Sąd badając legalność zaskarżonych decyzji uznał, że nie odpowiadają one prawu. Sąd stwierdzając wystąpienie naruszenia prawa, co do braku wyraźnego wskazania przez organy podstawy wzruszenia w trybie nadzwyczajnym ostatecznej decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Ś. z dnia [...] r., (czy to wznowienia postępowania, czy też uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej), nie badał dalej istnienia zarzucanego w skardze naruszenia prawa w zakresie orzekania przez organy co do istoty sprawy, ponieważ badanie takie mogłoby być dokonane dopiero we właściwym trybie nadzwyczajnym. Wobec uchylenia decyzji organów obu instancji, organ I instancji rozważy przede wszystkim, czy istnieją przewidziane w K.p.a. przesłanki do wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji ostatecznej albo do wzruszenia tej decyzji w innym nadzwyczajnym trybie, przewidzianym w ww. przepisach K.p.a. Dopiero po stwierdzeniu istnienia takich przesłanek i wznowieniu lub wszczęciu z urzędu postępowania w jednym z takich trybów, wyjaśni i rozważy możliwość uchylenia, zmiany lub stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, biorąc m. in. pod uwagę ustalenia dokonane w toku kontroli na miejscu - przy ponownym rozważeniu argumentów podnoszonych przez producenta rolnego. Uchylając decyzję organu odwoławczego i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji z powodu naruszenia art. 107 § 1 i 3 K.p.a., Sąd działał stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O niewykonywaniu zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie przepisu art. 152 tej ustawy, zaś o kosztach postępowania na podstawie przepisów art. 200 i 205 § 1 tejże ustawy.