I SA/Sz 118/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wojciechowska, Sędziowie Sędzia WSA Wiesław Drabik,, Asesor WSA Joanna Świerzko-Bukowska (spr.), Protokolant starszy inspektor sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi G. K. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej uchyla zaskarżoną decyzję Wnioskiem z dnia 23 września 2024 r. G. K. (dalej: "wnioskodawca", "skarżący") wystąpił do Dyrektora Zakładu Karnego w [...] (dalej: "Dyrektor ZK w [...]", "organ I instancji") o udostępnienie informacji w zakresie 30 zawartych w nim punktów w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pismem z dnia 23 października 2024 r. Dyrektor ZK w [...] udzielił wnioskującemu odpowiedzi na pytania 1, 2, 4, 6, 7, 12, 14, 15, 17, 18, 20, 21, 22, 24, 26, 29, 30, w zakresie pkt 27 w związku z niejasnością użytego sformułowania zobowiązał G. K. do sprecyzowania żądania, zaś w odniesieniu do pkt 3, 5, 8, 9, 16, 23, 25, 28 poinformował, że żądane informacje zostały zakwalifikowane jako informacja publiczna przetworzona i w związku z tym wezwał wnioskodawcę do wykazania, że za jej udostępnieniem przemawia szczególnie uzasadniony interes publiczny. Natomiast odnośnie pozostałych punktów wniosku, tj. 10, 11, 13 i 19 decyzją z dnia 23 października 2024 r., na podstawie art. 23b ust. 3 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1683 ze zm., dalej: "u.s.w.") w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 902, dalej: "u.d.i.p.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735, dalej: "k.p.a.") odmówił udostępnienia informacji publicznej ze względu na ochronę danych osobowych funkcjonariuszy Służby Więziennej wynikającą z art. 24b ust. 3 u.s.w. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Dyrektor ZK w [...] wskazał, że żądana informacja w ww. punktach ("pkt 10 – ile lat pracuje na oddziale terapeutycznym psycholog oraz na jakich stanowiskach pracowała wcześniej; pkt 11 – jakie nagrody oraz powód ich przyznania otrzymali na oddziale terapeutycznym dwóch wychowawców, psycholog, kierownik oddziału terapeutycznego wraz z podaniem ich numerów służbowych, chodzi o dane 2024; pkt 13 – udostępnienie wszystkich numerów służbowych oddziałowych z oddziału terapeutycznego oraz funkcjonariuszy GISW, którzy na dzień dzisiejszy są zatrudnieni w tutejszym zakładzie karnym oraz podanie stopnia służbowego tych funkcjonariuszy; pkt 19 – jakie wykształcenie posiada psycholog oddziału terapeutycznego oraz kierownik działu terapeutycznego oraz dwóch wychowawców") ma charakter publiczny i jest w posiadaniu organu, jednak dostęp do niej podlega ograniczeniu z uwagi na treść art. 24b ust. 3 u.s.w. Żądane informacje dotyczą bowiem danych osobowych funkcjonariuszy Służby Więziennej, pełniących służbę w Zakładzie Karnym w [...], a wnioskodawcą jest osoba pozbawiona wolności. Nie zgadzając się z powyższym G. K. złożył odwołanie. Decyzją z dnia 23 stycznia 2025 r., nr OI.OP.0143.99.2024.SR, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 24b ust. 3 u.s.w. w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 pkt 1 u.d.i.p., Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w K. (dalej: "Dyrektor Okręgowy SW w K. ", "organ odwoławczy") utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy, po opisaniu dotychczasowego postępowania w niniejszej sprawie, stwierdził, że prawidłowo organ I instancji odmówił udostępnienia żądanej informacji w wymienionym zakresie. Dyrektor Okręgowy SW w K. wskazał, że zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. przepisy u.d.i.p. nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Takie odmienne zasady dostępu do informacji przewiduje art. 24b ust. 3 u.s.w., zgodnie z którym informacji dotyczących danych osobowych funkcjonariuszy oraz pracowników nie udziela się na wniosek osób pozbawionych wolności lub innych podmiotów. Opisaną decyzję organu odwoławczego G. K. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Według skarżącego wnioskowane przez niego informacje nie stanowią danych osobowych funkcjonariuszy, ponieważ na ich podstawie nie można w żaden sposób ich zidentyfikować. Informacje, o które wnioskuje dotyczą wykonywanych przez funkcjonariuszy zadań, a nie ich danych osobowych i prywatności, dlatego podlegają udostępnieniu. Zdaniem skarżącego samo powołanie się na art. 24 ust. 3 u.s.w. nie jest wystarczające do odmowy udostępnienia informacji publicznej. Wydana decyzja odmowna powinna wyjaśniać dlaczego uzasadnione jest ograniczenie dostępu do wnioskowanych danych, tymczasem zaskarżona decyzja takiego uzasadnienia nie zawiera. Skarżący podkreślił, że organ odwoławczy uznał, że wnioskowane przez niego informacje są informacją publiczną, tym samym – zdaniem skarżącego – organ udostępniając mu te informacje, zapewniłby realizację i spełnienie jednego z celów przepisów u.d.i.p. jakim jest kontrola wykonywania zadań publicznych przez funkcjonariuszy SW. Skarżący zaznaczył, że żądane dane dotyczą funkcjonariuszy SW pracujących na Oddziale Terapeutycznym Zakładu Karnego, tj. oddziale, na którym przebywają osadzeni z niepsychotycznymi zaburzeniami psychicznymi oraz upośledzeni umysłowo, którzy potrzebują wsparcia administracji więziennej, dlatego też konieczna jest kontrola obywatelska polegająca na czuwaniu czy funkcjonariusze SW wykonują swoje zdania zgodnie z prawem – czy mają stosowne wykształcenie i doświadczenie w pracy z takimi osadzonymi, czy otrzymują nagrody za swoją pracę. Z kolei numer służbowy czy stopień służbowy może ewentualnie posłużyć do składania skarg na funkcjonariuszy. W ocenie skarżącego dane, o które wnioskuje nie są danymi wrażliwymi jeśli chodzi o funkcjonariuszy SW, ponieważ dotyczą wykonywanych zadań publicznych. Organ odwoławczy odmawiając udostępnienia informacji nie wskazał ujawnienie jakich danych skutkowałoby możliwością identyfikacji danego funkcjonariusza. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowy SW w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Organ odwoławczy podał, że z urzędu dysponuje wiedzą, że skarżący jest autorem wielu wniosków o udostępnienie informacji publicznej kierowanych do jednostek organizacyjnych Służby Więziennej, co do których nie wykazał działania w interesie publicznym, w trosce o dobro ogółu, co w połączeniu z faktem, iż wielokrotnie korzystał z prawa do złożenia skargi na działalność organów służby Więziennej, wskazywać może na nieuprawnione wykorzystywanie prawa do dostępu do informacji publicznej dla celów indywidualnych. Ponadto odwołując się do art. 4 pkt 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) wskazał, że "dane osobowe" oznaczają wszelkie informacje o zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osobie fizycznej ("osobie, której dane dotyczą"); możliwa do zidentyfikowania osoba fizyczna to osoba, którą można bezpośrednio lub pośrednio zidentyfikować, w szczególności na podstawie identyfikatora takiego jak imię i nazwisko, numer identyfikacyjny, dane o lokalizacji, identyfikator internetowy lub jeden bądź kilka szczególnych czynników określających fizyczną, fizjologiczną, genetyczną, psychiczną, ekonomiczną, kulturową lub społeczną tożsamość osoby fizycznej. W związku z tym organ odwoławczy zaznaczył, że każda informacja, niezależnie od sposobu i formy jej wyrażenia, podlegać może ocenie z punktu widzenia pojęcia danych osobowych i każda informacja może zostać uznana za informację o charakterze osobowym. Status danych osobowych może zostać potencjalnie przyznany wszelkim informacjom odnoszącym się do osoby fizycznej, w tym danym o charakterze ekonomicznym, odnoszącym się do życia zawodowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a."). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w graniach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Przedmiotem skargi jest decyzja Dyrektora Okręgowego SW w K., który utrzymał w mocy decyzję Dyrektora ZK w [...] odmawiającą udostępnienia wnioskowanej przez skarżącego informacji publicznej ze względu na ochronę danych osobowych funkcjonariuszy Służby Więziennej wynikającą z art. 24b ust. 3 u.s.w. Na wstępie rozważań wyjaśnić zatem należy, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu tej ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, przy czym stosownie do art. 1 ust. 2 u.d.i.p. przepisy innych ustaw mogą określać odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Katalog informacji, które stanowią informację publiczną i podlegają w związku z tym udostępnieniu na podstawie u.d.i.p. zawiera art. 6, a podmioty obowiązane do udostępnienia informacji wymieniono w art. 4 tej ustawy. Nie ulega wątpliwości, że organ Służby Więziennej jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej i jego rolą jest dokonanie oceny wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a także dokonanie kwalifikacji żądanych informacji. Zarówno w ocenie organu I instancji jak i organu odwoławczego żądane przez skarżącego informacje stanowią informację publiczną. Stosownie do art. 16 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w drodze decyzji, do której stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniami wynikającymi z ust. 2 pkt 1 i 2. Oznacza to, że decyzja powinna spełniać wymogi, o których mowa w art. 107 § 1 i 3 k.p.a., w szczególności zawierać wyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne. Lektura zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że akt ten wymogu tego nie spełnia. Organ odwoławczy uzasadniając swoje rozstrzygnięcie w istocie ograniczył się do przytoczenia treści przepisów u.d.i.p. oraz art. 24b ust. 3 u.s.w. i stwierdzenia, że podziela stanowisko organu I instancji, który z kolei lakonicznie stwierdził, że żądanej informacji należało odmówić, bowiem wniosek dotyczy udostępnienia danych osobowych funkcjonariuszy Służby Więziennej, pełniących służbę w Zakładzie Karnym w [...], a wnioskodawcą jest osoba pozbawiona wolności. Co prawda w odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowy SW w K. zajął bardziej obszerne stanowisko wywodząc, po pierwsze, że skarżący nadużywa prawa do informacji publicznej, po wtóre, że status danych osobowych może być przyznany wszelkim informacjom odnoszącym się do osoby fizycznej. Wskazać jednak należy, że przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja, a nie odpowiedź na skargę. Zawarta w odpowiedzi na skargę argumentacja nie może zastępować czy uzupełniać uzasadnienia zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ orzekający powinien odnieść się do podniesionych w niej zarzutów, a nie dokonywać brakujących ustaleń faktycznych lub ocen prawnych, które powinny znaleźć się w decyzji. Przedmiotem kontroli Sądu nie są bowiem wywody zawarte w odpowiedzi na skargę, lecz prawidłowość wydanej przez organ decyzji. Podkreślić należy, że o ile ustawodawca w art. 24b ust. 3 u.s.w. jednoznacznie ustanowił, że informacji dotyczących danych osobowych funkcjonariuszy oraz pracowników nie udziela się na wniosek osób pozbawionych wolności i innych podmiotów, o tyle pozostawił na etapie stosowania prawa ocenę wnioskowanych danych jako "danych osobowych". Tym samym na organie stosującym tę normę spoczywa prawny obowiązek każdorazowej oceny i skonkretyzowania, że wnioskowane dane uznaje za "dane osobowe". Organ odwoławczy nie wyjaśnił dlaczego w tym konkretnym przypadku, w odniesieniu do osób określonych przez skarżącego w sposób ogólny (psycholog, wychowawcy, kierownik oddziału terapeutycznego, funkcjonariusze Służby Więziennej) informacjom takim jak: okres pracy na danym stanowisku, przyznane nagrody, numer służbowy, stopień służbowy, posiadane wykształcenie przyznał przymiot danych chronionych na podstawie art. 24b ust. 3 u.s.w. Z uwagi na niewystarczające uzasadnienie zaskarżonej decyzji, niespełniające wymogów, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a., w którym nie odniesiono się należycie do kwestii objętych wnioskiem skarżącego, motywy podjętego rozstrzygnięcia są niejasne, co stanowi naruszenie przepisów postępowania. Nie jest przy tym rolą sądu administracyjnego wyręczanie organu w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. To na organie spoczywa obowiązek prawidłowego uzasadnienia wydawanego aktu. Organ odnosząc się do konkretnych przepisów prawa powinien był poczynić wywód, który pozwoli poznać klarowne stanowisko organu wraz z jego uzasadnieniem. Dopiero takie odniesienie się do wniosku skarżącego, może pozwolić na prawidłową, pełną kontrolę zaskarżonej decyzji. Brak w zaskarżonej decyzji jakichkolwiek szczegółowych rozważań co do poszczególnych danych, o które wnioskuje skarżący powoduje, że w istocie niemożliwym jest poddanie kontroli pod względem zgodności z prawem takiego rozstrzygnięcia. Ponownie rozpoznając sprawę organ wyjaśni czy dane, o które wnosi skarżący mają przymiot danych osobowych, a w związku z tym zastosowanie w sprawie znajduje art. 24b ust. 3 u.s.w. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości.